学习贯彻监察官法促进规范化、法治化、正规化

○ 中央纪委国家监委法规室主任 邹开红

2021 年8 月20 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国监察官法》（以下简称监察官法），自2022 年1月1 日起施行。监察官法深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署，以宪法和监察法为依据，坚持党管干部原则，坚持“责任法”的定位，秉持全心全意为人民服务宗旨，坚持以人民为中心的发展思想，构建中国特色监察官制度，是不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的又一重要制度性成果，进一步丰富了国家反腐败立法。

一、充分认识制定监察官法的重要意义

（一）坚持和加强党对监察工作领导的必然要求

中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。推进各方面制度建设、推动各项事业发展、加强和改进各方面工作，都必须坚持党的领导，自觉贯彻党总揽全局、协调各方的根本要求。反腐败斗争是严肃的政治任务，必须在党中央集中统一领导下进行。监察机关作为反腐败工作机构，坚持和加强党的领导，不仅体现在履行监督、调查、处置等职责中，也要落实到监察队伍建设上。制定监察官法，强调监察官的管理和监督坚持党的领导，坚持党管干部原则，将党的领导融入监察官职责履行、选用任免、管理监督等各方面，有利于推动监察官增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢固树立责任意识，建设忠诚干净担当的监察官队伍。

（二）深化国家监察体制改革的重要举措

党的十八大以来，党中央谋划、部署、推进纪检监察体制改革。党的十九大站在新的历史起点上，对深化国家监察体制改革作出进一步部署。经过一段时间努力，改革已经显示出多方面成效，加强了党对反腐败工作的集中统一领导，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保持和强化了惩治腐败高压态势，进一步健全了党和国家监督体系。实践充分证明，党中央决策部署是完全正确的。习近平总书记要求，在新起点上持续推进改革，配套法规要跟上，要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。制定监察官法，从队伍建设上总结提炼监察体制改革成果，推进监察官职责法定，强化对履职全过程的监督，有利于促进纪检监察工作高质量发展。

（三）促进监察官依法履行职责的重要保障

党的十八大以来，习近平总书记多次谈到“谁来监督纪委监委”的问题，强调广大纪检监察干部要做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘；强调纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权也要关进制度的笼子，严格依规依纪依法行使权力；强调监督别人的人首先要监管好自己，打铁必须自身硬，要做遵纪守法的标杆，要以更高的标准、更严的纪律要求纪检监察干部。监察官法坚决贯彻落实党中央要求，完整规范监察官的责任和法定义务，强调贯彻人民至上的理念，要求纪检监察干部对党忠诚、对人民负责，将监察官履职要求具体化、制度化、法律化，把严格监督作为重中之重，明确权力边界、严格内控机制，强化自我约束、加强外部监督，把制度的笼子扎得更紧更牢，有利于促进监察官依法履行职责、正确行使监察权。

（四）建设高素质专业化监察官队伍的现实需要

实现新时代纪检监察工作高质量发展，关键是建设高素质专业化的纪检监察干部队伍。党的十八大以来，习近平总书记和党中央高度重视纪检监察干部队伍建设，要求纪检监察干部加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，增强法治意识、程序意识、证据意识，做到政治过硬、本领高强。监察官法全面贯彻落实党中央要求，以法律形式明确监察官的职责义务，强调严格准入、择优选用，要求强化对监察官的培训、提高专业化能力，有利于为建设高素质专业化监察官队伍提供更充分的法律保障。

二、准确把握监察官法的主要内容

监察官法共9 章68 条，可以分为三个板块。第一板块为第一章总则，主要规定了立法目的和依据、指导思想、监察官的范围，以及对监察官的总体要求；第二板块为第二章至第八章，是主体部分，明确了监察官的职责、义务和权利，监察官的条件和选用，监察官的任免，监察官的管理，监察官的考核和奖励，监察官的监督和惩戒，监察官的职业保障等内容；第三板块为第九章附则，规定了衔接条款及施行日期等。

（一）坚持责任法定位，促进监察官履职尽责

权力就是责任，责任就要担当。监察官依法行使国家监察权，肩负党和人民的重托，承担着庄严神圣的使命，就必须具有责任担当和使命情怀。习近平总书记强调，纪检监察队伍执纪执法权力很大、责任很重，广大纪检监察干部要敢于担当、敢于监督、敢于负责，牢固树立忠诚于党、忠诚于纪检监察事业的政治信念。监察官法坚持责任法定位，着重规范监察官依法履职。一是在总则部分对监察官履职提出原则要求。强调监察官应当忠诚坚定、担当尽责、清正廉洁；以事实为根据，以法律为准绳，客观公正地履行职责，保障当事人的合法权益；严格按照规定的权限和程序履行职责，坚持民主集中制，重大事项集体研究。二是对监察官的法定职责作出明确规定。将监察法规定的监察机关职责予以细化具体化，并强调监察官在职权范围内对所办理的监察事项负责，确保监察机关的各项职责落实落地。三是对监察官应当履行的义务作出针对性规定。立足纪委监委合署办公的实际，将“严格执行中国共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署”“勇于担当、敢于监督，坚决同腐败现象作斗争”“忠于职守，勤勉尽责，努力提高工作质量和效率”等明确为监察官的法定义务。义务就是责任，监察官法突出强调了实现权力、责任、义务、担当相统一。四是对严格责任追究作出规定，具体列明了应当追究监察官责任的情形，规定了暂停履职、终身追责问责等制度。

（二）突出政治过硬、本领高强，打造高素质专业化监察官队伍

监察官法全面落实政治过硬、本领高强要求，对监察官的条件、选用、考核、培训等作出规定，为建设高素质专业化监察官队伍提供了法律保障。一是高标准设置监察官条件。在任职条件和选用标准上，坚持德才兼备、以德为先，突出政治标准；在能力素养上，要求熟悉法律、法规、政策，具备相应的专业知识和能力，具备高等学校本科以上学历等；在选用方式上，拓宽选拔人才的渠道，力求好中选优、优中选强；在任职限制上，设定更为严格的底线，如规定曾经受到党纪、政务重处分的不得担任监察官，确保队伍过硬。二是严格对监察官的考核。要求按照全面、客观、公正的标准，采取平时考核、专项考核和年度考核相结合的方式，重点考核政治素质、工作实绩和廉洁自律情况。三是注重发挥教育培训基础作用。监察官法着眼形势任务需要，立足打基础、利长远，规定了职前培训制度，并要求对监察官有计划地进行政治、理论和业务培训，明确培训机构，突出培训重点，落实培训责任。四是鼓励加强监察学科建设。监察工作的高质量发展离不开理论的支撑与指导。监察官法第三十二条规定，“国家加强监察学科建设，鼓励具备条件的普通高等学校设置监察专业或者开设监察课程，培养德才兼备的高素质监察官后备人才，提高监察官的专业能力”。加强监察学科建设，能够推动高校的研究资源与监察工作实际相结合，开展更加系统务实的研究，强化理论提升和规律总结，更好指导监察实践，提升监察工作质量水平。

（三）立足监察工作实际，设定监察官范围

监察官法是深化国家监察体制改革的重要制度成果。设定监察官的范围，必须依据法律规定，坚持实事求是、勇于创新，总结吸收监察体制改革、党和国家机构改革后纪检监察干部队伍建设的新经验新成果，充分考虑监察工作的特点，有利于监察工作的有效开展。从决策机制看，监察工作坚持党的领导，实行民主集中制，对重大事项集体决策、严格审批，监察处置要经过监察机关领导人员集体审议、履行请示报告程序。从法定职责看，监察机关依法履行监督调查处置职责，其中监督是第一职责、首要职责。案件调查是监察工作的重要内容，但并不是全部内容。监察机关开展经常性廉政教育、作出维护和执行法律的决定、推进廉洁文化建设，通过加强教育、日常监督、专项整治、督办整改等多种方式实施监督检查，对涉嫌职务违法和职务犯罪问题进行调查处理，开展监察问责，提出监察建议等，都是行使监察权、履行监察职责。

监察工作的特点是团队协作、集体作战，日常工作和专项工作相结合，监察人员依据职责分工和组织安排开展工作。监察人员不论在哪个岗位，只要承担具体监察职责，都应当依法接受管理和监督。因此，监察官法对监察官没有实行员额制管理，而是在第三条中以列举的方式规定监察官包括下列人员：（一）各级监察委员会的主任、副主任、委员；（二）各级监察委员会机关中的监察人员；（三）各级监察委员会派驻或者派出到中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域等的监察机构中的监察人员、监察专员；（四）其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员。同时，考虑到派驻国有企业的监察机构工作人员、监察专员，以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员为企业人员身份，监察官法对这些人员履行职责和监督管理等，规定参照执行本法有关规定，以一体贯彻落实党中央对强化纪检监察干部队伍建设的统一要求。

（四）体现监察工作特色，建立监察官等级制度

设立监察官等级制度是监察法的明确要求。监察官法参考借鉴相关法规制度，把握推进全面依法治国、加强队伍建设的共性要求，同时体现监察工作和监察人员管理特点，在第二十五条至第二十八条中规定了监察官的等级、称谓以及等级的确定和晋升等内容，建立起科学合理的监察官等级制度架构。一是关于监察官等级的性质。设置监察官等级，并不是要对监察官实行单独职务序列管理，纪检监察干部依然沿用现有干部管理序列。监察官等级是在职务职级之外增加的一个职业称号，目的是加强监察官队伍的正规化、专业化建设，增强监察官的使命感、责任感、荣誉感。同时，监察官制度意味着责任担当，等级越高、要求越高、责任越大，规范设置监察官等级也为压实监察官责任、强化监察官监督和管理提供了有力抓手。二是关于监察官的等级设置和称谓。监察官法借鉴各种衔级等级划分和称谓的规定，将监察官等级设置为十三级。这一制度设计既与现行公务员职务职级基本对应，又考虑了与事业单位人员岗位等级的对应衔接，体现精简、高效的队伍建设要求，并将资源适当向基层倾斜，为基层监察官拓展成长空间。三是关于监察官等级的确定和晋升。第二十七条明确了监察官等级确定的依据，包括职务职级、德才表现、业务水平、工作实绩和工作年限等五个方面，实行按期晋升和择优选升相结合的方式，并对提前选升作出规定。同时，考虑到监察官等级的确定和晋升工作专业性较强，参考其他等级衔级制度的通行做法，第二十八条规定监察官的等级设置、确定和晋升的具体办法，由国家另行规定。

（五）严之又严强化监督，坚决防止“灯下黑”

打铁必须自身硬。防止“灯下黑”、提高自身免疫力，是纪检监察干部队伍建设的重大课题。强化对监察官的严格监督是监察官法的重中之重。监察官法充分总结提炼现行有关党内法规、国家法律中对纪检监察干部的监督要求，吸收纪检监察体制改革成功经验，通篇强调对监察官的严格监督。一是坚持中国共产党的领导、管理和监督。在对监察官的所有监督中，第一位的是党组织的监督。监察官法第二条规定，监察官的管理和监督坚持中国共产党的领导、坚持党管干部原则。党的领导、党管干部，本身就包含着监督。监察官必须在党的领导下开展工作，自觉接受党组织的管理和监督，按照规定请示报告重大事项，确保工作的正确方向。二是在总则中强调监察官应当严格自我约束、接受各方面监督。把加强对监察官的管理和监督明确为重要立法目的，要求监察官做严格自律、作风优良、拒腐防变的表率，自觉接受组织监督和民主监督、社会监督、舆论监督。三是在义务、条件和选用、任免、考核等各章中，将自觉接受监督作为监察官的法定义务，严格任职条件和选用标准，明确依法免职的具体情形，规定实行地域回避、任职回避，强化对监察官的考核等等，这些都鲜明体现了强化监督的理念。四是专章规定“监察官的监督和惩戒”。这是监察官法的一个特点，强调监察机关应当规范工作流程，加强内部监督制约机制建设，依法处理对监察官的检举、控告，及时调查处理审判机关、检察机关、执法部门等移送的监察官违纪违法履行职责的问题线索，充分发挥特约监察员的监督作用；规定了打听案情、过问案件、说情干预登记备案和工作回避、保密、离任回避、规范亲属从业等具体监督措施；具体规定了监察官违纪违法应当承担的法律责任。通过这些制度规定，从法律上构筑起对监察官的监督制约体系，促进监察官提高自身免疫力，习惯在受监督约束的环境中工作生活。

三、积极推动监察官法实施

制度制定很重要，制度执行更重要。监察官法规定的各项制度措施最终落实落地，必须紧紧依靠各级党委的领导和有关部门的支持，依靠各级纪检监察机关的严格贯彻执行，依靠广大纪检监察干部的自觉行动。党和国家赋予我们监察官的身份和荣誉，我们要倍加珍惜、担当负责。一是坚持依规依纪依法履行职责。依规依纪依法，是新时代纪检监察工作的鲜明特征和内在要求。各级纪检监察机关要自觉践行这一原则，全面推进纪检监察机构、职能、权限、程序、责任法定化，严格按照监察官法的要求，以法治思维法治方式推进监督、防治腐败，确保执纪执法权规范正确行使。二是推进高素质专业化队伍建设。各级纪检监察机关要在同级党委的领导下，将习近平总书记和党中央关于强化纪检监察干部队伍建设的要求，以及监察官法对监察官选用、管理的具体规定，自觉落实到队伍建设的全过程各方面，体现在选拔任用、考核管理、全员培训、实战训练等各项工作中，不断提高纪检监察干部的政治判断力、政治领悟力、政治执行力，提升专业化监督执纪执法水平，做政治过硬、本领高强的党和人民忠诚卫士。三是加强对纪检监察干部的监督。各级纪检监察机关和人员既要自觉接受党的领导和监督，依法接受各方面监督，确保权力受到严格约束，又要认真、自觉检视“灯下黑”问题，做实做细严管严治、自我净化工作，有针对性强化内部监督制约，不断提高自身免疫力，努力做遵纪守法的标杆。四是及时制定完善配套制度。深化国家监察体制改革的工作才起步不久，大量工作还在探索过程中，监察官法的贯彻实践成果也是不断丰富完善的。在一些具体问题上，由于实践尚不充分，还没有能够作出详细规定，但为后续制定完善配套制度预留了接口。比如，监察官等级确定和升降的具体办法，本法施行前的监察人员因不具备规定的学历条件接受培训考核的办法，等等。这些都需要依据监察官法的规定，结合监察工作实际情况，及时配套完善，保证法律的顺利实施。