城市规模结构变化的国际经验研究

摘 要：在过往发展历程中，部分发达国家在快速城市化时期通过人口分散化政策对其首都地区人口规模的快速膨胀进行了调控，本文通过以英国伦敦、日本东京、韩国首尔等典型城市为例，对城市化快速发展阶段的城市人口规模调控的政策原因、政策历程和政策效果进行分析，总结这些城市人口调控政策失败的经验和教训，为我国的大城市规模调控政策导向提供参考借鉴。

关键词：城市化;人口规模;政策调控;国际经验;教训

本文索引：韩少秀 .<标题>[J].中国商论，2021（21）：-030.

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）11（a）--04

在快速城市化时期，部分发达国家曾对其首都地区人口规模的快速膨胀进行了调控，主要是通过以人口分散化为目标的政策，引导大城市人口向周边城镇和其他地区流动。以英国伦敦、日本东京、韩国首尔为例，解构其在城市调控政策方面的经验和教训，为我国城市规模结构的调控思路提供参考借鉴。

1 英国伦敦

大伦敦城包括伦敦中心城区（包括从伦敦城市中心半径20～25km范围绿化带以内的地区）、郊区和周边地区，属于英国区域规划中的英国东南部经济区。大伦敦城在发展过程中经历了中心城区人口规模下降，人口向周边地区转移的阶段。1960年大伦敦城的人口规模为910万人，1960年以后，伦敦地区经历了人口规模持续下降的过程，到1990年，人口规模又增长为805万人。伦敦中心城区的发展受到“绿带”的限制。“绿带”内的人口一直在下降，但是东南部城市化地区的人口却在增加。联合国经济和社会发展事务部数据显示，1995年，大伦敦地区的人口规模为832万人，随后大伦敦地区的人口一直在增加（见表1）。

从19世纪到20世纪30年代末期，伦敦快速的工业化和城市化，使得大伦敦城的人口快速增加，伦敦的内城区（中心城区）出现了严重的社会问题，促使伦敦决策者开始思考应对策略。

1937年，英国政府成立了巴罗委员会（The Barlow Commission），1940年该委员会提出了通过分散化工业和人口的分布改善城市生存条件的设想。1942年，委员会为限制伦敦的城市蔓延，制定了区域规划，划定了城市增长的边界，并规划新城建设。1944年阿伯克隆比爵士和巴罗委员会一起制定了大伦敦规划（Greater London Plan 1944），该规划提出了建设伦敦绿化带政策，即为保持伦敦城内相对较低的人口密度和就业密度，阻止伦敦城进一步向外蔓延，将绿化带建设在1939年划定的城市边界上，该绿化带为环状，半径为8千米。当时该绿化带外没有通勤到伦敦的基础设施，因此主要通过建设相对独立的新城来承接从伦敦分流出来的部分人口和产业。在伦敦城周边距离伦敦市中心大约30～60千米的地方建立8个卫星城市，每个城市的人口规模控制在5万人左右。1946年，新城行动法案制定并通过，就开始建设了伦敦北部新城——斯蒂文内奇。到1950年，全国范围内已经有14座在建新城，其中伦敦周围的8座卫星城均在建，但是最终这8个新城均沦为“睡城”，并没有起到承接伦敦疏解人口的功能，反而增加了伦敦的交通压力，因为老城高工资必然吸引人们入城内工作。出于这一现实发展结果，1965年前后，新的卫星城方案通过，该方案提出在伦敦城外70～100千米之外，交通干线能到达的远郊区建立功能自立的“反磁力”新城。到1980年，全国范围内新城建设的数量进一步增加到32座，吸纳了超过250万的人口，伦敦周围的新城又增加了4座。新城开发在某种程度上确实解决了第二次世界大战后英国大城市人口拥挤和无序发展的问题，对控制伦敦市区的自发性蔓延发挥了一定的作用。但是，由于规划人员没有认识到伦敦在金融、高新技术产业所具有的巨大集聚优势，最终《大伦敦规划1944》的人口疏解目标并未实现。2004年2月，大伦敦政府通过了《大伦敦空间发展战略》，并描绘了伦敦未来30年的发展蓝图。在以金融、保险、高科技等新兴非工业产业发展的市场环境下，伦敦政府决策人员和规划人员认识到人口的增长、核心区加密、紧凑的竖向开发方式，更有利于城市发展，于是改变了之前的做法，在尊重市场规律的基础上，鼓励伦敦中心城区的加密竖向紧凑发展。另外，《大伦敦空间发展战略》还明确了空间发展的优先权，伦敦市中心特别是伦敦大片占据有利位置的区域在过去50年未能在发展中受益，在此后的发展中将获得优先发展权。

总结伦敦的绿化带和新城建设政策，得出如下几个方面的认识：第一，绿化带政策对于伦敦的生态环境产生了积极影响。第二，绿化带政策也带来了一些社会问题，如绿化带的建设使得城市跨越绿化带发展，居民的通勤成本不断增加。面对经济发展的压力，绿化带政策使得更多的农用地转化为非农建设用地。绿化带的建立使得绿化带内市区的土地供应跟不上城市发展的需求，导致房价不断上涨，中心城区只能进行高密度开发。第三，1939—1980年，大伦敦地区的人口规模不断收缩，这一阶段的绿化带政策较为简单，没有考虑到城市经济发展过程中的用地需求会随之上升等，这一阶段的绿化带政策较为有效。但是在1981年后，大伦敦地区的人口规模又开始不断膨胀，经济发展迅猛，用地需求量不断上升，绿化带政策遭遇不断向外推移的压力，最终发展为伦敦都市绿化带。绿化带政策发展过程中，在面对经济社会等方面发展变化的压力时，当刚性、环状的绿化带政策不再适应社会的变化时，绿化带政策经历了从起初简单不变性向柔性、灵活的转变，也被认为是解决问题更优的办法。

2 日本东京

1925—2000年，日本的人口从59.7百万增加到126.93百萬，同期，东京大都市区的人口从6.5百万增加到33.42百万。在此期间，国家人口增长了一倍多，而东京都市圈的人口则增加了五倍多 （见表2）。

在日本的城市化快速发展时期，政府也从国家和地方层面制定和采取了一些措施来应对东京都市人口的快速增长。如：东京绿化带政策、区域增长极战略和区域平衡发展战略，通过划定过度集中区、调整区、发展区来推动区域平衡发展战略的实施，制定新城计划和特区计划推动区域增长极的形成。

但是这些政策的实施都未取得限制东京都市人口增长的效果，人口不断增长的原因在于：第一，城市集聚经济的强劲作用。在快速城市化时期，日本的经济活动、企业总部不断向东京集聚，1975—1985年，大阪的部分企业总部迁往东京，使得东京的工资水平远远高于全国平均水平，导致全国人口不断向东京集聚。第二，日本经济结构的调整。第二次世界大战后日本的经济政策，尤其是1970—1990年，日本经济结构的调整，高新技术产业和服务业取代了重工业的地位，东京地区知识性产业和服务业高度发达，出于这些产业对集聚的高度要求，东京的吸引力进一步提高。第三，基础设施的缺乏使得区域增长极战略和平衡发展战略难以实施。第四，起初的城市政策制定者和城市規划人员对城市集聚经济的作用重视程度不够，直到20世纪80年代后期，才逐渐认识到城市集聚经济和市场的力量。此外，日本政府是中央相对地方更为强势，政策实施过程中，其他政府行为的支持力度不够，东京市外部规划增长极地区的基础设施投资不足，使得均衡分散化政策难以实施。

东京都市增长管理政策产生的负面影响及其经验启示主要有以下几个方面：第一，城市政策的制定要结合市场机制。大城市快速发展最重要的驱动力是城市集聚经济，政策制定者和规划人员在制定城市政策时一定不能忽视集聚经济和市场机制的作用。东京三大都市圈人口持续增长最重要的原因是忽视了市场机制的作用。第二，中央政府应在认识到大城市集聚经济作用的同时，通过制定科学的规划和政策来促进大城市发展，减少规模效应产生的负面影响。第三，基础设施的配套建设对于区域增长极和平衡发展战略的实施非常重要。

3 韩国首尔

第二次世界大战后，首尔的人口持续快速增长，在20世纪80年代的十年间，首尔的人口增长率是全国人口增长率的2倍。1990年首尔的人口规模已突破1000万，1993年，首尔的人口有所下降，但是都市区的人口却在持续增长。

韩国首尔的都市增长管理可以追溯到20世纪60年代初，第二次世界大战后大量人口快速向首都地区集聚，经济活动也齐步快速集聚着，当时的决策者认为首都地区的快速发展不利于全国范围内资源的合理有效配置，可能会带来社会不公。因此，在首尔人口超过300万时，中央政府就考虑采取有效政策来减缓首都地区经济的快速增长。如1964年出台的“限制首尔都市人口规模增长特别措施”，这一措施的具体内容有：将中央政府机构迁到首都以外的其他城市和地区，限制首尔都市内企业、大学、研究机构等发展，在韩国除首尔外的其他地区建立工业园区、花园城市以形成新的增长极来分流首尔地区的人口和经济。为了应对快速集聚的人口和经济活动对商务区和住房的需求，老城区的贫民区、棚户区被拆迁改造，城市贫民只能迁移到周边郊区居住。然而，到20世纪60年代末，首尔的人口规模还是持续增长突破500万，此后政府开始了更加严格的限制增长政策。

20世纪70年代，为控制首尔的常住人口规模，韩国政府采取了各种政策措施。首先，城市增长限制计划旨在遏制城市地区的扩张，为此当时的韩国政府在全国14个大中城市建立了发展限制区，又名“绿带”。其次，制定了第一个10年《全国空间发展综合计划》和随后的省级与地方计划。韩国的综合规划要求是在一个自上而下的框架内解决，在这个框架内，国家、省和地方的综合计划是一致的。该规划的内容主要强调了社会基础设施建设的重要性、工业基础建设的重要性等方面。最后，通过引进“市民税”来限制首尔市的人口增长。然而，首尔的人口增速不降反升，各种人口增长减缓措施显然未能实现预设的目标。

20世纪80年代，一种分阶段的增长计划被引进来规范国家和区域的土地使用，确保首尔都市区的有序发展。在1981年制定了第二个10年的《国家空间发展规划》。在1982年制定的《首都区域规划》（Capital Reginal Plan）和1972年《国家土地使用管理法》（National Land Use Management Law）的支持下，制定了《首都地区重排计划》和《国家土地利用管理计划》，将首都地区划分为具有不同监管程度的宏观区域，《国家土地使用管理法》将国家的整个领土划分为五个不同的土地使用区域。到了1989年，韩国政府又公布了《新城发展规划》，从另一个角度反映了这一阶段控制首尔市区人口增长管理政策并未取得预期的效果。

20世纪90年代，进入了增长管理的新时代，这一阶段更多采用经济手段而不是行政手段来引导城市的发展。在韩国中央政府间的关系下，规划和发展的权力主要集中于中央政府，但是随着地方自治的扩大，省级和地方政府在发展管制方面拥有了更多自由，在解决多层次和多区管辖问题方面更有灵活度。环境因素是影响这一时期增长管理政策的另一个因素，自然资源的流失和环境的恶化成为公共议程的主导。

尽管制定了一系列都市增长管理政策，但是首尔都市区的人口依然增长，从1970—1975年韩国平均的城市人口增长率为2.3%，首尔平均人口增长率为4.5%，约为全国平均水平的2倍。1975—1990年，首尔地区的人口增长率进一步加大，接近甚至达到全国人口增长率的3倍。首尔地区强劲的集聚经济效应使得人口快速地集聚，用地需求进一步增加，而绿化带的建立使得首尔都市内用地供给不足，城市发展只能跨过绿化带向外蔓延式发展，进一步加剧了城市住房价格的快速上涨，加速了首尔周边地区农田的占用率，使得人们的通勤时间和成本不断上升。例如，20世纪80年代，首尔市的居民消费价格指数约增长了不到两倍，但是同期首尔的房屋租金指数上涨了三倍多，大约有44%～68%的其他城镇人口通勤到首尔。还有研究表明，如果首尔的绿化带政策提前终止执行10年，首尔市民的生活、通勤、住房成本都将大大降低，空间发展也会更加合理。而现实的政策实施产生的负面影响使得韩国的劳动力成本不断上升。

总之，韩国在城市化快速发展阶段的都市增长管理政策没有实现既定目标的原因与日本类似。首先，首尔地区集聚了韩国大部分的金融、高科技产业，而韩国中部、西南部和其他地区只分布了9.5%、13.4%和3.7%的非工业产业。强劲的集聚经济具有的增长潜力没有被意识到。其次，基础设施的投资主要集中在首尔都市内，其他地区的投资不足。再次，地方政府与中央政府之间缺乏沟通协作。最后，新城建设的耗资巨大、成本非常高，造成的职住分离等负面影响很显著。

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Study on International Experience of Changes in Urban Scale and Structure

—— Taking London， Tokyo and Seoul as Examples

Faculty of Education， Beijing Normal University

HAN Shaoxiu

Abstract： In the past development， during the period of rapid urbanization， some developed countries have regulated the rapid expansion of population in their capitals through population decentralization policies. This paper by taking typical cities such as London， Tokyo， Japan and Seoul， South Korea as examples， this paper analyzes the policy reasons， policy process and policy effects of the regulation of urban population size in the stage of rapid urbanization， and summarizes the experiences and lessons from the failure of population regulation policies in these cities. The purpose of this paper is to provide reference for the policy guidance of scale regulation of big cities in China.

Keywords： urbanization; population size; policy regulation; international experience; lessons