中国文化产业政策变迁特征及其启示*——基于1978—2020年政策文本的分析

邵坚宁

(中共北京市委宣传部 文化产业发展指导处，北京 100743)

文化产业由广播影视、图书出版、文艺演出、网络文化等众多细分行业组成，2019年文化产业增加值占全国GDP比重4.5%，既是我国国民经济的重要组成，也是文化强国战略的重要支撑，是与人民美好生活密切相关的产业门类。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，在文化方面，专门就健全现代文化产业体系进行论述。预计“十四五”时期，文化产业将在国民经济和社会发展中处于越来越重要的地位。如何科学制定“十四五”时期的文化产业政策，是文化产业主管部门面临的现实课题。我们无法对未来进行研究，但可以从历史中学习，通过对过去出台的文化产业政策进行研究，在一个长周期中分析文化产业政策变迁特点，从而为未来文化产业政策制定提供研究支撑。

一、现有研究状况

政策变迁早已是公共政策研究的一个重要内容。西方学者提出了多源流、倡导联盟分析框架、间断—平衡理论等政策变迁理论，中国学者运用这些理论对中国住房政策、出租车政策、计划生育政策、社会救助政策等多个公共领域政策变迁进行了研究。[1][2][3][4][5]与其他领域的公共政策变迁研究相比，学术界对文化产业政策变迁的研究仍有值得深入的空间。Parker、Lorenzo Mizzau、Giuditta de Prato等外国学者从多元逻辑矛盾摩擦、文化行为者与决策者互动关系、技术变迁等角度，对澳大利亚、意大利、欧盟的影视、图书等文化相关产业政策变迁进行了研究。[6][7][8]中国学者从2009年起开始关注中国文化产业政策变迁的研究议题，(1)笔者以“文化产业”“政策变迁”和“政策演进”为主题词，对中国知网中国期刊全文数据库所有类型的文献进行搜索，剔除其中重复或实质上与文化产业政策变迁无关的文献，仅得12篇文献。对文化产业政策变迁的认识也随着时间推移而逐步深化。最初，彭继红、向勇从意识形态、钻石模型的视角对文化产业政策变迁进行研究。[9][10]随后，李玲、蒋冬青等对不同阶段文化产业政策特征进行了分析。[11][12]及至近几年，才有学者采用府际竞争、多源流等公共政策理论对文化产业政策变迁进行研究，[13][14]部分研究也开始注重定量方法的运用，涉及计量分析、文本量化分析、词频分析等多种研究方法。[13][15] [16]然而，这些研究所选取的文化产业政策文本大多仅涉及近十余年的时间周期，对政策变迁历程的分析也多侧重于某个角度，不能对中国改革开放以来40余年的文化产业政策变迁历程进行全景刻画。本研究试图拓展研究的时间维度和分析角度，对改革开放至今国家层面出台的文化政策文本进行多维度的量化分析和词频分析，更加全面客观地呈现中国文化产业政策变迁历程，以期从中得到对未来科学制定文化产业政策的有益启示。

二、分析框架及研究设计

(一)分析中国文化产业政策变迁需关注的因素

1、文化产业由众多行业门类构成

根据国家统计局《文化及相关产业分类2018》，文化产业是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。[17]文化产业是一个由多个行业门类构成的复合产业，并不是单一产业门类，包括文艺演出、电影、广播电视、新闻出版等多个细分行业。细分行业的划分随着技术变迁和产业生命周期变化而变化。因此，对文化产业政策变迁的研究与其他政策变迁研究不同，还需考虑其内部细分行业的政策变迁特点。

2、文化产业具有双重属性

文化产业具有意识形态和产业双重属性。文化产业的意识形态属性使之具有很强的外部性，能通过创造、生产、传播、流通、消费文化产品和服务，影响人的价值观和行为模式，对政治、经济、社会、文化、生态各领域都会产生渗透和影响。文化产业的产业属性，意味着产业周期、产品生命周期等理论对文化产业具有解释力。考虑技术变迁对制度变迁的影响，[18]在分析政策变迁时要充分考虑产业的生命周期特征，分析产业周期、技术变迁对文化产业政策变迁的影响。

3、文化产业政策具有双重效益目标

文化产业的双重属性体现到政策话语中，意识形态属性对应的是社会效益，产业属性对应的是经济效益，使得文化产业政策具有双重效益目标。其中，社会效益是文化产业外部性的结果，经济效益体现为文化产业对经济发展、经济结构优化的带动作用等。社会效益和经济效益存在着互相促进、互相制约的辩证关系。经济效益有利于促进社会效益的实现。但如果片面追求经济效益，会导致低俗、庸俗文化产品的出现，不利于弘扬社会主义核心价值观，不利于弘扬中华优秀传统文化，不利于凝聚民心，将导致文化产业社会效益下降，对社会和谐稳定造成负面影响。如果片面追求社会效益，违背文化产业发展的经济规律，则会导致文化产品和服务供给效益低下，文化产业经济效益下降。因此，制定文化产业政策时如何处理好两个效益的关系，是文化产业政策需要解决的重要问题。

4、中国文化产业管理体制特点

中国文化产业采取党委领导、行业主管部门管理、其他部门参与的管理体制。第一，接受党委宣传部门的统筹指导。中共中央2019年8月印发《中国共产党宣传工作条例》，明确指出党委宣传部承担着指导协调文化产业发展的职责。第二，文化产业各细分行业由行业行政主管部门进行管理。国务院文化和旅游主管部门、广播电视主管部门、工业和信息化主管部门和国家网信部门、国家新闻出版(版权)主管部门、国家电影主管部门依照部门职责负责本领域文化产业促进工作。[19]此外，国务院其他组成部门也根据自身职能范围，积极参与文化产业的管理和促进工作。

(二)理论依据

现有政策变迁理论从不同角度对不同幅度的政策变迁进行了解释，为构建文化产业政策变迁的表征分析框架提供了重要依据。比如，间断—均衡理论和倡导联盟分析框架都区分了大幅度政策变迁和小幅度政策变迁。[20][21]彼得·霍尔的政策范式理论在分析英国宏观政策变迁时，将政策变迁幅度从大到小划分为政策范式、政策工具、政策工具的具体设定三种序列。[22]三分法的分析框架对英国宏观经济政策变迁的刻画是全面而充分的，涵盖了宏观经济政策理念和目标、工具及工具设置三个层面，体现了英国宏观经济政策变迁的基本特点。然而，文化产业较为复杂，三分法无法全部涵盖文化产业政策变迁的所有特点。因为上文已分析过，文化产业由很多细分行业组成，不得不重视其内部细分行业的政策变迁；文化产业具有双重属性，需要重视社会效益和经济效益政策目标对政策变迁的影响。此外，宏观经济政策工具的小幅度变化会体现到政策工具的具体设置上，而文化产业政策的小幅度变化更为直观的测度是政策主题词的变化。因此，沿着政策范式理论的思路，测度文化产业政策变迁需要进一步拓展序列分类，除了政策范式、政策工具的维度以外，还应有政策目标、政策行业领域、政策主题等维度。

(三)中国文化产业政策变迁表征分析框架

借鉴政策范式、倡导联盟、间断均衡等理论区分政策变迁幅度的分析方法，本研究在政策范式理论基础上，结合文化产业特点，提出描述文化产业政策变迁的五维度分析框架。

1、政策范式的变化

本研究所称政策范式沿用彼得·霍尔政策范式理论的概念，是指围绕特定政策目标偏好所形成的系列政策文件、政策工具的统称，[22]是政策制定秉承的基本理念，对政策目标的形成、政策工具的选择、政策主题的确定等都产生着重要影响。政策范式的变化是文化产业政策最大幅度变迁的体现。根据文化与市场的关系，可将文化产业政策范式划分为文化事业市场化政策范式与文化产业政策范式两类。

2、政策目标的变化

政策目标是指政策所要达到的目标，是政策行动者利益的体现，决定了政策措施的努力方向，决定了政策工具、政策主题的选择。上文已分析过，文化产业政策目标包括社会效益和经济效益两个方面。在文化产业发展的不同阶段，文化产业主管部门对社会效益和经济效益两者的偏好差异及变化，是中国文化产业政策较大幅度变迁的体现。

3、政策行业领域的变化

政策行业领域是指政策所覆盖的文化产业内部细分行业领域。改革开放以来，国家相关部门围绕文化产业细分行业领域出台了大量政策，各细分行业在不同阶段的数量变化，以及不同阶段所体现的行业重点变化，反映了文化产业政策行业领域的变化，是文化产业政策中等幅度变迁的表征。

分析政策行业领域变迁的第一步是进行行业领域划分。考虑到政策制定主体为文化产业主管部门，在政策行业类型划分上需要考虑文化产业主管部门管理职能的实际情况。此外还要考虑改革开放以来文化产业行业领域的变迁特点，将文化产业各阶段所出现的主要行业领域都涵盖进来。因此，本研究以行业主管部门管理职能为主要划分依据，结合国家统计局文化产业分类标准，充分听取和吸收文化产业专家意见，将文化产业政策按照产业领域覆盖面和细分领域分类，分为文化产业综合类、文艺演出类、电影类、音像制品类、新闻出版类、文化娱乐类、网吧类、动漫类、游戏类、工艺美术类、广告会展类、网络文化类、广播电视类政策。

4、政策工具的变化

政策工具是某一个政策为达到政策目标所使用的主要措施方式。文化产业政策工具的变化，反应了文化产业小幅度的政策变迁。政策工具有多种分类方式，比较有影响力的有：1、M.Howlett 和M.Ramesh根据强制性程度，把政策工具分为自愿型工具、强制型工具和混合工具三类。[23]2、Rothwell和Zegveld根据政策对技术产生影响层面的不同，将产业技术创新政策工具划分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具三类。[24]3、德博拉·斯通将政策工具划分为引导、规则、事实、权利、权力五个类型。[25]由于文化产业政策工具繁多，前两种常用的分类方法将政策工具分成三类，不足以呈现其政策工具的变化特点，因此，本研究参照德博拉·斯通的五分法，结合中国文化产业政策实际，将文化产业政策工具类型划分为“激励惩罚类”“管理规范类”“规划引导类”“松绑赋权类”“体制改革类”五类，如表1所示。

表1 中国文化产业政策工具分类

5、政策主题的变化

政策主题是具体某个政策文件的主旨思想，是这个政策文件所要解决的问题、所要达到的目标、所涉及的行业领域、所使用的主要政策工具的文字体现。对历年出台的政策文件进行政策主题分析，剖析其中的变化趋势，能反映文化产业政策的小幅度变迁，是测度文化产业政策变迁的一个方面。

以上五个政策变迁测度因素所体现的政策变迁幅度及主要内容如表2所示。

表2 中国文化产业政策变迁表征分析框架

(四)研究设计

1、对政策变迁表征的测度思路

由于政策范式的转变是最大幅度的政策变迁，并不是经常发生的，无法落到某一个政策文件中分析，而应纵观整个文化产业发展历程进行综合性判断。因此，可以根据政策内容量化分析数据，形成政策变迁曲线，从曲线中观察政策间断点。在此基础上，结合中国党中央领导下的文化产业管理体制特征，采用政策内容分析法，对历次党的全国代表大会报告的相关论述进行内容分析，从中观察政策范式的变换情况。政策目标是较大幅度的政策变迁，可以采用政策内容分析法，从历次党的全国代表大会报告的相关论述中观察其变化，同时由于每一份政策文件都隐含着政策目标，可采用政策内容量化分析法，通过对每一份政策文件政策目标的时序分析观察其变迁特点。政策行业领域、政策工具作为中等幅度和小幅度政策变迁的测度，体现在每一个政策文件之中，可采用政策内容量化分析法，对每一份政策文件的行业领域、政策工具特点进行时序分析，从中观察其变迁特点。政策主题作为小幅度政策变迁的测度，可采用政策文献计量法，对每一份政策文件的标题进行词频分析，在高频词变化中观察政策主题的变化特征。

2、样本选取

改革开放以前我国在文化建设上采取“计划经济”的模式，依靠政府指导下的事业单位进行文化供给，资金来源均为财政资金，未存在文化产业发展的土壤。1978年党的十一届三中全会召开以后，文化体制改革步伐加快，文化事业日渐走上“市场化”“产业化”进程。通过相关学术数据库及国家文化产业主管部门官方网站等公开信息渠道，本研究最终选取1978—2020年间国家层面出台的356份政策文件作为分析中国文化产业政策变迁的政策样本。

3、分析单元及分析步骤

由于本研究重点分析政策的时序变化，从研究的可行性、可操作性考虑，本研究在进行政策内容量化分析时，以政策文件作为分析单元，综合考虑政策文件内容进行分类；在词频分析上，以政策文件标题内容分析为主，而并非是政策内容中的具体字、词、句。经过编码格式化，通过时序分析，得出各阶段政策目标、政策工具、政策行业领域政策的变化特点。利用ROST-CM6软件进行词频分析，得到政策主题的变化特点。

4、信度、效度和客观性评估

(1)信度评估。信度是指采用同样的研究过程对同一对象进行测量时得到的结果的一致性程度。为确保本研究政策文本分类的一致性，笔者邀请文化产业专家学者按照本研究编码方法对政策文本进行了两轮编码，所得结果出入无几。对于个别存在争议的编码经与文化产业专家进行反复讨论，得到了较有说服力的分类结果。

(2)效度评估。效度是指测量工具对测量对象进行测量时实际可以测量到的精准范围。由于政策内容本身可以反映文化产业主管部门意志，而且文化产业政策文件大部分都在政策开头部分阐述政策背景等内容，因而本文选取政策文件作为基本分析单元，基本能够反映出主管部门的真实意图，是比较有效的一种分析方法。

(3)客观性评估。客观性是指搜集到的数据与数据收集者的个性特征毫无关联。本文所搜集的政策文本基本都是公开信息，相关政策文本电子版也都能在国务院及文化产业主管部门官方网站上获得，数据本身的客观性较高。

三、研究发现

(一)政策阶段划分

通过对文化产业政策数量时间分布的分析，可以厘清划分42年文化产业政策历程阶段的思路。图1所示，以2000年为分界线，文化产业政策数量呈现前平稳、后波浪式上升的特征。其中，2000—2020年间文化产业政策分布大体呈现以2004年、2009年、2016年为波峰的三次“倒U”型波浪式分布，存在着明显的周期性分布特征。波浪起伏与中国五年一届的中国共产党全国代表大会的政治周期阶段性特征较为吻合。即，每届中国共产党全国代表大会召开之后，文化产业政策出台数量大致都经历了“上升——达到顶峰——下降”的过程，在下一届中国共产党全国代表大会召开之时达到政策出台数量的低谷。考虑中国文化产业管理体制实际，党中央统筹指导文化产业发展，党的战略决策对文化产业发展起到关键性作用。每五年一届的中国共产党历次全国代表大会所通过的大会报告，正是对未来五年中国共产党施政纲领的阐述，其最新精神对未来五年文化产业发展起到了决定性的作用。因而，本研究以对文化产业发展有重要影响作用的中共中央全国代表大会为分界点，将1978—2020年间文化产业政策变迁的历程划分为五个阶段(如表3所示)：第一阶段为改革探索期，从1978年党的十一届三中全会明确改革开放战略起，到2000年国家正式提出文化产业发展战略以前；第二阶段为起步培育期，从2000年第一次提出文化产业发展战略起，至2007年召开党的第十七次代表大会为止；第三阶段为大力发展期，从2008年党的第十七次代表大会起，至2012年召开党的第十八次代表大会为止；第四阶段为较快发展期，从2012年召开党的第十八次代表大会起，至2017年召开党的第十九次代表大会为止；第五阶段为高质量发展期，从2018年召开党的第十九次代表大会起至今。

表3 各阶段出台政策数量统计特征

图1 1978—2020年间中国出台文化产业政策频次图

从第二至第五阶段，每一个阶段的政策分布大致都经历了从低谷到高峰，再从高峰到低谷的过程。这说明每一届中国共产党全国代表大会的召开，明确了新一届的中央政治权威，对本阶段的文化产业政策起到了决定性的作用。当新一届中央政治权威确定本阶段的文化产业发展战略和发展方向之后，各文化产业主管部门按照新战略部署抓紧推进文化产业政策制定，陆续出台新的文化产业政策，政策数量在大会召开第三年左右达到高峰，随后政策数量陆续下降，通常在下一次党的全国代表大会召开前后达到最低值。当党的新一届全国代表大会召开后，又迈入一个新的政策阶段。

(二)政策范式变迁特点

图1表明，文化产业政策数量曲线以2000年为界发生了形态的根本变化。间断均衡理论、倡导联盟理论等现有政策变迁理论都告诉我们，重大外部事件的发生是政策出现大幅度变迁的重要原因。回顾文化产业发展历程可知，在第一阶段改革探索期，国家围绕化文化事业体制改革出台政策措施，逐渐推动文化市场化，释放文化市场活力，这一阶段出台的政策数量较少，年均只出台1件政策。这一阶段，中央未将发展文化产业列为国家战略，采取的是“文化事业市场化政策范式”。2000年，党的十五届五中全会召开，研究通过了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，正式提出“推动相关文化产业发展”，这是第一次在党中央文件中明确提出发展文化产业的战略，是文化产业发展史上的重要里程碑。由于中国文化产业管理采取党中央领导下的行业主管部门主责、多部门联动的管理体制，党中央正式做出发展文化产业的战略，是文化产业主管部门对文化产业发展战略的表态，标志着中国文化产业主管部门对文化产业的态度从“探索性地发展”向“正式发展”转变。于是，2000年后，国家围绕文化产业出台了大量政策，几乎每年出台的政策数量都维持在几件到数十件之多，2009年更是达到了40件。可见，以2000年为界，中国文化产业政策变迁实现了从“文化事业市场化政策范式”向“文化产业政策范式”的转变。

(三)政策目标变迁特点

政策目标的变化解释了2000年以后政策出现“波浪式”“周期性”上升的特征。结合中国文化产业管理体制特点，可以从党中央全会报告对文化产业的阐述中观察文化产业政策目标的变化。从中可知，社会效益、经济效益二元政策目标虽然都贯穿了文化产业发展历程，但在不同阶段中，党中央相关文件对两个目标偏好和描述稍有差异：1、2000年，社会效益和经济效益目标作为文化体制改革的目标被提出；[26]2、2002年，社会效益目标被列为文化产业发展目标；[27]3、2007年，强调大力发展文化产业，未提及社会效益和经济效益的目标；[28]4、2012年，强调推动文化产业快速发展，要坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一；[29]5、2017年，强调推动文化产业发展，要构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。[30]

政策文本的量化分析结果也印证了这五个阶段的特点，如表4、图2所示。42年间，社会效益类政策在三类政策中的使用比重经历了上升到下降的趋势，出台政策比重在第一阶段为最低值，第二阶段使用比重大幅攀升，第三阶段第四阶段基本保持稳定，第五阶段使用比重大幅下降；经济效益类政策的趋势与社会效益类政策趋势正好相反，在三类政策中的使用比重呈现了先下降后上升的趋势特征，第一阶段使用比重最高，第二阶段大幅下降，随后又呈现了波浪式上升。从政策出台数量走势看，也可得到同样的结果。可见，不同阶段文化产业主管部门对社会效益、经济效益的偏好有所不同，体现出第一阶段偏好经济效益目标，第二阶段偏好社会效益目标，第三阶段对经济效益偏好有所提升，第四阶段、第五阶段注重“社会效益优先、双效统一”的趋势。

表4 按目标划分三类政策五阶段分布统计特征分析

图2 按政策目标划分三类政策五阶段使用频次占比图

(四)政策行业领域变迁特点

政策文本量化数据表明，文化产业政策力度与行业文化属性成正比，文化属性越强，则越受到文化产业主管部门关注，文化主管部门对其二元目标的要求就越高，出台的政策就越多。比如，42年间，文化属性较强的新闻出版、网络文化、广播电视行业政策数量均多于40件，而文化娱乐、工艺美术、广告会展等文化属性不强的行业领域政策数量均在10件以下。又如，大多行业每年平均出台的政策数量在五阶段大致呈现出“倒U”型特征(图3所示)，说明这些行业年均出台政策数量经历了从升高后又下降的过程，但文艺演出、电影、广播电视行业年均出台的政策数量经历了逐渐增多的过程，说明文化产业主管部门越来越重视这些行业领域的发展，这些行业恰恰是文化产业属性较为明显的行业。

图3 各行业领域政策五阶段平均数图

除文化产业综合类政策在各阶段占据主要位置外，各阶段细分行业出台政策占比地位的变化，反映出文化产业主管部门在不同阶段有着不同的政策着力点，如图4所示。第一阶段出台政策占比最多的是文化演出行业；第二阶段出台政策占比最多的是广播电视行业；第三阶段出台政策占比最多的是新闻出版行业；第四阶段出台政策占比最多的是网络文化行业；第五阶段出台政策占比最多的网络文化行业。可见，广播电视、网络文化、电影、新闻出版等文化属性较强的行业领域是文化产业主管部门政策制定的重点，而随着文化产业技术变迁，网络文化受到文化产业主管部门关注的程度越来越高，出台政策数量也大幅提升。

(五)政策工具变迁特点

观察五个阶段政策工具走势发现，从数量上看，管理规范类、规划引导类在每一阶段均是使用第一、第二多的政策工具，激励惩罚类、松绑赋权类、机制改革类政策使用频次较低。从占比看，管理规范类在五类政策工具中的比重总体呈现波浪式下降趋势；规划引导类、机制改革政策工具的趋势则呈现波浪式上升趋势；松绑赋权类、激励惩罚类政策工具则在五个阶段中保持总体稳定。可见，在五个阶段中，虽然管理规范类政策工具一直都占主导地位，但规划引导类、机制改革政策的使用频次与重要性逐渐提高，如图5所示。

表5 各阶段出台五类政策手段占比

图5 各阶段政策手段数量占比图

(六)政策主题变迁特点

对1978—2020年出台的356份政策文件标题进行词频分析，从高频词变化中观测政策主题的变化特点。

1、第一阶段：加强经营管理、深化体制改革

“管理”(10次)、“改革”(3次)、“体制”(2次)、“经济政策”(2次)等是这一阶段文化产业政策的主题词。说明这一阶段的政策主要针对“表演”(4次)、“艺术”(4次)、“演出”(3次)、“电影”(2次)、“娱乐场所”(2次)等领域，深化文化体制改革，探索“经营”(2次)“管理”(10次)方式，释放“市场”(3次)活力。

表6 1978—1999年文化产业政策文件标题主题词词频表(前20)

2、第二阶段：规范管理为主、兼顾经济政策

“管理”(51次)、“加强”(6次)等与社会效益密切相关的主题词频次较多，可见这一阶段的文化产业政策以规范管理为主，体现出较强的社会效益目标导向；与经济效益关联度较大的主题词“发展”(15次)、“经营”(8次)的频次也很高，说明在这一阶段的文化产业政策在提升经济效益方面也有一定侧重。此外，出现了 “投资”(7次)、“外商”(7次)、“审批”(5次)等主题词，说明这一阶段着重就外商投资、审批等领域出台政策，释放了文化市场活力。从主题词反映的行业领域看，这一阶段出台的政策主要是文化产业的综合性政策，以及出版、广播电视、互联网文化、电影等细分行业领域。

表7 2000—2007年文化产业政策文件标题主题词词频表(前20)

3、第三阶段：政策主题多样化、促发展抓手更多

这一阶段的政策重点为“市场”(20次)、“进口”(7次)、“投资”(6次)、“外商”(5次)、“分销”(4次)等，与第二阶段相比，“市场”“进口”“分销”“文化体制改革”等关键词的频次大大增加，“经营”“审批”“审查”等关键词频次有所下降，此外还出现了“税收”“执法”“认定”“合作”“举报”“处罚”“奖励”“经贸”“金融”“园区”等第二阶段未出现的关键词，说明这一阶段为了实现“大力发展文化产业”的战略目标，文化产业主管部门的政策关注点和着力点更加广泛。与此同时，这一阶段针对“企业”“文化产业”而出台的政策比第一阶段大幅提升，出现了第一阶段未曾涉及的“文化企业”“未成年人”等关键词，说明这一阶段的文化产业政策更加注重对文化企业的支持，更加注重对未成年人的保护。这一阶段中“管理”(31次)等与社会效益密切相关的关键词频次比第一阶段有所下降，而“发展”(20次)、“促进”(6次)等与经济效益密切相关的关键词频次比第一阶段有所上升，还出现了“指导”“繁荣”“推进”“推动”“振兴”等第一阶段未出现的关键词，可见这一阶段的文化产业政策以比第二阶段更加注重提升文化产业的经济效益，充分说明文化产业主管部门在政策制定中很好地贯彻落实了党的十七大报告所强调的“做到经济效益与社会效益相统一”的政策目标。

表8 2008—2012年文化产业政策文件标题主题词词频表(前20)

4、第四阶段：双效统一明显，存量修订与出台新政并存

这一阶段的政策重点为“经营”(5次)、“市场”(4次)、“融合”(3次)、“十三五时期”(3次)、“执法”(2次)、“账号”(2次)等，与第三阶段相比存在较大变化，“市场”“审批”“执法”“改革”等关键词的频次减少，增加了“融合”“‘十三五’时期”“账号”“入网”“认定”“许可”“创新”“金融”“开发”“科技”“自审”“消费”“黑名单”“示范”等大量新的关键词，可见在文化产业的“较快发展期”，文化产业政策关注重点充分体现了党的十八大关于“促进文化和科技融合，发展新型文化业态，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”的部署，有了很多新的变化。同时，这一阶段除了针对新闻出版、广播电视等传统细分行业出台政策以外，针对互联网文化行业出台的政策大幅提升，还出现了“网络表演”“直播”“跟帖评论服务”“论坛社区服务”等网络文化新业态。在这一阶段中，“管理”(28次) 、“发展”(12次)、“促进”(6次)、“进一步”(5次)、“推动”(5)次、“贯彻”(4次)、“推进”(3次)、“指导”(2次)等与上一阶段一致的关键词频次有所下降，出现了“修改”“修订”“废止”“修正”“社会效益”“经济效益”等新的关键词，说明这一阶段有一个明显的特点，即：对以往政策进行了更新和废止，而且更加强调“社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”的政策目标。

表9 2013—2017年文化产业政策文件标题主题词词频表(前20)

5、第五阶段：注重危机应对，废改立并存

这一阶段的政策重点大部分与第四阶段相似，如，“认定”市场”“审批”“改革”“融合”“入网”“科技”“消费”“示范”“税收”等，此外，还增加了“治理”“秩序”“增值税”“资本”“基地”等新的关键词，可见在文化产业的“高质量发展期”，文化产业政策关注重点一方面延续了上一阶段的一些新特征，另一方面也充分体现了党的十九大和党的十九届四中全会关于“完善文化产业治理体系”的部署，有了很多新的变化。与此同时，这一阶段除了针对影视新闻出版、广播电视、新闻出版等传统细分行业出台政策以外，受文化和旅游部门机构改革影响，还针对旅游、旅游演艺等领域出台了不少政策文件。此外，这一阶段的政策对象关键词还出现了“区块链”“游艺设备”等新技术、新业态，说明文化产业政策随技术创新而演进。这一阶段“管理”“发展”“促进”“指导”“取消”“废止”等关键词与第四阶段基本相似，不同的是“进一步”(7次)的频次比第四阶段频次提升，新出现了“延续”“规范性”等关键词。说明这一阶段的政策更多是延续和深化了之前的政策。值得指出的是，这一阶段出现了“疫情”“恢复”“税收”等关键词，文化产业主管部门积极应对新冠肺炎疫情对文化产业发展的冲击，出台了税收优惠等政策，加快恢复文化市场秩序。

表10 2018—2020年文化产业政策文件标题主题词词频表(前20)

四、研究结论及启示

研究发现，中国文化产业政策变迁受到文化产业双重属性、中国文化产业管理体制及技术变迁的影响。第一，文化产业政策重大变迁与中央政治权威的决策密切相关。随着中央战略调整，改革开放以来中国文化产业政策经历了从“文化事业市场化政策范式”向“文化产业政策范式”的转变，政策目标也实现了从经济效益和社会效益两端游走到强调社会效益优先、双效统一的转变。第二，政策行业领域变迁与技术变迁密切相关。互联网、移动互联网的快速发展促使网络文化行业成为近年文化产业政策制定的重点。而文化的意识形态属性又使得无论在哪个阶段，广播电视、新闻出版等文化属性较强的行业一直是文化产业政策制定的重点，是保持文化产业政策稳定的重要因素。第三，政策工具使用上虽然呈现了日益均衡化的特征，但路径依赖明显，如何用好各类政策工具还存在改进空间。

通过对文化产业政策变迁特点的研究，本研究得到一些文化产业政策制定的有益启示：一是要处理好意识形态属性与产业属性的关系。无论未来技术变革产生哪些新业态、新行业，都要在政策制定中对文化属性较强的领域给予充分关注。二是要处理好社会效益与经济效益的关系。要选择合适的政策工具组合，更好地兼顾两个效益政策目标。三是要处理好当下形势与未来趋势的关系。既要及时研究制定针对当前具体问题的政策举措，又要提高对文化产业技术发展趋势的认识，在相关政策制定中预留管理空间、预设管理措施。四是要处理好存量政策与增量政策的关系。既要及时做好对存量政策的修订和废止，又要摆脱路径依赖，针对新领域、新问题制定出台新政策，不断优化和完善社会效益优先、社会效益和经济效益相统一的文化产业管理体制机制。