浅析PPP模式在居家养老社区中的发展现状与出路——以成都地区为例

杨 杰

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充637000）

一、PPP模式的含义以及实施必要性

（一）PPP模式的含义

PPP（public-private-partnership）从英文直译过来即为公私合营的伙伴关系。广义上泛指以政府为主的公共部门与私人部门因共同提供公共服务或产品所建立起来的合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义上指政府部门与民间资本在提供公共服务与建设基础设施的范围内建立起长期合作关系，通常模式是由民间资本承担设计、建造、经营以及维护的大部分工作，其盈利方式主要是依靠使用者以及政府的付费。

（二）PPP模式实施的必要性

PPP模式在我们的日常生活中处处有迹可循，但其在养老事业中应用的时间并不长。其原因可总结为如下：一是我国的市场经济虽然发展迅速但是不平衡，尤其在民间资本进入公共服务这一方面是缺乏经验与制度保障的；二是由于社会心理和传统惯例的影响，政府在引导民间资本、发挥市场在配置资源中的决定性作用方面采取的措施还有待增加。相对于传统模式而言，PPP模式运用于养老产业的优势是不可小觑的，总体表现在以下几个方面：

1.融资方面

PPP模式的应用改变了由政府单一出资的状况，民间资本在引导之下进入养老行业，通过政策支持与政府达成合作，政府依然保持养老机构的所有权和建设权，同时将经营权让渡给参与机构建设的社会组织，并且社会组织有权对机构的服务和设施设备进行调整和改变。这一模式不仅有效改变了养老事业在政府单一主导下资金不足的状况，保障了有充足的资金提高养老社区的硬件设施与服务，还有利于社会资源更加均匀的分配。

2.市场在资源配置方面的决定性作用

民间资本与政府合作，从某种程度上显示出在养老事业中引入市场的竞争机制，具体表现为政府通过招投标或其他融资方式，使得民间资本需要通过竞争或达到某种要求才能与政府进行合作，促进养老领域产生积极的良性竞争，不仅有利于养老事业的快速发展，也有利于发挥市场在配置资源中的决定性作用，促进市场经济良好运行。

3.解决传统养老模式各种弊端

传统的家庭式养老与普通的机构养老的缺陷主要表现为以下几个方面：首先传统的家庭式养老在老年人护理方面是缺乏专业性的，费时费力且效率不高。其次是目前现存的养老机构水平参差不齐，缺少专门部门的监督而频发虐老、欺老的情况。最后是目前国内的养老机构主要靠收取照管费用盈利，费用昂贵对于家庭而言在经济层面上带来巨大的经济压力。而PPP模式下的社区居家养老机构（即日间照料中心）不仅解决了家庭式养老照料的弊端，也解决了普通养老机构费用高、服务水平参差不齐的弊病，同时满足了老年人离家近的需求。综上，PPP模式对促进养老事业发展的重要性是不言而喻的，我们应当引起重视并且在实践中多加应用。

二、PPP模式在成都地区居家养老社区建设中的具体应用

有关数据显示，截至2018年，成都市按照15分钟服务圈的要求，在城市社区约建成1500个日间照料中心，农村居家养老服务中心150个，农村社区建成日间照料中心936个，居家养老综合服务信息平台9个。目前成都市的日间照料中心绝大多数都是公建民营的性质，即由街道办事处依据相应法律法规选定建立日间照料中心场地，按照政府采购的程序采购相应设备以及进行适当的装修，并且通过特定的程序将经营权妥善地交给社会或公益性的运营组织。截至2017年底，成都市老年人口占该区（市）县总人口比例排在前三位的是金牛区、崇州市、彭州市，分别为24.44%、24.43%和24.18%。以下将从这三个地区的建设情况来具体探讨PPP模式的具体应用。

（一）金牛区的建设情况

金牛区出台的《2016～2018年养老服务设施建设重点民生工作推进方案》（以下简称《方案》），明确了三年时间内区内建设养老事业的具体规划和政策。《方案》中提出按照“党委领导、政府主导、政策扶持、社会主体、多元发展”的思路，利用政府财政支持、市场对资源的配置大力发展多层次养嵌入式养老体系。建设日间照料中心的思路的重点在于坚持市场主导、政府扶持、回归公益的宏观方向，在建设过程当中将重心放在整合社会资源上。除此之外《方案》还给出了对养老机构的补贴标准：社区照料中心验收合格后给予一次性建设补助80万元，超出30张床位的按照每增加1张床位补1.1万元的标准再给予一次性建设补助；社区日间照料中心经验收合格后给予一次性建设补贴30万元/个，一次性开办补贴3万元/个；新增民办养老机构床位经验收合格后按照1.1万元/张的标准进行补贴。截至2018年初，金牛区全区共建成75所日间照料中心，共占地33251平方米，合计1385个床位，实现了街道全覆盖，100%与医疗机构签约。在政府政策的支持下，越来越多的社会组织参与到了日间照料中心的建设当中。

综上可以总结出金牛区在发展PPP模式中的特点如下：首先政府出台了大量的扶持政策，对参与日间照料的社会组织进行资金补贴；其次当地政府采取政府购买的方式与医疗和饮食机构建立长时间的合作，政府出资一部分作为购买医疗和饮食服务的费用，同样投资建设的社会组织也可以得到一定比例的日间照料中心盈利部分。但也有其不足之处，第一，对于参与建设和投资的社会组织与机构的分成比例并未形成明确规定；第二，对于日间照料中心的服务人员缺乏专门的培训和管理机构；第三，并未设立调解纠纷的专门部门，如果在服务过程中发生问题或意外，缺乏相应的调解机制与机构。

（二）崇州市的建设情况

崇州市作为成都地区重要的工农产业区域，人口结构较为稳定，但老龄人口比重大，其老龄人口高达15.6万，占当地总人口的23.95%，高于成都市平均水平两个百分点，并且呈现出逐年上升的趋势。根据崇州市2013年颁布的《崇州市老龄事业和老龄产业发展规划（2013～2020年）》（以下简称《规划》）的描述，在政府引导、政策扶持和社会投资下，加快养老事业发展，鼓励民间资本投资建设各种类型的养老机构。按照全市老年人口中3%的老年人入住养老机构的需求，截至2022年，养老服务综合改革全面深化，社会力量主体作用充分发挥，养老机构床位结构更加合理，高质量建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的功能完善、服务专业、手段智能、供需对接精准的养老服务体系。每千名老年人拥有床位45张以上，护理型床位占养老床位总数的比例不低于45%，城乡社区养老设施全面覆盖、居家养老智慧服务网络全覆盖。

截至2018年，崇州市已建成58处日间照料中心，其中最具有特色的是将原本用于对社会非公办养老机构进行的星级评价应用在评价日间照料中心上，依据入住老人对服务及设施的满意程度以及机构的盈利状况作出评价，对三星以上的照料中心依据星级进行资金上的奖励，同时对三星以下的日间照料中心进行分析和整顿。这种方式可以有效地激励各个日间照料中心做好各项服务。

综上我们可以总结出崇州市在发展PPP模式中的特点有以下几个：第一，参与投资的是政府与社区两个主体，日间照料中心运营产生的盈利按照出资比例分配，社区通过政府全资购买的方式获得基本的经营设备以及聘请相应的工作人员；第二，有专门的管理和培训工作人员的机构以及发布各类信息政策的网络平台，在管理上十分井井有条，多数照料中心建立了矛盾调解组织，促进了老年群体的和谐生活；第三，有合理的评价和奖惩机制有效地引导和约束照料中心的行为和服务。但根据每个日间照料中心的财务报告来看，全区内照料中心实现的盈利只能维持其日常运行，在如何实现更多盈利方面需要进行更多的探索。

（三）彭州市的建设情况

彭州市作为成都与外市的交接地区，承接了许多大型工业项目，外地劳动人口较多，且多数人已在此地定居，老年人口因跟随家中的年轻劳动力也搬迁至此，大量的老年人是外地迁移进来的，因此在保险和养老方面有许多挑战。随着2012年成都市政府在彭州市率先进行农村社区互助养老试点改革，其政府为开辟全方位养老新局面大力推进“公建民营”养老新模式。

2014年市彭州市政府通过整体出租的方式将熙玉敬老院和西郊敬老院两家公办养老机构合并，同时交由专业化的运营团队运营，实现了政府与民间资本的良好合作。同年该政府启动了公建民营养老机构建设项目，首先是通过政府引导以市场为主导，将现有的养老机构进行合并或分解，以社区为依附建成日间照料中心，运营主体多数为社区内的管理人员；其次政府与社区可以按照出资比例对日间照料中心的盈利进行分红；最后该政府十分注重对专业人才的吸收与培养，在当地建立了相关的培训学校，采取一对一的培训方式从社会吸收专业人员，以提升照料中心的服务水平。

综上我们可以了解到PPP模式在特定地区的实际运用状况是各有特色的，但也具有一定的共性，其最大的共同点是在于以政府为主的公共部门与社会组织或私人组织通过合理合法的方式相互合作，而形成互利共赢的局面，然而实际运作过程当中也会遇到一些阻碍。下面将以上述地区为例，试探究PPP模式在社区居家养老事业的实际运行中遇到的具体问题，以及相应的出路。

三、PPP模式在成都地区社区居家养老事业运行中存在的问题及出路

（一）PPP模式在成都地区社区居家养老事业运行中的实际问题

1.资金缺口依然巨大，运营上存在不合理现象

在成都，多数的日间照料中心是公建民营性质的。照料中心建成后，政府对社区日间照料中心给予一定的资金补助，这一补助是一次性的，主要用于服务场所建设和设施设备购置，随后政府通过招投标将照料中心交由社会组织或企业运营管理。一旦社会组织或企业中标，就要自负盈亏。然而盈利并非易事，多数老年人及其家庭能够承受的价格基本在1000元/月以下。

在运营方面，主要有三类运营模式：一是政府指派特定的人员进行管理，二是社区或街道办的管理人员兼任，三是当地公益机构负责人担任。就成都地区来说目前多数的日间照料中心规模较小，能够承载的老年人数较少，多数照料中心的运营主体为社区或街道办的管理人员，缺乏必要的经营经验与科学手段，导致许多照料中心会出现经营不善的状况。根据相关政策，成都市社会化的养老机构，按照每张床位5000元的标准给予一次性建设补贴。对社会化养老机构收住成都市户籍老年人的，按照每人每月100元的标准给予服务性床位补贴。

由此可见日间照料中心的资金缺口大原因如下：一是政府的补贴是照料中心建立的主要资金来源，但这种投资是一次性的，只能用于成立初期的采购设备与购买一部分服务，照料中心后续的经营政府承担的是监督者和分红者的角色。同时参与建设的民间资本有限，需要更加积极的引导。二是照料中心规模较小，承接服务能力有限，且融资途径单一，多数只依靠政府招投标来完成资金招募，有些甚至只依靠社区内集资，存在运营后劲不足的情况。三是运营组织与主体缺乏专业性，且服务人员多数为兼职，服务内容稍显单一，一般包括饮食、棋牌以及一些美容美发的项目，这些项目基本是免费的。

2.专业人员缺口大

日间照料中心的服务人员大多数为中年人，年轻人从事这一行业的很少，缺乏专业的社工人才，这样就导致日间照料中心的服务水平难以提升。

3.规模较小，承载服务能力较弱

多数日间照料中心依附于社区，其规模受到社区规模的限制，一般的照料中心配备10个以上的床位，但很少超过50张床位，从需求上来说这些床位是远远不够的，但多数老年人在日间照料中心只是享受“日托”服务，夜晚一般是回到自己家中休息，少数患病的、失独的或者需要专业护理的老人会留宿，然而随着老龄化的程度日渐加深，日间照料中心需要留宿的老年人数量是会越来越多的，因此这一问题需要得到重视。

4.社区居民参与程度不高

除了固定参与照料项目的人员，社区内的其他居民对照料中心的活动少有关心。

5.政策方面依然存在不完善的情况

政府过度强调准入门槛，忽略了市场的实际需求，导致市面上大多数养老机构无法进入。照料中心人员出于各种原因，执行不力，实施效果不佳。需要建立多元化的市场主导同时又回归公益的经营模式，政府不仅要扮演好自己的角色，也应该给更多社会组织参与的机会。

（二）出路的探究

1.发挥PPP模式的主要优势，将民间资本的力量发挥到最大化

政府作为养老事业的主导者，应当用积极鼓励的态度对待参与日间照料中心建设的民间资本。适当放宽相应的准入门槛，并给予一定的政策上的便利。例如简化各项资格审察的程序，建立一站式的审批机构，同时将照料中心的经营权外包给专门的社会化运营团队，承包经营权的组织不仅可以享有政府给予的补贴，也可以按照一定的比例享有照料中心所产生的盈利。这种类似股东分红制的方式，可以有效地激励各个提供服务的主体千方百计地提高自己的服务水平，从而改变日间照料中心运营不善的问题，将专业的问题交给专业的机构处理才是最合理的办法。其次，应当激励更多不同类型的社会组织参与到照料中心的建设中来。例如双流区为鼓励民间资本进入养老行业采取了一系列举措：一是对具有代表性的养老机构建设项目，区财政按土地流转成本给予20%的价格补贴，最高不超过100万元。二是对新建并依法设立许可的社会化养老机构给予一次性建设补贴，床位补贴最高达每张18000元；针对依法筹建的养老机构床位补贴最高达9000元。三是对合格的民间资本投资建成的社区养老服务设施，区财政给予一次性建设补贴（日间照料中心，城镇每个40万元、农村每个30万元；农村互助幸福院：每个20万元；社区微型养老机构：城镇每个80万元、农村每个70万元）。四是对建成并正常运营的社区养老设施，按年度星级评定等级给予2万、3万、5万元的运营服务补贴。五是对养老机构的税收和日间照料中心、农村居家养老服务中心等养老设施的用水、用电、用气在价格方面按照相关规定给予优惠。

2.调动全社会参与的积极性

目前日间照料中心很大程度上只是针对有需要的老年群体，然而养老是全社会的事业，因此，在实际过程当中光有资本是不够的，我们也需要培养相关的专业人员来参与才能实现目标。首先是照料中心的工作人员，政府应当建立统一的培训机制与机构，工作人员需要通过系统的学习才能上岗服务，同时建立一定的考核机制，定期对工作人员进行考核。其次是社区居民，可以引导居民自愿参与日间照料中心的集资活动，类似于股份制的机制，以社区或街道办事处为主体，号召居民以家庭为单位自愿参与集资，年底按照出资比例分配日间照料中心运营所产生的盈利，这样不仅可以拓宽照料中心的资金来源，减轻政府资金压力，也能够激励社区居民的参与积极性。

3.勇于试点，开辟新路径

第一，在经济较为发达的地区可以尝试建立连锁的日间照料中心，也就是将一整个街道或划分出的某一区域的所有日间照料中心的各类服务承包给同一社会组织，换言之就是某区域内较为大型的医疗机构可以负责该区域内所有日间照料中心的医疗项目，直接与政府签订长期合作的协议，同时政府需要为该医疗机构的发展提供必要的便利和支持，以此类推，那么相应的运营管理都可以集中到某一特定的社会组织之上，这样不仅方便管理统一收费，也有利于各个照料中心的同步发展，而不至于出现同一区域内各个照料中心发展参差不齐的状况。同时连锁式的发展更加有利于日间照料中心规模的扩大。第二，可以适当增加照料中心的付费服务，费用可以根据老年人接受程度不同划分等级。例如术后康复类的按摩或是针灸的服务，拓宽日间照料中心的业务范围，增加其盈利的机会。

4.注重政策配套

对于日间照料中心的盈利分配的问题，目前还未做出明确规定，因此政府在政策方面应当更加注重与时俱进，要注重保护民间资本的积极性，例如在补助资金方面的政策可以做出适当调整，将一次性补助改为分期发放，设定一定的评价标准，完善奖惩机制定期对各个照料中心进行评比，对做得好的进行奖励，对做得不好的加以适当的惩罚。对于服务人员的管理也应当设立专门的部门与制度才能更好地规范养老事业的发展。

四、总结

以上内容以成都地区为例，探讨在社区居家养老事业发展过程当中PPP模式具体的应用状况，对金牛区、崇州市与彭州市三个各具特色的地区进行比较分析得出了PPP模式运用中所遇到的各类瓶颈，从不同的角度分析了问题产生的原因以及可能的解决办法。居家养老作为未来社会主流的趋势，应当不遗余力地推广，同时PPP模式作为政府与民间资本合作的产物，其作用并不局限于文中所提到的，随着社会的进步与发展，PPP模式将会出现在更多领域中。