执政党建设视域下党内法规与国家法律衔接协调的机制探析

文/马丽

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。党的十八大以来,伴随着中国共产党党内法规制度建设工作取得飞速发展,党内法规与国家法律的衔接和协调成为理论与实践关注的焦点问题。从执政党建设视角对党内法规与国家法律的衔接协调进行内在逻辑分析和重点机制梳理,提出完善路径,对于推进党内法规制度体系建设、促进党内法规与国家法律的相互支撑和相互保障,具有重要的理论和现实意义。

加强党内法规与国家法律衔接协调的逻辑基础

作为执政党,中国共产党的党内法规与国家法律之间具有天然的紧密联系。

第一,党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。从价值取向上看,党内法规与国家法律在价值取向和功能目的上的一致性使二者能够互洽和共存于中国特色社会主义法治体系。从属性定位上看,党内法规概念本身既体现了马克思主义话语体系和党的制度建设特点,也突出体现了法学与法治特点。从制定过程上看,党内法规与国家法律在制定、修改、清理和评估等方面都具有一定程度的同质性,中国特色社会主义法治体系的快速发展也极大地推动了党内法规建设的规范化与程序化。

第二,坚持依规治党是中国共产党领导全面依法治国的根本保证。中国共产党在取得执政地位之后,国家法律和党内法规共同成为党治国理政和管党治党的重器。党内法规制度体系越趋完善、党内法规执行力越趋提高,国家法律就能树立更强的权威,得到更严格的遵循。

第三,加强党内法规与国家法律衔接协调有着迫切的政党自身建设现实需求。党的十八大以来,中国共产党的党内法规建设迈入了快速发展期。只有把握好党内法规与国家法律的功能界分,建立有效的党内法规与国家法律衔接协调机制,党内法规制度建设才能不断地在中国特色社会主义法治体系下提高自身的科学性、规范性。此外,在我国惩治和预防腐败体系建设中,除了要充分发挥党内监督、执纪、问责的作用,还要根据实际情况充分运用法治手段,将纪法衔接原则落到实处,用党内法规与国家法律的有机协调来打好反腐“组合拳”。

党的十八大以来党内法规与国家法律衔接协调的机制探索与现实挑战

党的十八大以来,中国共产党在党内法规与国家法律衔接协调的具体机制上进行了一些探索,促进了党内法规与国家法律的相辅相成。同时,二者在衔接协调机制建立中所面临的一些挑战和难题,也为进一步做好党内法规制度建设工作和执行工作提出了要求。

（一）党内法规清理机制

《中国共产党党内法规制定条例》在第三十七条对党内法规清理机制进行了明确规定。两次集中清理极大地解决了党内法规体系内部相互之间不协调的问题,极大地解决了党内法规与国家法律法规不相一致、交叉重复的问题,提升了党内法规制度的体系性和协调性。

党内法规清理机制也还有着较大的制度完善空间。目前,党内法规清理机制的直接制度依据来源于《中国共产党党内法规制定条例》第三十七条,该条款具有高度的原则性、概略性,在指导具体清理工作时还存在一定欠缺。党内法规的清理主体及其职权如何规范、“不适应、不协调、不衔接、不一致”的“四不”问题的判断标准是什么、专项清理开启的程序应如何设定、常态化的党内法规清理应遵循哪些标准的制度规范,这些关键问题还应得到进一步明晰。过于抽象和模糊的程序和标准,可能会导致在党内法规清理的工作中发生选择性清理或运动式清理的现象,对党内法规自我修正的规范性产生影响。

（二）党内法规前置审核和备案审查机制

通过建立前置审核和备案审查机制,党内法规尽可能地在制定环节和备案环节保障了合宪性和合法性。实践中,党内法规的前置审核和备案审查机制也还存在一系列挑战。例如,有研究指出,党章作为最根本的党内法规,其中一些涉及党的创新理论、创新实践的内容总是先于宪法进行修改,等条件成熟后再正式写入宪法,从合宪性角度看是否符合党必须在宪法和法律范围内活动的原则,此类基本问题还需要进一步的理论研究和澄清。此外,如何加强党内法规起草部门与相关法规工作机构、备案工作机构的统筹协调,如何解决审查人手和编制不足、审查专业能力欠缺等,都是前置审核和备案审查机制在完善过程中迫切需要解决的问题。

（三）执纪与司法衔接机制

党的十八大以来,中国共产党纪律建设的一个突出特点是将党的纪律和国家法律进行了比较清晰的界分,纪法分开、纪在法前、纪严于法成为党的纪律建设的重要理念。同时,纪法分开并不意味着纪法隔绝,“党的先锋队性质和执政地位决定了党规党纪必然严于国家法律”,党员存在犯罪行为都是破纪在先,因此2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》对纪法衔接的机制提出了明确要求,如果党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上要先作出党纪处分决定,并按照规定给予政务处分,之后再移送有关国家机关依法处理。实践中,很多案件都是从执纪开始,后再转入司法环节,纪检监察、法院、检察院、公安等部门在工作协作中形成了一系列有效的党员违纪涉嫌违法犯罪案件材料移送和衔接机制,纪律检查机关也不断以法治思维并按照“转职能、转方式、转作风”的“三转”要求廓清自身职能。

然而,执纪和司法程序之间如何衔接贯通的问题,无论是在理论上还是在实践中,都没有得到彻底解决。有研究对纪委和检察机关办理职务犯罪案件的程序衔接中移送主体、移送证据种类、移送程序、移送时间等方面存在的问题进行了探析；有研究关注了反腐执纪移送司法过程存在的问题,对程序衔接中管辖重叠“推案子”、当送不送“抹案子”、移而不交“督案子”、各自为战“重办案”等现象进行了梳理。上述存在的问题和挑战提示我们,从制度设计上看,执纪与司法已经有了衔接的要求和路径,但在这一机制执行过程中,案件移送程序的保障规范问题、缩短纪律处分和司法处理之间的时间差问题、执纪与执法的事务边界问题、违纪行为的界定依据和判断标准问题、违纪行为与违法犯罪行为特别是职务违法犯罪行为的区别问题、违纪行为与职务违法犯罪的证据标准区别问题等等都值得深入探究。

（四）党内监督与国家监察有机统一机制

在新的党和国家监督体系建设和工作运行中,纪委的监督执纪问责和监委的监督调查处置既互为补充又相互衔接,纪检监察机关围绕查处违纪、职务违法、职务犯罪这三方面的工作,形成了“既执纪、又执法”的“依托纪检、拓展监察、衔接司法”工作模式。

党内监督与国家监察的制度衔接是一项复杂工程,在监察委员会与纪委合署办公背景下,如何在党内法规建设方面进一步推动党内监督与国家监察的有机统一,如何在纪检监察机构内实现纪检监察权的直接衔接,如何在监督执纪和监察执法的统一决策、一体运行背景下保障纪委监委的各自职责定位,如何在《中华人民共和国监察法》等核心法律和制度确立后推进相关配套制度改革,如何基于纪检监察权的二元属性构建党内法规与国家法律的共治机制,都成为亟待研究和破解的理论和实践课题。

（五）党内法规实施机制问题

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。近年来,依宪治国成为全面依法治国的首要任务。党的十九届四中全会进一步明确要求,要健全保证宪法全面实施的体制机制。与宪法的实施相类似,以党章为首的党内法规能否取得实效,关键取决于实施和执行力。在党内法规的建设过程中,中国共产党不断地直接用条文来强调制度执行的严肃性,增强制度执行力成为十八大以来中国共产党制度治党的突出特点。针对党内法规实施过程中存在的实施责任缺失和执行不到位等问题,中共中央于2019年9月发布《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》,明确了不同主体在党内法规执行中的责任,进一步深化了各级党组织和全体党员对党内法规执行问题的认识。

目前关于以党章为首的党内法规实施机制尚处于起步阶段,与保证宪法全面实施的体制机制相比较,党内法规实施机制问题无论是从基本理论和整体框架上,还是从具体机制的实施上,都缺乏系统而全面的研究和设计。在宪法实施领域,已有的合宪性审查、备案审查制度、宪法解释等机制为保证宪法实施提供了一定的制度供给,这也使以党章为首的党内法规实施体制机制的构建显得尤为迫切。建立健全以党章为首的党内法规解释制度、党内法规实施后评估制度、党内法规“合章性”审查机制、维护党章权威的学习宣传和培训机制等,着力弥补党内法规在实施体制机制方面的缺陷,成为统筹推进依规治党与依法治国需要进一步探索的主题。

加强党内法规与国家法律衔接协调的启示与建议

党内法规与国家法律衔接和协调的过程,体现在机制建设上,是中国特色社会主义法治体系发展的过程,更是党的建设规范化、制度化的过程,需要在执政党建设框架下进行宏观理论阐释与具体机制探索。

（一）加强党内法规与国家法律衔接协调的顶层设计

党内法规与国家法律作为同一法治体系内的两种规范体系,二者在性质、机理等方面的差异显而易见,调整范围各有侧重；同时,二者在价值取向、功能发挥等方面的一致性也是不容忽视的。这构成了两个规范体系互相支撑、互为保障的核心因素。“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”共同被纳入中国特色社会主义法治体系,意味着不仅仅要强调党内法规与国家法律在国家法治体系中的不同侧重,更要以协同思维重视党内法规与国家法律的衔接协调,不对党内法规与国家法律进行人为割裂甚至隔绝。

当前,《中国共产党党内法规制定条例》确立了党内法规制定的重要原则——“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动,注重党内法规同国家法律衔接和协调”。从上文所述党内法规与国家法律衔接协调的实践来看,“注重党内法规同国家法律衔接和协调”这一要求的落实更多体现在片段性的机制探索上,全方位、系统性的顶层设计还稍显不足。应进一步加强党内法规与国家法律衔接协调的顶层设计,在中国特色社会主义法治体系建设的整体框架下,清晰定位党内法规与国家法律的功能和关系,统筹推进二者的自身建设,保障二者的衔接协调机制设计全链条、无遗漏,呈现党内法规与国家法律衔接协调机制的整体图景。一是对党内法规与国家法律衔接协调的规则与机制进行整体设计,注重二者在制定、审查、清理、执行等制度设计上的冲突规避和承接呼应,实现规则链条的连贯性和完整性。二是进一步加强党内法规和国家法律的制定指导,既清晰界分党内法规与国家法律的调整范围,又最大限度地压缩二者之间的空白地带,更好地实现党内法规和国家法律在中国特色社会主义法治体系内的功能互补。三是确立党内法规制定主体与立法部门的常态化沟通协调制度,从工作机制上保障党内法规同国家法律的衔接协调畅通。

（二）以问题为导向加强党内法规与国家法律衔接协调的具体机制建设

第一,进一步健全完善涉及党内法规与国家法律衔接协调机制建设的党内法规。加强涉及二者衔接协调具体机制的党内法规建设,补齐欠缺的制度规范,完善和细化已有的制度规范,提高党内法规在指导相关机制建立时的可操作性和精准性,做好配套机制建设,用制度保障相关机制的运行能够落到实处。

第二,针对当前党内法规与国家法律衔接协调机制存在的突出问题和困惑,以改革创新精神进行大力探索。党的十八大以来,我们党在探索党内法规与国家法律衔接协调机制时所遇到的现实问题表明,该领域尚有大量难啃的“硬骨头”,需要扩宽思路,着力解决。

第三,有计划地总结梳理中央和地方实践经验,广泛吸收实际工作者的意见建议,及时对党内法规与国家法律衔接协调的规则细节进行规范和纠偏。

（三）进一步提升党内法规制度建设的规范性、系统性

中国特色社会主义法治体系是统一的整体,以党规国法衔接协调思维加强党内法规自身建设,方能有助于在法治统一的框架内统筹推进法治体系建设,统筹推进依法治国和依规治党。

首先,加强党内法规与国家法律的衔接协调并不意味着必须要按照国家法律标准来推进党内法规制度建设。党内法规与国家法律之间的差异性是客观存在的,二者的自身建设在一定意义上难以达到绝对意义上的同步。要实现党内法规与国家法律的衔接和协调,不是要片面地追求一致性,不是要完全按照国家法律的标准来推进党内法规建设,而是应尊重二者的差异性和相容性,尊重党内法规自身的特点与标准,在中国特色社会主义法治体系之内保障二者的自洽周延、内在统一与良性互动。

其次,应大力提升党内法规制度建设的科学性和规范性,在党内法规制定之前加强党内法规制度体系建设的规划与设计,加强党内法规与国家法律的耦合,按照党的十九大报告提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”要求,进一步着力构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系,以满足中国特色社会主义法治体系建设的整体要求。

（四）着力建构具有中国特色的党内法规理论体系

经过多年发展,国家法律的基本学理研究已经相对系统,相较之下,党内法规研究起步晚,学科体系尚在形成过程之中,一些关键理论问题也尚未完全厘清,党内法规制度建设的实践事实上远远走到了理论研究前面。党内法规在当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要地位,决定了建构具有中国特色的党内法规理论体系尤为迫切,实践中存在的没有解决的难题和矛盾也都亟待党内法规研究的跟进。具体地说,在党内法规与国家法律的衔接协调领域,第一,应着眼于对党规国法衔接协调中的一些关键理论问题进行深入研究,例如纪法分开和纪在法前等重要概念、党规国法的调整权限界分、党内法规执行的基本遵循和指导思想、党内法规执行与国家法律执行的区别与联系等等,推进党内法规理论创新,发展具有中国特色的党内法规理论体系,加速形成党规党纪研究的“中国学派”,为依规治党提供学理支撑。第二,党规国法衔接协调机制与实践的联系尤为紧密,涉及许多操作细节,更需要树立问题意识,以实际问题为导向,深入到实践需求的具体领域,探索理论与实践中的前沿问题和急需解决的难题。本文所提到的违纪行为与职务违法犯罪的证据标准区别、保证党章全面实施的体制机制等等问题,都是实际工作中存在争议、尚无定论却迫切需要解决的前沿课题,党规国法衔接协调机制研究应进一步地“由虚向实”,关注实践,回应实践,为依规治党提供更好的理论指导与参考。