农村“空心化”下的村干部队伍建设研究——以云南省红河哈尼族彝族自治州为例

吴节，马泽波 ，普靖雄

（中共红河州委党校 公共管理与社会建设教研室,云南 蒙自 661100）

党的十九届四中全会发布的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，中央明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下到基层，更好提供精准化、精细化服务”是新形势下推进农村基层治理的一项重要工作。

村干部作为我国治理体系的重要组成部分。《中国共产党章程》明确规定，村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》也明确规定，村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导村的各类组织和各项工作。可见，村干部对于开展农村各项工作的重要性。近年来，地处边疆少数民族地区的红河州，由于受地理环境、自然条件等因素的制约，南部大部分县市无法形成大规模的产业效应，越来越多的农村青壮劳动力放弃耕种，选择进城务工，在农村劳动力实现脱贫的同时，也带来了大量劳动力外流的问题，农村“空心化”现象突出，村干部队伍建设面临“后继无人”的困境。据红河州2019 年统计数据显示，红河州屏边县、金平县、红河县、绿春县、泸西县、元阳县、石屏县的农村常住人口远低于户籍人口，例如红河县2019 年常住人口30.83 万人，同比减少2.28%，比户籍人口少了4.69 万人。

因此，在村庄“空心化”现象突出的情况下，如何建设高质量的农村干部队伍，对维护地区社会稳定、带动农村经济发展、实现基层治理能力现代化具有十分重大的意义。

一、红河州农村“空心化”程度测算

农村“空心化”是随着新型城镇化推进以及城乡关系转型演化的产物，在当前中国农村具有一定的普遍性。农村空心化演进过程是复杂的自然、社会、经济、政策、技术等多种因素与人的主体行为交互作用的结果[1]。农村“空心化”至少包括五个层面的内涵：一是大量人口外出务工造成村庄常住人口远低于户籍人口且常住人口中妇女、儿童及老人比率过半的人口上的“空心化”；二是青壮人口流失造就农村产业发展滞后形成经济上的“空心化”；三是劳动力大量外出务工，田地无人耕种乃至耕地大面积荒芜所形成的土地上的“空心化”；四是“人走屋空”“建新不拆旧”，居住房常年空置荒废造成的房屋上的“空心化”；五是人口构成真空、老龄化引发农村自治无人可治的困境形成政权“空心化”。本质上是五个层面的空心化互相影响，人口“空心化”是农村“空心化”形成的直接原因[2]。人口结构失衡以及人口质量下降触发农村产业发展无劳动力从而无法形成规模和产生效益，农村自治无人可用带来基层自治组织功能退化，而农村无规模产业以及基层治理软弱涣散反作用于人口空心化。

（一）测算方法

关于农村“空心化”程度的测算，不同的学者从不同的指标体系进行测算，杨忍等从村庄相对扩散度、宅基地利用转型度、农村人口有效转移度、经济发展水平、农民收入水平等方面构建测评指标体系[3]；王良建等则从流出人口比率、城镇化率、0～14 岁少儿人口比率、65 岁以上老人人口比率五个方面指标进行测评[4]；陈涛等在上述的测评指标体系上新增了在外居住户籍人口比重、外出从业劳动力占比、非农从业劳动力占比三个指标[5]。学者们研究虽然从不同指标体系去测评，但都有一个共同点就是认为农村“空心化”现象是由大量农村人口跨区域非农化迁移引起的[6]，重点应从人口空心化测评入手。因而，本文农村“空心化”程度的测评也是重点对人口空心化程度测评的角度入手。

本文参照陈坤秋等人的测算方式[6]测算村庄的人口空心化程度，具体测度方法如下:

式（1）中Nmpi为净迁移人口，Tpi为总人口，Rpi为户籍人口。

式（2）（3）中Ipi为流入人口，Opi为流出人口，Opipi为外省迁入人口，Ipipi为本省其他县(市)市区的迁入人口。

式（4）（5）（6）中Opri为人口流出率，Ipri为人口流入率，Phi为人口空心化率。

（二）数据来源及测算结果

当前红河州并没有专门针对农村地区上述测度方法中所涉及的指标数据，需要通过走访座谈、问卷调研的方式来统计相应的指标数据。红河州1 113 个行政村，在时间和人力的限制下无法一一走访，笔者选取了73 个行政村作为样本进行数据采集，运用上述测算方法对选取的行政村进行测，最后综合取平均值测算各县市的村庄人口空心化程度（表1）。

（三）结果与分析

1.红河州村庄空心化地域分布特征明显

从表1 中发现红河州各县市普遍出现不同程度的农村人口空心化现象，且空心化空间分布特征呈北部地区远低于南部地区，例如北部地区的建水县、蒙自市、弥勒市、开远市的村庄呈现人口实心化特征，即常住人口远远多于户籍人口的现象，而南部地区的屏边县、金平县、红河县、绿春县、泸西县、元阳县、石屏县的村庄人口空心化问题突出，仅红河县农村人口空心化率就高达29.9%。

表1 红河州73 个行政村样本调研情况分布及空心化程度

2.青壮年劳动力流动与集体经济成正向关系

走访调研中发现，集体经济弱的村庄，人口空心化、产业空心化、土地空置化等问题同样严重，而集体经济好的村庄，产业相对兴旺，不仅能留住本地青壮年，而且还能流入大量的劳动力资源和引进资金扩大本地产业规模。比较突出的例如建水县和弥勒市，这两地因为村土地流转成果显著，且当地交通、气候、地理位置等优势，产业发展不断向纵深发展，不仅打造出自己的品牌发展本地集体经济，而且还源源不断吸引人才流入。

3.村干部的综合素质与村集体经济发展、村庄人口空心化成正向关系

在走访的73 个行政村，针对村两委的年龄、性别、工作年限、工作态度、工作的认知以及村集体经济年收入等方面设计了村两委工作满意度调查问卷，共向289 名村两委发放了问卷289 份问卷，收回289 份，回收率100%。统计发现，年龄结构45 岁及以下、知识结构在高中及以上、对工作满意度高等综合素质好组成的村两委，本地的集体经济发展相应的比结构不合理地区发展得更好，人口空心化程度更低，甚至是呈现出村庄人口实心化的特征，反之亦然。

二、农村“空心化”下红河州农村干部队伍建设存在的问题

（一）村两委部分干部观念和工作方法老旧，创新意识不足

走访座谈中发现任职年限的长度与解决实际问题的成熟度成正向关系。任职时间越长，更容易解决村里纠纷，推动政策落实更方便。但同时任职年限的长度与工作的方式方法创新性及工作积极性成反比，主要是工作年限越长，思维和工作方式越容易固化，只会单一地抓落实，开展工作缺乏创造性，主动性、创新性严重不够。有些村干部甚至怕创新，面对新问题新政策，只愿意用老方法、老思想来解决，造成了“老办法不能用、新办法不会用、软办法不管用、硬办法不敢用”的困境[7]。据统计，289 名村两委干部任职10 年以上村干部144 人，占49.83%，1 年以下的17 人，仅占5.88%（表2）。

表2 289 名受访村两委干部工作年限统计

（二）部分村两委组成干部综合素质不高

一是知识结构普遍偏低。统计数据显示，289 名村两委人员中，初中及以下占33.91%，高中及中专占37.37%，本科仅占5.54%；二是村干部老龄化问题突出。45～55 岁的占38.8%，55 岁以上的占29.1%，30 岁以下的占2%。三是男女比例严重失衡。受访的289 名村两委干部中，男性占85.81%，女性仅占14.19%。在村庄空心化比较突出的县市更为明显，例如像红河县初中及以下学历占的村委员数达69%，泸西县55 岁以上的委员占37%。随着行政性事务不断向基层转移，“空心化”村庄的村两委干部综合素质偏低，使得面对日趋繁重工作任务时，力不从心、难以完成，无法把党和国家很多政策落实的“最后一岗”站好、站稳。

（三）激励机制不健全，留不住人才

一是工资待遇偏低。自1994 年分税制、2006 年取消农业税等国家重大政策实施后，国家的角色已经从汲取型向给予型转变，国家的资源及政策开始自上而下地向农村地区输入，村干部角色也从过去单一政策落实者向基层治理代理者转变，村干部职责逐步趋向多样化和复杂化，但由于村干部特有的职业机会空间低以及经济补贴迟迟未能工资化，在全国劳动力市场形成后，农村精英通过外出务工得到更多获得感，而留任的村干部因村干部职业化需求，经济收入仅限于补贴。据统计，2019 年全国外出务工的农民工平均收入3 805 元，红河州村干部平均每月工资仅2 000元左右，且当前红河州除个别县市每月给予离任的连续服务年限在15 年以上的村干部（不包括村民小组干部）一定生活补贴外，其余县市村干部都仅有一次性离任补贴，这使得大多数村干部都有后顾之忧。二是晋升渠道狭窄。近年来，虽然红河州加大干部选拔任用向有一线基层工作经验的干部倾斜，但总体上村干部的晋升概率仍属于偏低水平。问卷中关于“是否同意职业晋升机会小”的问题，44.29%村干部表示赞同（表3）。因而，在生计和职能不匹配双重压力下，村干部离职倾向越来越多，也使得了农村青年精英外出流动频繁，造成一些地方出现村干部难培养、无人可选拔，村干部队伍后继无人的现象。

表3 “是否同意在村委会工作晋升机会很小”问卷统计

（四）监督不到位，部分村干部宗旨意识缺失

部分村干部存在工作方式简单粗暴、作风霸道、滥用权力，办事不公、优亲厚友，“打白条”等问题，不同程度影响了党群干群关系。部分村干部自我管理、自我发展、自我约束意识不强，给集体经济和群众利益造成了损失，直接影响了干群关系的和谐，给基层组织建设带来了负面影响。2018—2020 年红河州受到处理的村“两委”成员共290 人，均因有不同程度的违纪违法行为。

三、农村“空心化”下村干部队伍人才缺乏对红河州基层治理的影响

中国的乡村治理一直受到农村精英的重要影响，而当前农村中高素质的村干部扮演着传统社会中乡村精英的角色，文化水平高、经营管理经验丰富、年龄结构优的村干部可以显著推动农村发展，帮助农民脱贫致富[8]。但在多重因素影响下，当前红河州大量农村精英外流，农村“空心化”趋势明显，村干部“后继无人”，对红河州基层治理造成了一些消极影响。

（一）基层治理成效不显著

1.留村人口结构严重失衡

“空心化”严重的村庄，常住人口老年人和小孩居多，青壮年人口比率小。例如走访的屏边县某村，户籍人口105 户，常住人口213 人，其中55 岁及以上的老人占40.77%，35～55 岁的占25.96%，18～35 岁的占8.94%，18 岁以下占24.33%。留村人口结构失衡，特别是18～35 岁的青壮年人口占比少，削弱了农村基层治理的支撑力量，难以对当前村干部队伍中坚力量形成有益补充。

2.“光棍群体”的出现带来社会的不稳定性

调查中发现，越来越多的女性青年外出打工，接触过外面世界后，大部分不愿意再回到老家，选择在外成家，导致本地适婚男性青年难以找到对象，出现了“光棍群体”。越是贫困地区这样的现象越是突出，例如红河县的石头寨乡某村人口207 人，其中40 岁以上的“光棍”男性青年有37 名，30 岁以上的未婚男性青年有22 名，形成了典型的“光棍村”。这不仅社会带来安全隐患，也给当地政府增加治理难题。

（二）边境和少数民族聚集地农村治理难度加大

1.“强边固防”的群众基础逐年减弱

红河州地处云南省东南部，与越南毗邻，国境线长848 km，全国与越南接壤的边境线有一半在红河州，而848 km 的边境线绝大部分位处于农村地区。因此，如何保障边境安全也是红河州基层治理的重点之一。近年来，红河州大力推行“强边固防”运动，围绕人防、物防、技防，加强抵边村寨“为国把关、为国守门”宣传教育，旨在通过发动群众、依靠群众、群防群治达到固牢边境安全屏障的目的。但在乡村“空心化”趋势的影响下，红河州抵边村寨人口总量和质量逐年递减，“强边固防”群众基础薄弱，严重影响边境安全。

2.少数民族地区宗教问题与贫困问题交织

一方面，大量人口的外流使少数民族自治地区缺乏治理主体。民族区域自治制度是我国解决国内民族问题的基本政策和重要政治制度，《中华人民共和国宪法》明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”红河州是全国唯一以哈尼族、彝族为自治民族的自治州，少数民族人口占总人口的61.35%。多年以来，在少数民族聚居的乡村，红河州采取少数民族村干部的形式开展治理和服务，但由于少数民族地区贫困程度更深，近些年为响应国家脱贫攻坚的号召，大部分青壮年选择外出务工，村庄人口空心化程度更严重。另一方面，随着青壮年外出务工，留守的老年人由于世居于此，与外界接触不深，文化水平较低、思想相对单纯，国内外的极端势力正是利用基层治理中的薄弱环节，想方设法打着宗教的幌子，进行非法宗教活动，向这些村庄村民灌输极端思想，把党和政府落实的惠民政策和扶贫政策理解为“主的恩赐”，甚至有些家庭因为信教把一年的收入都贡献给教会，从而致贫或者返贫问题突出。

四、农村“空心化”下加强农村干部人才队伍建设的对策

（一）严格把好村干部的审核关，着力建强村干部队伍

1.不断优化农村干部队伍结构

按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，从农村致富能手、回乡大中专学生、外出务工人员、转业退伍军人等群体中选拔思想政治素质好、工作能力强的优秀人才进入村“两委”班子，进一步改善农村干部队伍结构[9]。特别是要注重把那些政治品质过硬、思想境界高、精神状态好、发展办法多、协调能力强、群众威信高的致富带头人选配为村党总支书记。

2.切实把好村监委主任人选关

针对村组干部年龄老化、素质不高问题，根据村监委主任人选容易把控的实际，切实在村监委主任人选条件上作文章，规定村监委主任原则上是40 岁以下、高中（中专）以上学历方能参选，并要求各县市、乡镇做好大中专毕业生思想工作，鼓励他们积极参选，并为他们顺利当选创造良好条件。大中专毕业生的顺利当选村监委主任，既可为村级干部队伍注入新鲜血液，进一步改善年龄、学历等结构，又可为当地经济社会发展储备一批后备干部队伍，并为当地树立知识改变命运的标杆。

3.不断加大村干部培养扶持力度

一是进一步建立健全村后备干部队伍选拔、培养、管理、领导等制度，坚持重素质、看发展，重能力、看主流，重作风、看公论，按1∶2比例从致富带头人、外出务工经商创业有成并愿意回乡服务的农村党员、复员退伍军人、待业大中专毕业生等人员中培养选拔一批素质优良、结构合理的村后备干部队伍；二是按照把“明白人、带头人”培养成村后备干部的思路，以提高能力素质和致富带富本领为着眼点，通过举办培训班培训、抓实“明白人、带头人”培养和“基层党员带领群众创业致富贷款”扶持工作等，在项目、资金、政策等方面给予倾斜，通过成立产销合作社、民间协会等，力争每名“明白人、带头人”都有一个稳定的发展项目，不断提高他们行权履职能力、处理复杂矛盾纠纷能力和致富带富能力，最终影响带动周围农户发展致富，形成民心思富、民心思稳的大格局；三是建立年轻干部培养帮带制，由组织部门、职能部门分管领导对口帮带年轻干部，为年轻干部传经验、出点子、指路子，帮助年轻干部解决不敢干、不会干、不能干的问题，促进年轻干部健康快速成长。

（二）以加大投入扶持为保障，不断吸引优秀人才进入村干部队伍

1.适当提高工作补贴

进一步加大人力、物力、财力向农村一线倾斜力度，根据社会经济发展程度适时提高村干部、特别是村民小组干部工作补贴，使他们付出与所得相当，从而吸引更多的优秀人才投身农村、奉献家乡。

2.切实解决后顾之忧

当前，红河州除个别县市每月给予离任的连续服务年限在15 年以上的村干部（不包括村民小组干部）一定生活补贴外，其余县市村干部都仅有一次性离任补贴。这使得大多数村干部都有后顾之忧，不能安心工作。可采取为村干部购买“五险一金”形式，或根据村干部连续服务年限在15 年以上的按月给予一定生活补贴的方式，解决村干部的后顾之忧，提高村干部岗位吸引力。

3.继续开展定向招录工作

继续在公务员招考、事业干部招考中拿出一定比例定向招考村干部，切实解决村干部出路问题。

（三）以加大监督管理为抓手，促使村干部正确行权履职

1.强化思想教育工作

要加强教育管理，让村干部牢固树立“全心全意为人民服务”的宗旨意识，始终做到严于律己、遵纪守法，清清白白做官、老老实实做事。

2.强化村务公开

要全面推行“四议两公开”工作法，及时公开村级事务和财务，确保村干部正确行权履职，防止他们暗箱操作、以权谋私。

3.强化任期审计工作

要在开展村党组织书记、村委会主任离任审计工作的基础上，探索村党组织书记、村委会主任任中审计或任期审计，对其任职期间内财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动和责任目标完成情况进行审计，避免或减少集体经济损失。同时可探索开展村干部任职前及任职期个人财产申报制度，进一步强化对村组干部的财务监督工作。

4.强化“三资”管理

要在农村广泛推行“三资”委托代理，不断完善“村账乡管”制度，有效杜绝资金多头开户、私存私借、贪占挪用现象，从源头上防止村干部违规处置“三资”，维护好农民群众的合法利益。