超越增长逻辑：城市治理的多重情境与转向

文/叶林 周寒

问题的提出

城市成为资本积累、政治博弈、社会发展和全球连接的重要场域。城市既是全球体系运作的重要节点、国家治理体系的关键环节和政府的管理单位，又有着自身的社会体系，并由此构成城市治理的制度环境。城市治理情境的差异既来自不同历史时期所面临的特定城市问题，也来自基于国别的治理体制差异，更来自植根于城市内在的社会文化体系。正因如此，城市治理情境的差异塑造了城市发展的约束条件，进而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理过程和城市治理结果？对于这一问题的回答，以经济增长为核心逻辑的城市研究成为主导。一方面，城市成为推动经济增长的重要动力和载体；另一方面，因经济增长所带来的城市社会分化和冲突成为城市危机产生的重要根源。更为重要的是，城市治理逻辑的演变始终与不同时期城市问题的回应与解决紧密关联。

基于此，超越增长逻辑来理解城市治理具有重要意义。一方面，经济增长逻辑相对忽视了城市治理过程以及城市政府行为所面临的多重治理约束。另一方面，作为研究对象的城市，其理论脉络散落在不同学科中，但却未能将城市治理演变的内在逻辑联系起来。对于城市治理逻辑的梳理不仅在于把握城市研究的主要脉络，更为重要的是重新反思塑造城市治理的结构性条件及其所面临的张力。因此，本文的主要任务是在增长逻辑及其替代解释的基础上进一步厘清城市治理的发展脉络，并由此发现城市治理逻辑的复杂性及其最新转向。即基于城市治理的视角分析城市治理情境差异对于政府治理和国家治理的塑造。对于城市治理逻辑的梳理和反思，既是对城市发展动力和治理过程的理解，也是在追溯城市治理风险和危机产生的根源，并为理论推进提供可能。

经济增长：城市发展的传统逻辑

追求经济增长成为新自由主义城市理论的核心逻辑，并重塑着城市治理结构和政府角色。一方面，国家回应危机的方式是缩减公共服务开支。另一方面，城市成为实现资本剩余最大化的理想场所，增长联盟的出现使得政府角色更加丰富，城市政府的治理职能由再分配向推动增长转变。以增长逻辑为主导的城市治理主要基于“动力机制—权力结构—实现路径”三大维度展开讨论，并成为理解城市治理逻辑的起点。

（一）动力机制：市场主导的城市发展

新自由主义城市的兴起不仅意味着基于市场竞争的城市增长方式的回归，更意味着城市发展的动力机制被重塑。一方面，城市与资本的天然契合不仅在于城市集聚属性所带来的规模增长，更在于城市以及城市化进程为资本循环和积累提供了时空体系的支撑。由此，城市本身成为实现资本扩张和资本流动的核心机制。与此同时，金融资本成为城市建设的重要资金来源，城市金融化呈现出多样化的特征。另一方面，竞争性的资源分配制度形成并塑造城市政府行为和治理机制。竞争性的资源分配影响公共财政的投入方向。以资本积累为导向的支配逻辑构成了城市增长的核心动力，同时也重新塑造着城市内部的权力结构。

（二）权力结构：增长联盟的形成

城市增长机器理论认为，城市增长是基于土地开发而形成的精英联盟通过不断提升土地的交换价值来实现。增长机器理论的贡献在于将权力结构特别是将地方政府纳入增长逻辑的讨论中，这也是其对新自由主义理论的推进，从治理主体的角度分析“谁在推动城市增长”。增长机器理论的预设是地方政府在推动经济增长中扮演重要角色。金融机构被城市政府授权管理城市项目，城市政府则通过制度设计来加强监管以规避风险进而实现资本收益最大化。增长联盟的构成也日益多元，不仅包括地方政府和与土地紧密相关的开发公司，还包括咨询和技术人员等专业群体参与、指导城市开发项目。

经济危机、财政紧缩是增长联盟形成的重要推动力，这使其从直接参与城市增长项目扩展到参与更多元的城市项目中。彰显城市形象、象征城市身份的项目纳入增长联盟的运作中。文化产业成为城市的一种生意，政府通过补贴的方式来支持文化场所的运作。此外，增长联盟还出现在经济长期衰退的收缩城市中。增长联盟通过空间分流政策，将衰败区内部划分为具有投资潜力区和投资风险较大区，并对有投资收益潜力的地区予以开发。

当然，增长机器理论也受到了来自政体理论的挑战。在城市政体理论看来，政府组织资源有限，而非政府组织掌握着对人类社会非常重要的资源。城市政体理论认为是结构上松散但目标一致的联盟影响着城市的发展。城市政体理论与城市增长机器理论最根本的分歧在于，到底是精英群体控制了城市增长还是松散的联盟控制了城市增长。城市政体理论认为联盟必然会存在诉求出现分歧的情况，而且联盟也并不是稳定的，会随着公共议题和个体关注而发生改变。城市政体理论还认为，城市联盟的形成不仅是出于经济利益的考量，还有可能是出于社区责任感的考量。无论城市增长以何种联盟结构出现，其实现路径都与空间运作紧密关联。

（三）实现路径：城市空间的运作

在新自由主义成为共识的前提下，为了吸引资本流入和要素集聚，城市竞争成为常态。城市更新、巨型项目等空间运作成为城市发展的主要策略。大型城市发展项目的兴起就是为了吸引投资，促进经济增长。基于此，城市政府转向支持基础设施建设或者为加速资本流通提供便利。城市巨型项目建设本身就被视为是以重塑经济、推动发展为导向。对于新自由主义城市来说，城市巨型项目是资本积累、推动城市增长的重要手段；对于转型国家来说，城市巨型项目既为高速的城市化进程提供动力，也为其吸引海外投资、融入全球化进程提供支撑。以土地为核心的空间作为地方政府经营城市的重要机制；以经济增长为主导的治理逻辑则塑造着地方政府的土地出让行为。基于土地的空间运作更加直接体现了制度安排对于城市增长的推动作用。

现有研究对于新自由主义的反思和批判更加深入，包括来自新自由主义理论内部的反思，关注城市新自由主义特征在不同治理情境和治理体制下的多样化呈现，更为重要的是反思因追求剩余价值最大化而产生的城市社会极化。地方政府在进行城市更新的过程中，既要在维持现有和创造新的剩余积累间进行选择，也要面临资本积累和合法性的两难考验。因此，新自由主义只是塑造城市发展的重要力量，而非唯一动力机制；来自不同治理主体的博弈特别是央地互动以及来自外部环境的压力成为超越增长逻辑的关键。

超越增长逻辑：城市治理的多重约束

彼得森在《城市极限》一书中提出城市政府的限度决定了其只能推动经济发展。但最新研究发现，城市政府在上级政府的财政支持下，能够突破其自身限度来提供公共服务以回应其选民偏好。问题在于，无论是作为国家体系下的城市政府，还是作为科层组织的城市政府，其权威分配、目标的多样性以及组织关系的复杂性使得增长逻辑受到挑战。这也更加明确了城市增长逻辑面临多重治理约束。

（一）中央控制与国家任务

垂直体系下的中央控制使得城市发展超越增长的单一逻辑，中央政府的控制与调节构成了城市增长逻辑的制度约束。国家不仅是城市治理的制度背景，同时也是积极的参与者。一方面，解决公共政策问题、提供优质公共服务是中央政府积极参与城市治理的直接原因。另一方面，中央控制还出于在国家层面缩小区域差距进而实现区域均衡发展的考量。吴缚龙则用“国家企业家主义”来概括中国城市增长与新自由主义增长的不同，即中国的城市不一定是为增长服务，地方政府通过规划上的集权和市场机制来完成国家任务，加强国家权力。政治引导、行政压力成为调节央地目标的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不计机会成本必须执行，以实现中央目标。

国家任务还具有象征意义，其动机是彰显国家的伟大事业。企业对于城市项目的支持并不是出于经济原因，而是出于政治安全或者政治游说的考量；地方政府积极参与城市发展项目的逻辑在于向中央政府展示城市管理者有效完成任务的能力。因此，中央控制本身就是在多元国家治理目标中寻找均衡。但是，城市治理的中央控制并不意味着地方政府的不在场，地方政府因其自身利益、回应激烈城市竞争的需要等多重因素而与中央政府保持互动。中央与地方之间的双向互动且持续变化加深了城市治理的复杂性。

（二）组织依赖与地方政府角色

政府间的相互依赖成为城市政府实现增长逻辑的组织约束。这种组织依赖既来自央地关系的约束，还来自科层体系内部的风险分担。中央政府被视为约束城市政府追求地区利益最大化的重要外部因素，主要体现在对中央财政的依赖程度影响了城市政府行为逻辑。国家治理任务的转变决定了城市治理中心工作的调整，主要体现在城市政府的中心任务逐渐从经济增长向多元化任务方向转变。

在地方层面，城市政府本身有超越增长逻辑的考量。这种动力不仅来自地方政府追求财政收益的最大化，还来自科层体系内部的风险分担。地方政府向经营城市转变还源于横向问责制度的缺失，这使社会政策异化为地方政府实现财政收益最大化的重要手段。风险分担意味着不同层级地方政府在城市治理过程中会基于风险理性的考量。在土地制度的硬约束下，地方政府即使自身利益受损也默许基层的违规开发行为，原因就在于其依赖于基层来完成政治任务，并且需要与基层共同防范潜在的社会风险。除了科层体系内部的复杂性外，社会压力同样倒逼城市政府回应治理问题，并开始关注城市治理中的非增长议题。

（三）社会压力与治理目标调整

增长逻辑还受到来自社会压力的挑战，使得政府开始被迫调试其政策目标以及政策选择。阿特舒勒在《巨型项目：城市公共投资变迁政治学》一书中，揭示了联邦以及地方政府在增长、均衡和公平等多重价值偏好中做出选择，以此来解释城市政府由投资推动经济增长的项目向投资“无伤害”的项目转变。批评者认为现有研究陷入了发展主义的窠臼。因为随着跨国经济往来日益密切以及信息技术的发展，基于文化的差异将会越来越多地反作用于城市间的经济合作。基于国别差异的文化视角为解构增长逻辑提供了可能。

城市增长逻辑的替代解释从不同的视角回应了以资本积累为核心的增长逻辑所不能解释的城市治理过程。特别是中国，其城市治理既是国家体系的一部分，又处于科层体系之中，还直接与市场、社会发生紧密关联。从这个意义来说，中国城市政府的复杂性已经超出了现有城市理论的预设。而城市治理的国家转向为超越城市限度来理解城市治理逻辑提供了新的可能。

城市治理逻辑的国家转向

无论是作为治理体制的国家制度安排，还是以央地关系为轴心的国家治理体系，国家对于城市治理的影响都更为突显。城市治理的国家转向源起于城市成为回应资本主义国家治理失败和治理危机的重要场域。这不仅意味着中央控制对于城市增长逻辑的制度约束，更在于城市本身成为国家参与全球竞争、实现治理目标和治理结构调整的关键。因此，城市治理逻辑的国家转向本质上是关注国家治理体制机制如何塑造城市治理过程。

（一）尺度政治与均衡发展

城市治理视角下的尺度政治不只是将尺度视为基于城市规模的地理空间单元，而是具有多重意涵。其不仅指向城市治理的权力关系互动，还指向作为过程的城市尺度调整和社会建构以及既有尺度结构对于城市治理的影响。尺度政治在中国城市治理场景的体现主要有两个面向：一方面，中央政府基于行政区划制度而对城市行政级别进行调整；另一方面，基于特定区域的尺度调整，也即中央政府通过战略规划等方式对于区域发展的引导。新城或是新区的设立成为实现国家战略的重要空间工具，这包含着统筹城乡发展以及回应住房需求等多元政策目标。而作为过程的尺度政治不仅包括自上而下的尺度调整，也包含自下而上的政策执行和博弈过程。

对于地方政府来说，积极争取以开发区、自贸区为代表的功能区的设立意味着权力自主性的增强以及行政成本的减轻，这也使得尺度调整成为地方政府塑造竞争优势并获取资源的主要策略。尺度调整还来自地方政府为了消解竞争压力而与企业、投资者和市民展开互动合作。这使得尺度重构既需要回应资本所带来的利益分歧，还要回应因行政区划的权威分配而带来的管理分割。

（二）空间异质与行政分权

以行政分权为导向的“城市—区域”治理成为央地制造空间差异的机制。国家的自主性体现在其通过权力的共享、转移和再生产回应并塑造空间差异。其中，特定功能区或者特定城市成为中央政府进行政策试点的重要载体。比如，在国家新区的建设过程中，地方政府通过行政授权来获取城市发展空间的最大化成为其争取国家新区头衔的最主要原因；而中央政府不仅通过控制发展规划范围限制了地方此类意图，还倒逼地方政府通过政策试验的方式来进行改革创新。有研究者也挑战了基于国家引导下的空间尺度重构的治理模式，原因在于主体间存在资源的相互依赖，即区域发展是不同行动主体权力互动的结果，而非由既定权威分配决定。但不同治理主体的角色以及影响力还需进行明确和区分。

总结与评论

在追求城市增长成为城市发展支配逻辑的背景下，增长逻辑面临中央控制、组织依赖和社会压力等多重治理体制和治理压力的约束，进而形成多重治理逻辑。城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市理论的发展与演进已然呈现出新的特征。国家体系下的城市需要经历国家治理结构的调整，并进行政策试验以实现更为有效的治理。无论是城市空间本身还是国家层面的空间选择都呈现差异化的特征。空间本身的异质性不仅来自既有的经济社会条件，同时也体现在行政建构的过程中。空间异质性的行政建构既来自国家战略对于不同城市治理的想象以及偏好，同时也来自地方政府面向中央政府的谈判能力和游说能力。

超越城市限度本质不是否认增长逻辑对于城市治理的重要意义，还要寻求理解城市治理逻辑的新变量和新趋势。城市治理逻辑的国家转向也不是只关注以国家为主导的动力机制，还要关注央地互动过程中事权的分配及其对空间差异性的塑造。城市治理视角下的权力分配本质上是消解中央控制与地方自主、政策同构与空间差异、体制统一与机制灵活之间的张力。在城市治理中找回国家、在行政分权中关注事权分配成为理解城市治理过程的重要维度。特别是在区域发展成为国家战略的背景下，以自贸区、示范区等为代表的特别政策区的兴起拉开了城市高质量发展的序幕，且伴随着更为差异化的行政放权实践，这也为从城市治理视角理解国家治理韧性以及治理机制的灵活性提供了新思路。