我国民营企业政策变迁与发展路径分析

丁梦霞，任雪萍

(合肥工业大学,安徽 合肥 230009)

经过40多年的改革开放，我国GDP总量已跃居世界第二，这为我国今后进一步的发展奠定了坚实的基础。当下，国内外政治、经济出现了一系列新情况、新变化和新问题，挑战与机遇并存。在此背景下，民营企业作为促进供给侧结构性改革及经济高质量发展的重要动能，需要政府、有关组织全面掌握其发展动向，厘清其发展规律，并据此随时作出最优调整，为其发展创造出适合的营商环境。民营企业发展的重要转折始于改革开放时期，为了体现政策、营商环境对民营经济的影响度，文章试图循脉时间轨迹，对十一届三中全会以后我国民营企业的政策发展做一些梳理。

一、改革开放至今民营企业发展历程回顾

(一)1978年～1988年期间民营企业政策变迁

1978年，十一届三中全会做出了以经济建设为中心的决定，提出必须把发展生产力摆在首要位置，以经济建设为中心，推动社会全面进步。在此指导下，民营企业开始有了生长的机会。1979年，国家工商局局长会议提出“可以批准一些有正式户口的分散劳动力从事修理、服务和手工业个体劳动，但不准雇工。”1981年，明确规定城镇个体经济的性质、经营范围和相关政策，并对原料供应、贷款等问题做了支持性规定。《规定》“一两个帮手和两三个学徒最多不超过五个”起到允许雇工的作用，1983年《当前农村经济政策》对雇工过多的情形提出正确引导的方针。总体来看，1978年至1983年，个体私营经济得到一定的恢复和发展。这主要来自市场内生力量且务实、尊重实践的政策给民营经济提供了发展空间，但因为尚处于起始恢复阶段，发展步幅还是较慢的。

1984年在党的十二届三中全会上，首次系统阐述了党对发展个体经济的基本方针，以此为标志，党发展民营经济的方针政策已经基本形成。1987年，十三大更是明确“允许私营经济的存在和发展，是由初级阶段的社会生产力决定”，首次使用私营经济概念，标志民营经济正式登上中国经济舞台。同时报告精准分析私营经济的性质—对公有经济必要且有益的补充，要继续鼓励发展并制定政策法律，保护其合法权益，加强对其领导、监察和管理。不仅如此，我们在上述基础上更是试图以法律法规的形式明晰民营经济应有的合法地位，1988年宪法修正案，第11条就新增了“国家保护私营经济的合法权益，并对私营经济实行引导、监督和管理。”同年6月国务院又公布《私营企业暂行条例》，民营企业正式有了自己的合法地位。总体看来，这一阶段民营经济尽管发展的力度依然有限，但它最重要的贡献在于开始从“法”的角度考量民营经济存在的必要性与合理性，这无疑为民营经济未来的发展奠定了坚实的基础。

(二)1989年～2001年民营企业的政策发展

1989年9月，江泽民明确指出“我们要继续坚持以公有制为主体、发展多种经济成分的方针，发挥个体、私营经济等对社会主义经济有益、必要的补充效用”，直接定位了个体、私营经济在社会主义经济发展中的作用及其地位。1992年邓小平南巡讲话时提出要建立社会主义市场经济体制，中共十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，进一步肯定民营经济存在的必要性，提出了多种经济成分“长期自愿共同发展”，解除了公有与私有的截然对立局面，可以说十四大社会主义市场经济的确立为民营经济的发展提供了稳定的土壤。

从法律法规的角度来看，乘着十四大的东风，1993年，全国人大通过宪法修正案，明确我国实行社会主义市场经济体制。“国家要为各种所有制经济创造参与平等竞争的市场条件，对各类企业一视同仁”，通过了《合伙企业法》。1999年宪法修正案第11条，也作出了相应调整，正式出台了《个人独资企业法》。

2001年，在建党80周年大会上，江泽民指出私营企业主也是“中国特色社会主义事业的建设者”。12月，中国正式加入世贸组织，民营企业如何走出去，引起多方关注，为此我国借鉴一些国外的成功经验，于2002年制定通过了《中小企业促进法》，意欲进一步快速促进民营企业发展。

洞窥这一阶段的民营经济，可以讲其发展更为规范化、理性化。党和政府已然看到民营经济在促进国民经济发展、带动城乡经济、促进就业等方面的重要作用，也在不断从各领域试水快速推动民营经济的发展，特别是在宪法修订中确立民营经济在社会主义发展中的作用，这对后续民营经济的发展起到了“承前启后”的作用。但民营企业发展中自身的问题也开始不断显现出来，比如存在明显不均衡现象，导致民营企业后来的分化。

(三)2002年～2011年时期的民营企业政策

2002年，胡锦涛同志在十六大上坚定地指出中国经济发展“两个不动摇”，2003年，其再次指出要“尽快扫清和修正有关限制非公有制经济发展的法律法规和规章政策，消除体制内的嫌隙”。在此精神指导下，2004年《宪法》再次做出修订，将“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”宪法的这一修改，表面上看，增加了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”这句话，但其意蕴深远，是党和政府对非公经济作用的进一步肯定和进一步加大支持力度的决心。

2007年，中共十七大提出“平等保护物权，促使各所有制经济间公平公正竞争、相互促进的新格局”，同年还颁布了《物权法》、《反垄断法》等法律，进一步明确对各种所有制经济平等的法律政策。2008年底，国办“金融36条”表明政府对中小企业发展扶持的鲜明态度。十七大坚持发展个体经济的一贯主张，强调“推进公平准入，改善融资环境，破除体制嫌隙，促进个体、私营经济发展”。《小微企业所得税政策通知》于2009年出台，2010年国务院再发《鼓励和引导民间投资健康发展意见》，明确中央和地方政府对鼓励、引导民间投资上的分工及任务，标志中国经济发展制度和发展环境的剧烈乃至根本性的变化。

总之，这一时期民营企业家被纳入“中国特色社会主义建设者”，政治地位得到明显提升。但也因此看到，由于美国次贷危机发酵为全球金融危机，各国经济均受到波及，尽管我国出台了许多帮扶中小企业的政策，但种种原因制约，政策落实不能很好到位，越到基层政策的落实效果越小。民营经济发展依然挑战不小，困难重重。

(四)2012年以来民营企业政策的发展

党的十八大的召开标志着我国进入“新时代”，民营经济得到了快速发展。国际金融危机爆发后，全球经济进入新一轮调整期，我国经济从高速发展转为高质量发展，民营经济迎来新的历史机遇。2012年，党的十八大报告强调“保证非公有制经济平等发展、依法使用生产要素、公平竞争、同等受法律保护”，进一步消除了制度性障碍。2013年，十八届三中全会提出“两个都是”，体现了国家下定决心建立竞争但有序、统一开放、破除垄断的市场体系的雄心。2014年，提出全面推进依法治国以及“两个不可侵犯”论述，这为民营企业的发展创造了更有利的法治环境。2016年出台的《营业税改增值税试点实施办法》规定营改增试点在全国范围内全面推开，并将试点范围逐渐扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等行业。随着减税规模的不断扩大，所有行业税负只减不增的目标顺利实现。

2017年，十九大再次重申了“两个毫不动摇”，首次在党的重要会议和文件上同步使用“民营企业”，会议要求“全面实施市场准入负面清单制度，废除妨碍市场统一的规定，深化商事制度改革，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制，支持民营企业发展”，这意味着党对民营企业的认识又达新高度。十九届四中全会还强调“完善构建亲清政商关系的政策体系”。为民营企业的实际发展提供了改革靶向。

2018年，改革开放40周年之际，习近平总书记在北京召开民营企业座谈会，强调民营企业在中国经济发展中扮演着非常重要的角色。中国的基本经济制度已被写入宪法，民营经济在中国经济社会发展中的地位不会改变，“我国民营经济只能壮大、不能弱化”，民营企业完全可以放心地进行发展。总书记强调，虽然当前的全球贸易形势及国内经济增长方式的转变，给民营企业带来了不小的压力，但中国政府将继续支持民营企业的发展，继续为民营企业发展提供助力。并殷切希望中国的民营企业能够“拓展国际视野，增强创新能力和核心竞争力，形成更多具有全球竞争力的世界一流企业”。总书记的发言解决了民营企业的后顾之忧。

2019年为填补民营企业的立法空白颁布了《优化营商环境条例》，为完善监督检查清单制度，清理违规收费，畅通减税降费红利的传输机制，颁布了《为营造更好环境支持民营企业的意见》有效缓解了民营企业的部分资金压力。

2020年突发疫情，国务院办公厅及时印发《关于进一步优化运营商环境更好服务市场主体的实施意见》，并在3月至6月期间免收企业异议登记等十类金融征信查询服务费。在后疫情时代为市场主体更好发展助力。2020年《政府工作报告》五次提及民营经济、企业，强调应优化民营经济发展环境，要在生产要素市场化和“两新一重”建设方面支持民营企业平等参与。习近平总书记指出“营商环境只有更好，没有最好。”要从创新、服务以及法治等多方面进一步优化民营企业发展环境，让民营企业能够在优良公平的环境中欣荣发展。

值得一提的是，2018年后，我国进入“三期叠加”的改革攻坚期，又逢2020年伊始的新冠肺炎疫情，部分民营企业家对中国的市场潜力和政府政策渐失信心，甚至相信民营经济“退场论”，这些担忧源于复杂的时代、历史背景。面对经济新常态的新挑战，民营经济想要得到更长足的发展，还需在许多方面不断创新。

二、当前民营企业发展面临的困境

(一)新经济常态下民营企业融资难

(1)贷款条件日趋严苛

随着贷款交易成本及银行监管成本的逐渐增加，银行不愿为中小民营企业提供贷款，且民营企业又常在短时间内创立，银行无法找到其过往的信用记录，对其贷款审核愈加严格(需担保或抵押)。由于信誉低、资产抵押不足，民营企业无法从银行借贷到所需资金。

(2)融资风险大且成本高

民营企业筹集资金的主要方式有：民间借贷，以较高利率筹集资金，成本高风险大；内部融资，使用企业收益或发动内部员工筹集资本；企业间互相担保(优良资质的公司不愿为中小企业担保，资质低、资金少的企业即使相互担保，债务也难以偿还)。

(3)民营企业难以适应新常态

民营企业自身条件不足，难以融入新经济常态。首先，民营企业的管理结构不合理，经营管理理念落后，现代企业管理理念匮乏，企业所有权及管理权不明晰；其次，我国已步入高质量时期，在数据即生产资料的新经济中，以人工智能及大数据为代表的数字革命为中国经济带来了全新技术、创新产业和新发展模式，民营企业想要跟上发展就必须运用新技术，而与国有、外资企业相比，民营企业在引进技术人才方面的能力较弱。很多民营企业仍止步于低端制造时期，没能塑造出自己的固定品牌，仍依靠廉价劳动力和资源过活，企业难以适应新经济的发展。

(二)民营企业在“政府-市场”双元逻辑并行制度中资源获得有难度

“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论”。政府与市场应有机结合，实现优势互补。在以市场为资源配置主体的经济社会中，政府活动应服从于市场这个中心，只有在“市场失灵”时，政府部门的介入才是必要的。在中国转型情境下，政府与市场之间却存在相互竞争、相互强化的交互作用，实践中政府控制着大量的战略性资源，在资源配置、资源投入和优惠政策对企业发展均产生极大的影响，而现实中，政府创新补助并不总能精准配给资源匮乏但具有核心技术优势的民营企业。甚至还存在某些政府部门思想观念转变不到位，仍习惯过多干预市场，致使公平的市场竞争环境尚未有效形成。

(三)政府与民营企业间存在的交换具有不确定性和不平等性

中国是“关系型”社会，为增加自身的社会资本，民营企业十分注重发展自身社会关系。但政府控制民营企业发展所需要的大量资源，民营企业对政府强烈依赖。2019年末小微企业贷款仅占各项贷款额的 8.18%，而全国企业数量中小微企业数量占99%，资源供给与小微企业对社会的贡献度严重失衡。

三、民营企业发展困境的解决路径分析

(一)创新民营企业融资的新模式，解决民营企业融资难问题

融资是民营企业“老大难”问题。在新经济形势下，深化供给侧结构性改革，经济增速减缓等为民营企业融资问题提供了新的解决思路。民营企业可以通过多元融资渠道，有效避免融资风险，降低企业外部环境干扰。但融资渠道多元化并不代表民营企业的融资方式可以毫无束缚，融资难问题依然存在。在新经济常态下，民营企业只有拓宽融资渠道，探求融资新方法，才能从根本上提升民营企业内在实力和发展空间。结合中国当前实际，对民营企业融资难问题，提出几点建议：首先，加大政府创新补贴向民营企业倾斜。政府创新补贴在我国被长期执行并取得显著成效，创新补贴对民营企业的正向作用更为显著。政府创新补贴会选择关键产业和具有核心技术优势的企业，民营企业若能获得政府创新补助，则会被市场视为可信企业。企业获取政府创新补助的数量和质量越高，市场基于对政府评估的信任，而相信这类企业将有可观的发展前景，银行也会相对放宽对该企业的贷款条件，甚至对该企业延迟还贷也更具耐心。其次，政府创新补贴的形式，既可以直接投入资金填补民营企业落后的创新领域，也可以间接为企业引入优质外部融资和创新资源。通过直接和间接帮助企业缓解资源约束和融资压力。最后，在市场竞争为核心的市场制度下，加大政府创新补贴力度，推动民营企业开展创新实践、创新产品、升级技术，提升企业竞争力，以创新补助带动资金、人才等创新要素向民营企业聚拢，优化资源有效配置，保障市场制度下市场激励和资源支持对民营企业多样性配置的效果。为民营企业内部配置人力资源、创新资本，构建专业化管理模式。

综上，解决民营企业融资问题，根本是要加强民营企业自身的内生动能。外部政策和资金补助应以激发民营企业发展原动力为目标，让民营企业跟得上市场需求，强化企业自身实力。企业应主动披露公司财务，树立良好的企业形象，改变银行对其先前的偏见和不信任，提升对银行的吸引力，摆脱融资困难的窘境。

(二)切实解决民营企业在“政府-市场”双元逻辑并行制度中资源获得的难度

首先，加强产业、补贴政策针对性。统一优化政策，形成普惠性政策，让政策规范化、简便化，让民营企业及时了解政策，享受政策红利。

其次，完善配套政策设计。综合考量税收、社保及征管、征缴制度，形成完整的解决方案。

再次，精简程序。通过事前评估、事中监测、事后激励的模式，规范创新补助发放。也可通过大数据对民营企业进行精准的创新补助发放。

最后，完善参与机制。让了解民营企业发展症结的人参与到政策制定中，保障制定出符合企业发展创新的好政策。

(三)通过法治完善民营企业发展的公平环境

降低二者间的不平等性、不确定性，消除民营企业发展的后顾之忧，首先要创造公平的环境。习总书记强调“法治是最好的营商环境。”务必通过贯彻《民法典》及相关法律法规，同等保护民营企业产权和自主经营权。对企业来说，特殊照顾和额外补贴只能解一时之困，只有将优化营商环境纳入法治化轨道，用法治维护公平高效的制度环境，才能赋予企业持久发展的动力与信心。在审批许可、市场准入、运行等方面，为民营企业打造良性竞争环境、市场空间及公平竞争的法治“软环境”。其次，进一步发挥市场机制作用，在市场竞争规律、价值规律面前，所有投资主体一律平等。最后，加大宏观调控力度，充分发挥财政、税收、金融等杠杆作用，尽可能缩减区域间、行业间的失调程度；加大欠发达或次发达地区重大项目的布局，以项目来吸引资金、人才等要素向民营企业流动。