《区域全面经济伙伴关系协定》签署后的东亚区域合作未来方向

文/吴昊 于昕田

有关各方正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）及其日后生效，标志着东亚区域合作进入一个新阶段。在这个新的发展阶段，落实RCEP各项规定以及在此基础上深化各领域合作，必将是一个充满挑战的过程。在这个过程中，谁应该发挥主导作用？开放的地区主义原则是否应该继续坚持以及如何坚持？经济技术合作应该如何更有效促进包容性发展？区域经济合作如何与政治安全合作良性互动？上述问题既是长期以来人们在讨论东亚区域合作过程中争论不休的问题，也是东亚区域合作新阶段需要解决的重大问题。

东盟在东亚区域合作中的主导地位是否应该继续坚持

学术界关于区域合作主导权问题的讨论，更多的是从预设的理论标准出发，探讨哪种类型的国家或经济体能够有效承担起推动区域合作的任务，而不是从各区域政治、经济及历史文化等复杂现实约束条件出发，思考现实可行的选择方案。然而，现实世界既不存在标准的区域合作模式，也不存在标准的区域合作主导权。差异巨大的各个地区总是根据实际情况进行区域合作模式选择，区域合作的主导权由谁来掌握也是各方权衡利弊选择的结果。东亚区域合作由东盟来主导，是东亚地区各种历史与现实矛盾综合作用的结果。

东南亚既是东亚区域合作的重点地区，同时也是其难点所在。东南亚各国历史上都曾深受侵略战争和殖民主义伤害，在对外政策选择方面均在不同程度上带有民族主义特征，对需要放弃和相互让渡部分国家主权的制度性区域合作一直态度极为谨慎。正是考虑到推进制度性区域合作面临的上述困难，东盟在推进合作的过程中才采取了所谓的“东盟方式”，一再强调要在东亚区域合作中坚持自身的中心地位和主导作用。

参与东亚区域合作机制的各非东盟成员国家之间也存在着明显的矛盾，由任何一个主要大国主导的区域合作机制都可能会遭到其他大国的抵制。与此相反，由实力相对较弱的东盟主导发起的合作倡议则更容易得到各实力较强大国的普遍响应和认同。在构建东亚区域合作机制及推动各领域合作方面，东盟的作用是不可替代的。东盟共同体建设不断推进，为深化东亚区域合作创造了重要条件。在东盟不断加强内部一体化建设的过程中，东盟推动东亚区域合作的意愿和能力也在不断提升。东盟内部一体化每前进一步，东亚区域合作就有新的进展。东亚整体性区域合作的不断推进，主要得益于以东盟为主导的各种区域合作机制。东盟在推动东亚整体性区域合作方面的作用，主要体现在推动建立并主导东盟地区论坛（ARF）、“10+1”“10+3”“10+6”等一系列“东盟+”合作机制。

各方能够就RCEP达成一致，也与东盟的主导作用密不可分。RCEP谈判是东盟主导的“10+6”东亚峰会的进一步深化。一方面，RCEP谈判之所以能够启动，主要是因为在东盟的主导下建立了东亚峰会机制。另一方面，东盟与参加RCEP谈判的其他6个经济体均已缔结自由贸易协定，为RCEP谈判奠定了重要基础。

在RCEP框架下的区域合作中，东盟的主导作用仍然无可替代。RCEP的相关规定非常复杂，特别是有关海关程序和贸易便利化、服务贸易、自然人临时移动、竞争、中小企业、经济技术合作等只有原则性规定但缺乏具体操作细则的条款，仍然需要有缔约方承担提出动议、推动磋商和协调各方的责任。在这方面，东盟的作用仍无可替代。进一步提高RCEP的质量需要东盟继续发挥主导作用。RCEP谈判伊始有关各方就明确了“建立一个现代、全面、高质量和互惠的经济伙伴关系框架”的总体目标，但就目前贸易与投资自由化、便利化水平来看，RCEP的质量不仅无法与欧盟、美墨加三国协议以及全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等大型区域自由贸易协定相比，甚至还略低于已经正式生效的5个“东盟+1”区域自由贸易协定。将RCEP建设成为真正高质量的区域经济合作协定还有很长的路要走。在这一过程中，东盟继续发挥协调各方积极参与磋商的作用仍不可或缺。

是否应该继续坚持开放的地区主义原则

坚持开放的地区主义曾经是东亚及亚太地区经济合作的基本原则。最早将开放的地区主义确定为一种区域合作模式选择，始于20世纪70年代末关于亚太地区经济合作的构想。太平洋经济合作理事会（PECC）和亚太经合组织（APEC）一直积极推动将开放的地区主义从理念构想转变为政策实践原则。学术界对开放的地区主义的理解日趋宽泛，体现以下任何一个或者多个特点的区域合作都可以视为坚持了开放的地区主义原则：第一，坚持合作的自愿性而非制度的强制性。各种合作机制主要通过共同声明或宣言的方式表达合作共识，合作共识的落实主要依靠信誉机制。第二，坚持区域合作的非封闭性。在开放的地区主义提出初期，非封闭性主要是指无条件或有条件地将贸易自由化措施对外开放。随着亚太地区各种封闭性经贸集团的建立和发展，人们对非封闭性开始有了新的解释，一些学者将区域合作机制的参与方资格开放性，也视为区域合作非封闭性特征。第三，坚持与世界贸易组织（WTO）等全球多边规则相一致。无论是开放的地区主义的理论倡导者，还是有关区域合作组织，都主张区域合作应该维护而不是取代全球多边贸易体系。第四，坚持多样性和平等包容原则。承认和尊重各国文化传统、社会制度、价值观念、发展模式等方面的差异，以灵活多样的和循序渐进的方式，协力探索出一条符合地区特色的区域合作之路。

自2001年新加坡—新西兰自由贸易协定正式生效起，东亚经济体参加的双边或多边自由贸易协定越来越多，区域经济合作的竞争性叠加政治安全合作的竞争性，构成了21世纪以来东亚及亚太区域合作的竞争性地区主义特征。但这绝不意味着开放的地区主义在东亚地区已经完全失去价值，东亚很多区域合作机制仍然很好地坚持了开放的地区主义原则。“10＋1”“10＋3”“10＋6”“10＋8”以及东盟地区论坛等论坛性合作机制一直在正常运作，持续不断地就区域合作及全球重大问题表达共同立场，完全体现了开放的地区主义原则。包括中国在内的一些东亚经济体积极采取单边市场开放措施，东亚地区面向全球开放的特征越来越明显。RCEP与开放的地区主义原则具有极高的相容性，RCEP的签署及其日后正式生效不仅不会对东亚继续坚持开放的地区主义原则构成障碍，而且为坚持这一原则提供了新的基础。

东亚地区各经济体对区域外市场依赖度非常高，RCEP正式生效后这种局面短期内也不会出现重大变化。全球经济走势和国际经济秩序调整动向对东亚地区的影响不会因为RCEP生效而降低，东亚区域合作仍然需要坚持开放的地区主义原则，积极推动建设开放型世界经济。

第一，继续发挥好东盟主导的各种对话机制的作用。东亚地区已经建立起一系列东盟主导的区域合作论坛或对话机制，但人们对这些对话机制作用的看法并不一致。有的观点对各种对话机制的作用基本上是持否定态度，认为“冷静的区域主义意味着运用区域机制来达到特殊的经济目标，而这种目标是敏感的双边或笨拙的全球论坛不能有效地加以解决的”。但任何制度性合作机制的建立都需要一个磋商、协调过程，因此对话机制是非常重要的。

第二，在维护全球贸易多边体制方面努力采取协调行动。近年来，逆全球化思潮不断泛起，贸易保护主义在世界范围内有所泛滥，使全球多边贸易体系遭受严重挫折。为此，东亚经济体应该积极发出反对逆全球化和贸易保护主义的声音，积极推动开放的地区主义的区域合作，以东亚地区自愿的、非歧视性的和协调行动的市场开放带动全球市场开放，为维护全球多边贸易体制作出积极贡献。

第三，积极吸引域外经济体加入RCEP。从一定的意义上讲，开放的地区主义意味着以非歧视性原则让区域外经济体分享区域内市场开放的利益。如果能够将RCEP逐步拓展为更多亚太国家加入的区域合作组织，其在维护全球多边贸易体系中的作用将大大提升，开放的地区主义原则也会得到更好落实。

应如何推进RCEP框架下的经济技术合作

经济技术合作是RCEP框架下东亚区域合作的重要内容，RCEP协定文本第十五章对此作出了一些原则性规定。区域合作中的经济技术合作与一般意义上的国际经济技术合作内涵存在明显差异。赋予经济技术合作以特殊内涵并将其列入区域合作重要议题的是APEC，其认为在多样化的亚太地区，各经济体应该加强在人力资源开发、基础设施建设、科学技术、中小企业等领域的区域合作，支持发展中国家实现经济增长。

APEC提出了非常好的经济技术合作概念构想，并在实践中进行了积极尝试，但总体说来没有取得重大的实质性进展。东盟则很好地吸收了这种经济技术合作理念，并且通过经济技术合作有力地推动了东盟共同体建设。无论是在东盟内部还是在东盟与中、日、韩“10＋1”及“10＋3”框架下，东亚都开展了一系列的经济技术合作。东盟及其主导的“10＋1”“10＋3”合作机制推动了很多领域的东亚经济技术合作，对促进东亚地区包容性发展和区域共同体建设发挥了重要作用，但也存在一些需要解决的突出问题。经济技术合作机制过多和各种合作机制的重点合作领域重叠现象突出，造成经济技术合作项目分散化，无法形成合作合力和保证对重大项目的集中支持。东亚的竞争性地区主义不仅表现为相互竞争的区域自由贸易协定大量涌现，而且经济技术合作领域的国家间竞争非常突出，特别是围绕关键领域、关键地带、重要项目的竞争非常突出。一些重要合作领域取得的实质性进展较少，以“清迈倡议”为基础的东亚货币金融合作曾引起广泛关注和期待，但至今合作成果仍非常有限。

RCEP协定文本关于经济技术合作的规定与APEC倡导的经济技术合作高度一致，这种经济技术合作是非常重要的，也是适合东亚地区特点的，但如果不能有效推进，很可能重蹈APEC经济技术合作成效甚微的覆辙。因此，进一步细化RCEP框架下经济技术合作的相关规定，形成具体可操作的规则和行动方案，仍是RCEP需要加快解决的重要课题。

第一，应该以RCEP框架为核心适度整合现有的东亚经济技术合作机制。RCEP框架下经济技术合作机制建设的重点，首先是将“10＋3”经济技术合作拓展为“10＋5”经济技术合作，将已经开展的“10＋1”经济技术合作逐步纳入“10＋5”框架，并将“10＋1”和“10＋3”经济技术合作机制转变为“10＋5”经济技术合作的前期准备机制。通过这种合作机制整合，资源利用的重复性必将大大减少，并且更有能力推进重大项目合作。

第二，在重大基础设施建设方面积极推进“N＋1”或者“N＋N”的合作方式。为了尽可能消除在区域经济技术合作和海外重大建设项目方面的恶性竞争，中国首创了第三方市场合作、第四方市场合作。在RCEP框架下开展经济技术合作需要进一步扩大参与方范围，不局限于第三方市场合作或第四方市场合作，有意愿的经济体或国际组织都可以参与到项目中来，大型跨国基础设施建设项目或区域开发项目也将不局限于1个项目东道国，这样就可以根据现实需要形成“N＋N”的经济技术合作模式。

第三，RCEP框架下的经济技术合作应该重点支持具有重要社会发展意义的项目。东盟以“社会文化共同体”建设为引领，开展大量兼具经济与社会效益的合作项目，涵盖领域涉及跨境雾霾污染治理、生物多样性保护、传染性疾病防控、流动劳动力权利保护等。东盟与中、日、韩开展的“10＋1”和“10＋3”框架下的社会文化合作也有许多类似的项目。这些合作项目都具有非常大的社会效益，对推动区域可持续发展和包容性发展意义重大，应该成为RCEP框架下的经济技术合作重点领域。

第四，积极探索建立RCEP框架下的经济技术合作融资支持机制。在RCEP正式生效后，各缔约方应该加快协商建立经济技术合作的融资支持方案，探索建立RCEP经济技术合作基金，鼓励各缔约方政府、政策性金融机构、商业性金融机构以及各种类型国际金融机构自愿向该合作基金提供资金支持，或与该合作基金开展联合融资活动。

如何实现东亚政治安全合作与经济合作良性互动

关于东亚政治安全局势与经济合作关系的讨论，“亚洲悖论”是一个经常被提及的术语。“亚洲悖论”主要是指东北亚地区存在的政治安全问题与经济合作相分离的现象，即尽管东亚区域经济合作已经高度发展，许多国家之间形成了高度的相互依赖关系，但是并没有建立起政治安全互信，致使该地区政治安全形势非常严峻。东亚及亚太地区的政治安全问题极为复杂，很多问题在短时间内很难找到顺利化解的突破口。在这种复杂的国际局势下，区域性的政治安全对话尽管不足以解决各种重大现实矛盾，但能够为各方提供一个共同的对话平台，推动在分歧较小的一些领域展开必要的合作。这些合作对于存在严重分歧和对立的国家来说将是弥足珍贵的，多一分合作和信任必然更有利于控制对抗升级，也会有助于推动其他领域的区域合作。

第一，东亚政治安全合作必须坚持以东盟为主导。很多东盟成员都强烈希望维护东亚地区和平稳定，纷纷表达不愿在大国竞争中采取“选边站”的对外政策。因此，由东盟主导地区政治安全合作，能够更好地控制对话磋商议题，使各方不能随心所欲地控制东亚峰会的各种对话与磋商，避免将对话机制变成扩大分歧的论战机制。

第二，东亚政治安全合作必须坚持以非传统安全合作为重点。由于各方对非传统安全的认识分歧较小，达成共识及采取联合行动相对容易。严格限定以东盟为主导的东亚政治安全对话与合作机制的议题领域，特别是在反恐、禁毒、防灾救灾、防范跨国犯罪、维护网络安全、应对气候变化等领域持续开展对话，并共同开展信息交换、技术支援、联合演习演练等具体的事务性合作，必将有利于推动东亚地区各国增进互信和缓和地区的紧张局势。

第三，加快充实“10+3”政治安全合作机制。与3个“10+1”合作机制的政治安全合作相比，“10＋3”框架下的政治安全合作议题偏少，开展的实质性和事务性合作不多，对推动区域政治安全互信作用较为有限。可以考虑逐步将3个“10＋1”政治安全合作的内容纳入“10＋3”框架中来，将东盟已经与中、日、韩分别成功开展的一些政治安全合作拓展为“10＋3”合作，这必将极大地推进东亚政治安全合作进程，并使有关合作更容易取得实质成果。

第四，继续避免将双边政治安全矛盾纳入磋商对话议题。东亚地区很多国家之间存在复杂的矛盾和分歧，解决这些矛盾和分歧的最有效途径是当事国之间的对话和协商，而不是在各种多边框架下讨论。另外，东盟主导的政治安全合作机制均为对话机制，都是非正式和非强制性的磋商，不存在矛盾的评判和裁决。在这种情况下，将双边矛盾和分歧纳入会议议题，不仅无助于相关双方化解矛盾和分歧，甚至可能将双边矛盾和分歧转变为多边化，加剧矛盾的复杂性和对立的尖锐性。