完善国有文化企业法人治理的思考——以江苏国有文化企业为例

林周璐

(凤凰出版传媒集团，江苏 南京 210009)

一、国有文化企业法人治理工作现状

国有企业是中国特色社会主义的重要物质和政治基础，也是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。江苏国有文化企业是江苏省推动文化事业、文化产业高质量发展的重要平台。随着文化体制改革的深入推进，江苏国有文化企业从原归属事业单位体制逐步转为企业集团，比如新闻出版系统的发行、印刷单位，影视领域的电影制片厂、电视剧制作中心、影视发行机构，以及国有文艺院团等。但目前，大多数国有文化企业由于一些历史原因，尚未完全形成以完善法人治理结构为核心的现代企业制度，一定程度上还存在出资人职责未完全理顺、企业法人与事业单位法人并存、企业党委会与董事会的权责边界不够清晰、职业经理人选聘制度不够完善、监事会的监督职责缺位等问题，这些都不利于国有文化企业持续健康发展和有效参与市场竞争。

二、江苏国有文化企业法人治理的缺陷与问题

(一)“三会一层”交叉错配问题

国有文化企业必须以明确权责关系为抓手，努力规范完善法人治理结构。要按照集体研究、分工负责的原则，充分发挥党委在企业发展中的核心领导作用，并明确领导班子成员的职责，确保决策民主集中、责任明确。对江苏国有文化企业而言，应在充分发挥党委会在公司治理中的政治核心作用的同时，及时构建“三会一层”，理清职责和功能边界。先把法人治理结构补“完整”，再逐步“完善”治理机制，最终发挥好现代企业法人治理各主体的作用。实践中，部分国有文化企业虽建立起完整的“三会一层”架构，但仍存在以下交叉错配问题:党委会成员基本是董事会成员；个别企业纪委书记甚至不是党委委员；有的用领导班子会议替代党委会；有的通过分管副总经理召开经营会，代替总经理办公会。

(二)归属关系不统一

由于国有文化企业监管体制一直沿袭“行业主管主办”和“属地管理”的原则，因此全国各地对国有文化企业的监管模式不尽相同。例如:某些中央管理的企业，资产财务归属财政部，人事任免归属中组部，业务经营归属行业部委等；部分文化企业，有的地区隶属国资委，有的地区隶属宣传部门，有的地区隶属财政部门等。具体到江苏国有文化企业的归属关系，既有设在宣传部门、财政部门的，也有设在文资办、国资委的，导致出现了部门分割、区域分割、行业分割的问题，在执行中造成了所有者缺位的现象，使国有文化资产长期处于割裂和分散状态，产业集约化程度不高。与此同时，国有文化企业资产管理责任人的虚拟化问题未得到有效解决，公司治理结构持续失衡，存在“政企不分”“政资不分”等问题，阻碍了国有文化企业现代企业制度的完善和运营效率的提高。

(三)董事会缺乏独立性

董事会是企业的决策机构，在国有企业法人治理结构中处于重要地位，它接受股东大会的委托，实现股东们对国有资产保值增值的诉求，并通过经理层的高效执行实现企业的经营目标。从本质上讲，控制风险、维持企业稳定性和可持续发展的核心动力来自董事会，而推进董事会治理结构不断完善，能够有效提高企业管理水平和核心竞争力。因此，要想把董事会建设好，关键在于董事配备。在2003年国务院国资委初提“外部董事”制度试点后次年，江苏便开启了外部董事制度试点工作，并逐步建立了“外部董事库”，配备的专职外部董事只有一类，即转任的企业负责人。但对江苏国有文化企业而言，目前“外部董事库”的选聘和管理制度仍处于探索阶段。

(四)经营效率不高

从国有文化企业的特殊属性来看:一方面，其所具有的经营属性使其作为市场经济中的独立主体，既要追求利润，实现企业价值，保障员工福利和促进全面发展，又要合理进行资源配置，为国有经济运行提供服务和保障；另一方面，其所具有的文化属性决定其要坚守国有文化企业的使命和担当，围绕社会效益最大化、经济效益最优化，两个效益相统一的原则，制定企业发展规划和发展战略。因此，如何平衡好意识形态综合管理部门、出资人代表机构和企业三者的关系，保证企业良性有序发展，是实现国有文化企业各项机制有效运转的核心问题。对江苏国有文化企业而言，当前由于缺乏有效的激励约束机制，优秀的企业家很难通过市场竞争走向管理岗位，而业绩较差的经营者又无奖惩退出机制，因此，企业面临着诸如经营效率不高等问题。

三、完善企业法人治理结构的对策建议

一般来说，国有文化企业原先都是事业体制，后来以政企分开、管办分离为转型目标，将报刊、广电、新闻出版、演艺等经营性业务从事业体制中剥离出来，进行资源整合，转企改制，形成了目前的国有文化企业集团。因此，对江苏国有文化企业而言，为完善法人治理结构、激发国企活力，一方面，要借鉴和吸收国外的一些成功经验，如“淡马锡模式”；另一方面，需要从江苏国有文化企业实际发展情况和特殊形态入手，建立行之有效、彰显文化特色的企业法人治理结构。

(一)厘清法人治理各主体的权责边界

法人治理制度是现代企业制度的一项重要内容，独立的企业法人财产权要靠一定的治理结构来实现。在法人治理结构中，企业所有权和经营权分离。法人治理结构的框架包括股东大会、党委会、董事会、监事会和经理层等。股东大会拥有公司的原始所有权，是公司的最高权力机构；党委会是公司的领导核心和政治核心，承担着把方向、管大局、保落实的职责；董事会是由公司股东大会选举产生的公司决策和管理机构，也是公司治理结构的核心；监事会是公司内部的监督机构，对股东大会负责；经理层则具体执行公司的各项事务。除形式上的完整合规之外，法人治理结构还需在实践中行之有效，即基于国企改革方案中新的治理结构及管控模式，明确股东管理职能、决策机制及相应制度规则，通过分离所有权、经营权及监督权，既发挥董事会和管理层的专业性和积极性，降低代理和决策成本，实现公司的效益最大化目标，又使投资者有效控制、监督董事会和管理层，建立符合新形势下文化企业特点和现代企业制度要求的国有资产监管体系。对江苏国有文化企业而言，必须体现政府作为国有资产所有者的职能，按各企业性质的不同对其进行监管，但政府只需在事关国家安全或与重要经济利益息息相关的经济资源上实行控股和主导即可，这样也可以保证国有文化企业所有者与经营者职能的分离。

(二)理顺体制，加强顶层设计

法人治理结构是现代企业制度的核心，而法人治理机制是其“灵魂”。江苏国有文化企业是由党委政府监管有机结合、宣传与财政部门联合管理的体制化产业集团。面对企业发展中的诸多现实问题及文化特殊性，国家应尽快出台相关规范性指引，推动主管主办制度与现代企业出资人制度的有效衔接。从实际经验来看，进入深水区的文化体制改革不是一蹴而就的冒进式改革，在新发展格局下，文化产业链除涵盖传统的新闻、出版、广电之外，影视等企业也应包含其中。鉴于此，有必要成立统一的文化企业监管机构，以解决文化领域当前棋盘状的管理模式。同时，要开展市场化运营，兼顾政府的产业政策，但企业最终在项目选择及决定资金投向问题上，主要还是以国有资产保值增值为标准，并据此进行项目的自主选择。也就是说，任何投资项目都要经过严格评估，若不符合效益要求，则不予考虑。

(三)构建具有文化特色的管理制度

为完善文化企业法人治理结构和机制，要以坚持社会效益优先、社会效益与经济效益相统一的原则为前提，充分体现文化企业的特殊性，推动各类文化企业把履行社会责任作为提高竞争力、实现可持续发展的重要内容，提升国有文化企业品牌形象，提高国有文化企业社会美誉度，积极创作生产，提供优质的文化产品和服务，打造一批社会认可度高、具有较强竞争力的知名文化企业。在构建文化企业制度规范方面，需明确不同类别企业的方向目标，将有关强化坚持正确导向、履行社会责任的要求写入企业章程，明确具体任务和制度安排，鼓励各类文化企业建立与生产经营特点相适应的内容导向审核机制。对江苏国有文化企业而言，从事新闻信息服务和内容创作生产传播的企业，要建立和完善编辑委员会、艺术委员会等专门机构，强化总编辑、艺术总监等内容把关岗位的职责。

(四)推行独立董事、监事制度

为了提高董事会决策的科学性，一方面，要按照现代公司制度的要求，以法律的形式赋予董事会应有的权利，授予公司充分的自主经营权，让公司自行决策，制定长远规划；另一方面，要科学选拔国有企业董事会成员，积极建立“董事人才库”，逐步实现董事人员职业化，通过治理有效激励和约束人才，赢得各方信任，从制度上保证国有企业的可持续健康发展。对江苏国有文化企业而言，国有独资或全资公司董事会成员中的外部董事配置应占多数，要鼓励符合选聘条件的文化工作者担任外部董事。选聘外部董事时也应考虑人员安排和业务领域的交叉补充，一方面，可以从国内外知名专家学者、企业家中选择；另一方面，也可以面向全社会公开招聘。通过充分发挥外部董事的作用，使外部董事成为国有文化资产监管机构和文化企业之间的桥梁，便于其对国有文化企业实施“管资本为主”的监管，从总体上提高董事会决策科学化水平。此外，可在董事会下增设相关委员会，负责导向审核把关，把导向管理的独特性和内容生产的重要性纳入法人治理结构和董事会日常工作之中。

(五)硬化激励约束机制

在实施国有文化企业考核机制工作时，要从以下几方面入手:第一，积极探索构建有文化特色的、以企业分类监管和差异化考核为抓手的特殊监管模式；第二，推行全员绩效考核和企业薪酬制度，将任务目标逐层分解落实；第三，建立业绩与薪酬紧密挂钩的竞争激励机制，鼓励国有文化企业开展股权激励，推进员工持股；第四，建立超额利润分享机制，探索实施个人跟投等多种方式的中长期激励机制。目前，江苏国有文化企业的考核指标主要划分为经营性指标和非经营性指标两类。经营性指标是针对企业自身主业的经营能力所设置的经济效益目标，非经营性指标则包括政治导向、社会影响、队伍建设等社会效益目标，突出强调文化企业的社会效益发挥和社会责任担当。

“功以才成，业由才广”。在人才选拔机制上，江苏国有文化企业要扩大选人用人视野，创新选人用人方式，以获得优秀的人才。这是一种双向选择，只有在合适的“磁场”环境中，构建经营管理者与职业经理人身份转化的通道，以物质激励为主、物质激励和精神激励相结合的方式，才能留住贤才和良才，激发国有文化企业的内在发展动力，促进国有文化企业做强做优做大。

四、结语

在治理现代化和市场化的大趋势下，完善国有文化企业法人治理实践工作将推动各级党委政府和市场关系的全方位变革。可以预见，这种实践不仅有助于政企关系的转型和完善，也有助于国有文化企业在市场经济中角色的转变，这是一个不断探索的过程。