国际组织中的国家话语权

文/马荣久

国际组织与国家行为体存在密切的互动关系，这不仅彰显于国际组织的构建与运行中，而且融入了有关国家保持或增强制度性话语权的对外战略。本文将理论逻辑与事实分析相结合，从权力概念的分析入手，阐释国家权力和影响力彰显于国际组织建立与运行中的三个关键节点，在此基础上探讨国家行为体在国际组织中制度性话语权的来源，并简要论及中国增强自身在国际组织中话语权的基本策略选择等。

权力、结构性权力与话语权

权力经常被设想为某行为体采取某种行动以影响另一个行为体的能力，而这种能力会改变各种特定的未来事件的模式。正如罗伯特·达尔指出的，权力在某种程度上意味着“让别人去做某些他们自己不会去做的事情的能力”。由于影响、控制或支配其他国家行为体的能力常常和某些资源的占有联系在一起，现实主义学者倾向于将权力定义为资源的占有。然而，难以否认的是，那些拥有一定资源的国家并不总是能够在战略互动或谈判博弈中得到它们想要的结果，或者说，一个国家日益提升的经济和军事实力并不会自然而然地转化为它在国际社会中的权力和影响力。显然，权力不应简单地归结为有可能产生结果的资源；我们还需要超越单纯基于资源或物质力量而直接产生的影响、支配、制约与服从，从广泛而不是狭隘的视野中来思考权力。事实上，很多因素决定了国家权力的来源和形式，有些因素是有形的、直接的，有些因素则是间接的或结构性的。

结构性权力是形成和决定全球各种政治经济结构的权力，其他国家及其政治机构、企业、同样重要的科学家和相关专业人员等都不得不在安全、生产、金融、知识、运输体系、贸易等结构中活动。与此同时，结构还赋予行为体以不同的位置和角色，将不同的能力和权益分配给各主体，并且塑造相关行为体的自我认知和主观利益。对于国家而言，结构性权力乃是从根本上决定办事方法、影响事态走向的能力，是构造与其他行为体之间互动关系框架结构的能力。不同于关系性权力及其作用方式，结构性权力在其实施过程中通常以间接性、非人格化、弥漫性的方式持续发挥作用。因此，如果有一方在相互关系中也能决定周围环境的结构，无论是制度性的还是规范性的，那么各方在相互关系中的相对权力就会增大或减少。

在主权国家间的互动关系日益“制度化”的背景下，一系列覆盖不同互动领域的国际组织和多边机制已成为结构性权力的重要载体，也是结构性权力在国家之间分配的主要平台。对于国家行为体而言，这种结构性权力尤其体现为国际组织中的国家话语权，即所谓制度性话语权。制度性话语权融合了制度性权力和话语权，两者相辅相成。制度性权力主要是指通过规则、程序及其所界定的正式或者非正式的制度来指引、约束他者的行动（或非行动）的能力。话语权则意味着一方有能力去影响和塑造他者思考问题或者议程的方式，尤其是有能力倡导和传播一套话语和理念并将其作为集体行动的向导，并借助它们对互动进程中的规范和规则予以解释和再解释。从历史和现实的角度来看，国际组织和机制的产生和发展，通常反映了国际权力结构的新变化，同时承载着制度性话语权的再分配。

国家在国际组织中话语权的实践路径

国际制度的创设乃是自主的和自利的行为体之间致力于解决集体行动困境的制度谈判的过程。作为这一过程的产物，不同的国际组织在组织形态、成员资格、议题范围、决策程序、投票规则、适应性与灵活性等制度设计方面显示出不同的特征，进而赋予各参与方不同的权力地位和话语权。

总体来看，作为制定和执行集体选择时通行的做法，国际组织的表决机制是其制度设计的关键环节，并直接影响到各参与方对有关事项决定权的范围和大小。不同于“共识”或者“一致”的决策规则，多数表决和加权多数表决的制度设计通常赋予某一或某些参与方更大的影响力。比如，按照当前《国际货币基金组织协定》的有关安排，该组织执行加权投票表决制，在涉及重大事项时需要总投票权的85%表决通过，由此投票权比重逾17%的美国在“协定”的修订、确立新总裁人选等问题上拥有事实上的“否决权”。日本是亚洲发展银行的发起国和最大的出资国，其认缴股本份额占比逾16%，而且历任亚行行长均来自日本，因此日本在该组织具有最为突出的影响力与话语权。

国际组织在其建立之后，着眼于不断实现其确立的目标与宗旨而进入议程的实施阶段。此时国际组织作为互动的场所与平台，可以为各参与方寻求合作以更好应对它们共同关心的问题提供时间和空间上的安排。与此同时，潜在的合作议题通常牵涉到不同国家的利益关切、利害得失，甚至是其对内对外的战略目标和规划，这就为国际组织运行中的议程设置提供了博弈空间。

可以认为，一个国家在国际组织中的权力突出体现为议程设置权，即设计和发起议题，动员支持者，通过采取积极措施（比如单独或联合的政府提议以及其他程序性措施等）使得自己重视或偏好的议题得到充分考虑，从而有机会成为有关各方在制度框架下合作的基点，进而推动确立行动的方向和建立可接受的行动的界限。这样一来，国家的利益诉求和目标偏好就得到有效的延伸和体现。例如，在世界贸易组织（WTO）及其前身关税及贸易总协定（GATT）所推动的多边自由贸易谈判进程中，尽管在制度设计上各回合谈判需以共识为基础，且每个成员享有平等的表决权，但在实际操作中，该组织最主要的成果都是在一个由少数国家组成的小圈子内的非正式会晤中先作出决定，再扩展到其他成员。历史地看，美国、欧共体、日本和加拿大四方构成了作为决策核心的“四方集团”（Quad），即所谓“绿屋会议”（Green Room Meeting）的最初成员国。“四方集团”一度主导了“东京回合”（1973—1979）和“乌拉圭回合”（1986—1994）的谈判，它们提出议程和草案，并推动一些对发达国家更为有利的协定。而发展中国家则在该组织内部长期处于高度不利地位，在实际的决策过程中基本被排除和忽视，很少能成功提出自己的议程。国际组织中的上述现象，正是巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉兹（Morton S.Baratz）所称的“权力的第二层面”。

在国际组织这一政治现象产生与发展的历史进程中，人类有关和平与安全、发展与进步、治理与秩序的理念始终发挥着引导和塑造的作用。例如，维护集体安全以及保障基本人权等理念为联合国的创设提供了路线图；“通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通”，则在协调亚洲基础设施投资银行（AIIB）的构建与运行的多边行动中起到凝聚合作的作用。从上述以及更为广泛的事例来看，就像马克斯·韦伯提出的，“常常是理念所创造出的‘世界影像’——如同铁路岔道上的扳道工一样——决定着行动在利益动力的推动下运行的轨道”。显然，作为集体行动中理念的提出者、倡议者或引领者，相关国家将有机会更为有效地发挥影响力；尤其是在存在着多种选择或存在着多种观念的竞争时，谁的观念占据主流地位，谁就在事实上像“扳道工”一样决定着行动的方向。

理念代表人们对事实、因果关系和公正等的看法，并通常借助一套话语体系表达出来。在国际互动的贸易、发展、环境、人权、安全等不同领域，相关理念不仅帮助界定集体行动的目标指向，而且塑造集体行动的具体进程，并对结果产生深远影响。因此，在国际制度框架下的互动进程中，有关国家要想更为有效地扩大自身的话语权和发挥影响力，就需要成为话语体系的构建者、偏好结构的塑造者，尤其是共享理念的倡导者。“通过塑造他者的认知、认识和偏好，使其接受在现存秩序中的角色”，你就能够让自己想要的结果也成为他人想要的结果。在史蒂文·卢克斯（Steven Lukes）看来，这就是权力的第三层面。

国家在国际组织中话语权的来源

国家实力因素实际上指向基于物质资源的国家之间相对实力变化在制度性话语权分配进程中所产生的影响。这一影响在某一特定历史时刻，譬如当下的“权力转移”进程中往往尤为突出。

第一，基于物质资源的国家相对实力。从较为广泛的国际制度现象来看，一方可支配资源的多少、市场规模的大小等实力因素通常在多边制度框架下的谈判进程中发挥作用，即“享有更大权力的国家可以拥有更为广阔的行动余地”，从而不仅塑造了制度设计，也在相当大程度上影响着议程设置。

第二，某一特定历史时刻的国家相对实力。作为一种国际政治现象，国际组织往往产生于人类历史上的某一重大时刻，如国际联盟和联合国出现于战争与和平的转折点上。在这些转折点上，国家间的相对实力显示出深刻的变化，而国际组织事实上承载了一部分国家在制度设计、议程设置以及行动理念上的偏好。例如，在二战后重建国际体系的重大时刻，美国具备其他国家难以匹敌的综合实力，有机会和物质条件去引领和构建诸如北约（NATO）、GATT、国际货币基金组织（IMF）等一系列涵盖不同领域的制度框架，并在其中持续享有主导性的话语权。

第三，权力转移进程中的国家相对实力。所谓权力转移时刻（意指改变或颠覆国际体系的霸权战争）不会是人们所期待的。然而，在某一特定问题领域，对于作为参与方的各国家行为体之间实力对比的变化，以国际组织和机制等为代表的国际制度体系需要在一定条件下予以包容性回应。正如我们所看到的，在2008年的全球金融危机之后，二十国集团（G20）由一个西方七国财长会议倡议的财长和央行行长会议机制升级为领导人峰会，部分取代西方七国集团（G7）的作用，成为一个至关重要的全球经济治理论坛。由此，全球经济治理领域的话语权更多地转向新兴国家。

上述分析显示国际制度领域一个重要的因果机制，即实力的分配及其变化常常影响有关各方在国际组织中制度性话语权的大小；但难以否认的是，单纯的实力因素并不直接起作用，相对实力的变化也未必能够实现话语权的再分配。因此，在各种不同的制度框架下的互动进程中，尤其值得思考的是国家能力建设，尤其是多边外交能力建设在制度性话语权的产生与分配机制中的关键作用。

第一，制度谈判能力。国际制度框架下的合作显然不是一个自然而然的结果，通往“帕累托最优”的路径注定是谈判磋商的征程。从这个意义上说，谈判权充斥于国际组织从产生到消亡的全过程。对于国家行为体而言，谈判权有赖于在寻求共识的过程中进行多方博弈和讨价还价的策略与技巧，尤其是善于把拥有的优势资源转化为谈判筹码。客观来看，作为拥有领导能力的谈判方，其在谈判进程中既要目标明确、立场坚定，又要因势利导，能够在全球（如“南南合作”）或者地区范围内吸引和动员相关议题的支持者和追随者，以促进为实现某一特定的共同目标而采取集体行动。

应该看到，多边外交舞台上的谈判是由具体的外交或涉外事务工作人员来负责实施的，这包括国际组织中的工作人员以及各成员方派出的政府官员或工作人员。就其影响谈判过程和结果的能力而言，相关人士必须在多边场合拥有一定的政治资本，而累积可利用的政治资本则需要不断地致力于提升外交技巧、拓展人脉关系网络，以及赢得被信任和尊重的声誉。可以认为，国际组织中的人员配置以及谈判人员的素质，尤其在于是否拥有足够数量的受过正规培训并掌握相关知识和技能的人才，都与一个国家在多边外交中的谈判权与领导力密切相关。因此，这是国家能力建设的重要方面。

第二，国家角色定位。毫无疑问，多边外交能力建设是一个长期的和持续的系统工程，并非一朝一夕之功。从这个意义上说，多边外交能力建设的一个重要取向是明确和秉持其在国际组织以及更为广泛的国际制度体系中的角色定位。在当代世界，国际社会面临的超越国家边界的问题和挑战越来越多，国际组织倡导多边主义、制定国际规则、提出全球问题的解决方案，在全球治理进程中发挥着不可替代的作用。与此同时，伴随着国家之间互动关系的制度化日益广泛和深入，国际组织承载着国际秩序的维系、发展、变革和调整。从历史和时代发展的客观趋势来看，国家行为体理应积极地融入国际制度和全球治理体系，并成为国际组织和多边机制的参与者、塑造者和建设者。这无疑是全球化时代对于国家角色的客观要求，事实上也为有关国家保持和提升其在全球体系中的结构性权力开辟通道。

中国与国际组织中的话语权

理解国际组织中的权力分布及其来源，需要研究者思考不同理论观点中围绕权力问题的因果关系要素间的互动。在此，我们需要特别明确相关研究的现实指向意义。围绕国际组织的多边外交政策和行为，中国需要积极布局并明确着力点。

第一，提升发展中国家在国际组织中的话语权。中国外交需顺势而为，一方面，参与和融入现有的制度安排，尊重现行的原则、规范，通过负责任国家的身体力行，维护一个基于规则的国际秩序；另一方面，积极推动各方对现有国际制度安排进行必要的补充和完善，尤其是在当前围绕的世界贸易组织争端解决机制的改革、完善全球环境治理和世界公共卫生治理的制度体系等方面。中国应在制度谈判进程中团结新兴国家，携手发展中国家，致力于提升包括自身在内的非西方国家的制度性话语权。

第二，作为中国整体外交布局的优先方向，新时代的周边外交顺应制度框架在周边地区的逻辑延展，因势利导、顺势而为，提升地区制度性话语权始终应作为政策制定与实施的着力点。具体来看，这个着力点应循三条路径，即深入参与和积极构建地区多边制度框架、引领制度框架下的议程设置、倡导与传播共享理念。主动适应地区经济一体化和制度框架下安全合作的发展趋势，积极参与相关地区组织和机制，并在决策机制、议程设置以及人员配置等方面拥有发言权和影响力，中国走出赢得地区制度性话语权的第一步。主动发起、组织和协调集体行动，去创设一系列地区性制度框架与合作机制，构建与其他国家互动的架构与平台，塑造共享的利益、目标和规范，这是中国赢得地区制度性话语权的另一个重要步骤。

第三，在与国际组织的密切互动进程中，中国要高度重视多边外交能力建设，尤其是在多边外交舞台上的话语传播能力、制度谈判能力、人员配置能力。从国际组织中各参与方之间互动关系的效果来看，多边与双边相向而行，方能相得益彰，即国家行为体以双边关系推动多边互动、以多边互动深化双边关系，维护、利用和创造制度框架合作中的机遇，妥善应对制度框架互动中的困境。就此而言，中国旨在提升自身在国际组织中制度性话语权的外交努力，不是与其他国家的“零和”博弈。当然，制度性话语权不是“霸权”，也不是买来的。制度性话语权应是建立在“原则、规范、规则和决策程序”最大程度共识基础上的，是以共享的利益和目标作为基础的，因而是持续、稳定的、被承认和接受的。这些方面应当为中国的多边外交行为提供借鉴。