问题二：如何实现环境法法典化

2021-11-12

民主与法制 2021年45期

吕忠梅：以“适度法典化”方式进行中国环境法典编纂

首先，应界定“生态环境”基石概念，厘清环境法律关系。第一，在某种意义上说，环境法典编纂如果不能以确定的基础概念统领编纂思路，对现有环境法律进行环境污染防治、自然资源保护等简单的类型化处理，实质上是在重复“要素问题——立法应对”的碎片化立法思路，根本无法满足法典周延性与协调性。因此，界定“环境”的概念是实现法典调整范围适度的前提条件。同时，方法论上确定的“环境”概念也必须与认识论上的“可持续发展”能够高度契合。第二，基于“生态环境”而产生的各种社会关系，在为法律规范所调整后，即形成以权利义务为内容的法律关系。环境法律关系与可持续发展，实际上本源相通：法律关系自是对社会关系之法理抽象，而可持续发展也缘起于“自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系”。可持续发展在法典语境下即是通过环境法律关系之治理，而环境法律关系亦是可持续发展法治化的形式载体。因此，可以通过不同的标准，对环境法律关系进行污染防治关系与自然生态保护关系、平权型环境法律关系与隶属型环境法律关系、绝对环境法律关系与相对环境法律关系、抽象环境法律关系与具体环境法律关系等类型化论证，从立法技术上保证环境立法的“适度法典化”。

其次，以“生态环境法典”命名，采取“双法源”模式。以“生态环境法典”命名，有宪法依据，既能彰显生态文明时代特色，又能契合可持续发展目标价值，还能标示本质的基石概念，是最佳选择。值得注意的是，当前我国的生态文明体制改革还正在进行中，一些“补短板、强弱项”的生态环境立法还在研究制定过程中。这在客观上要求环境法典编纂在注重确保体系稳定的同时，必须保持对改革实践的开放性。因此，环境法典编纂的任务主要在于将新时代国家战略和宪法确定的“美丽中国”建设目标法律化，整合提升现行环境法律规范的基本价值、共性原则，改变分散立法、分别立法所带来的法律冲突和重叠等问题，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典。同时，也需要适当保留部分环境单行法，以规范处于复杂、变动状态的局部领域，补充、完善和细化环境法典，并利用单行法进行适应性增删或修正的简便性，减少法典封闭、僵化等弊端。采取这种方式，也有利于妥善处理环境法典与民法典、刑法、诉讼法、生态环境政策、国际条约之间的关系。

最后，以可持续发展为价值目标，以“生态环境”为基石概念，以法律关系为体系化工具，构建环境法典框架体系。环境法典编纂以可持续发展为目的价值，统辖整个法典，其效力主要源自法典目的对可持续发展规范内涵之诠释。可持续发展作为环境法典的价值目标，不仅完成了可持续发展自身的法律渊源化，而且实现了现代环境法价值体系的重构。这充分体现了环境立法的双重理性：可持续发展是居于主导地位的目的价值，是环境法典所追求的目的与理想，体现的是价值理性；而生态安全、环境公平、公益保障是环境法为实现可持续发展目标的工具性价值，是环境法典应有的基本法律属性或共性价值，体现的是工具理性。目的性价值决定并统合现代环境法的动态运作，但实现其目的性价值离不开工具性价值的支持与具体实施。将法教义学方法运用于环境法典编纂，必须体现环境法的实质法特性，构建以目的价值为核心、以工具价值为技术方法的基础概念与基本逻辑体系。

环境法典编纂应将“环境法典概念与逻辑”与“环境法典编纂的概念与逻辑”有机结合：前者以“可持续发展”为核心展开，围绕可持续发展价值目标，以可持续发展的基本内涵——可持续经济、可持续生态环境、可持续社会构架环境法典的分编体系，充分体现可持续发展以生态可持续为基础、经济可持续为条件的环境与发展综合决策理念方法，强调人类在发展中系统考虑经济效率、关注生态和谐和追求社会公平的系统性、整体性思维方法，促进人的全面发展的最高目标，明确环境法典的“价值半径”；后者以“生态环境”为基石概念，以法律关系为基本逻辑，将可持续发展确定的“价值半径”具体化为环境法典的调整范围、调整对象及主客体关系，在立法技术上实现“适度法典化”目标。

孙佑海：环境法典编纂在内在逻辑体系上，主要分为体例结构、内部构造和内容取舍等方面

首先，体例结构分为总则、分则和附则。在结构安排上，考虑到我国现有的环境法律体系以及为法律界所习惯的归类模式，在体例结构上分为总则、分则和附则三个部分较为恰当。总则部分单独成编，具体可以分为三章。第一章规定基本的环境法规范。包括编纂环境法典的立法目的、适用范围、基本国策、基本原则、环境资源保护的一般权利和义务、监督管理的基本体制、建立跨行政区域协调机制、设置流域管理机构、财政投入、环境教育、科研、奖励等。第二章为重要制度，其内容涵盖国家环境与资源保护领域的主要制度并明确生态环境监管体制机制等。第三章为公众参与和信息公开，集中规定公民的基本程序性权利，包括获取环境信息的权利、参与公共环境事务决策的权利、环境权益被侵害后获得司法救济的权利等。在分则编，应当对影响人的生存环境的污染行为、生态破坏行为和不适当利用自然资源的行为作出规范。

总则编和分则编的关系，应当按照“总则抓宏观、分则抓中观微观”的原则进行安排，总则进行统揽全局的原则性规定，分则分门别类对不同领域的利用环境和资源的行为作出规范。

其次，内部构造应以污染控制和生态保护为主。环境法典的编纂，是一项复杂的立法工程。虽然我国目前环境法的体系已经基本形成，但是从环境法的调整对象来看，污染防治和生态保护的立法相对完备一些，而自然资源保护的立法比较薄弱，在法律部门发展不平衡的情况下，就应当优先考虑对成熟的部分进行编纂。其一，应当优先考虑编纂污染控制领域的立法，包括大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、海洋污染防治、固体废物污染防治、噪声污染防治、放射性污染防治、核污染防治以及其他公害防治的立法。其二，应当考虑编纂生态保护的立法。包括生态鉴定、生物多样性保护、自然保护地监管并对污染防治制度与生态保护制度的衔接，作出明确的规定。其三，对于自然资源开发中产生的不利于环境保护和资源节约的行为，作出明确规范，使之符合党和国家生态文明建设的基本要求。

最后，内容取舍方面坚持守正与创新相结合。环境法典的编纂，绝不是简单的法律合并。在进行环境法典编纂的同时，应当根据制度之间的内在关联以及环境管理的客观需要，将有利于环境与资源保护的有效制度予以继承，对实施过程中存在问题的制度予以完善和革新，同时填补环境与资源保护领域的法律制度空白。这个立法思路，可以概括为：“需要守成则守成、需要创新则创新。”在制度守成方面，建议将环境标准制度、环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制度、环境监测制度、环境税制度、环境保护规划制度、自然保护区制度等成熟的制度措施列入其中。在制度创新方面，在污染防治领域，建议增加防治光污染、热污染、化学物质污染等新规定；在生态保护领域，建议将生物多样性保护明确为国家战略；在自然资源保护领域，建议增加在自然资源开发利用中促进“碳中和”的制度和规范。

汪劲：将适度法典化、提取公因式和衔接单行法律适用规则作为环境法典框架体系的构建原则和方法

首先，中国环境法典框架体系构建应当采用适度法典化方法。限于中国环境法体系的广义性和法源的广泛性，加上国家为履行环保义务、实施环保法律而设立有多元行政机关统一或者分工负责参与环境管理事务，环境法学者为此提出了以“适度法典化”的方法编纂中国环境法典的框架体系构建思路。环境法典编纂中的适度法典化，实质上是指以一定原则和方法为标准对构成环境法典法源的环境单行法律作出纳入法典或者保持原状的编纂方法，保持环境法体系的“法典－单行法律”并行的最终构造。我认为，将环境法典编纂的范围“适度”确定在环境保护法、污染防治法、自然保护法和绿色低碳发展法等领域，排除自然资源法和能源法以及其他关联性环境保护法律规定是最优方案。

其次，从广义环境保护理念和分类规制特征，提取公因规则和有所为有所不为的方法。编纂环境法典总则的意义和功能在于强调总则对所有环境法律关系领域的各类环境利用行为的统一指导性和统一适用性。然而，民法典总则编以私法原理为结构主线提取公因式规则的模式并不能适用于环境法典总则编的编纂。在我国环境法体系的范畴中，因立法所保护价值的目的不同，环境立法的价值呈多元化倾向等因素的大量存在，难以从立法目的各异、公私规范夹杂、行政部门主导的单行环境与资源保护法律中提取作为统一指导并统一适用的“公因式”规则。我认为，我们可以继续以潘德克顿体系关于法律关系与法律行为理论指导环境法典总则编的编纂，以单行环境立法在污染防治、自然保护和绿色低碳发展等领域确立的共通性法律规范作为总则编纂提取公因式规则的主要法源。从广义环境保护理念和分类规制特征分别提取公因式规则的方法，就是对构成我国环境法体系范畴内的法律部门作出取舍，从环境保护价值相同的环境污染防治法、自然保护法和绿色低碳发展法中提取总则所需的公因式规则，并以此指导自然资源法、能源法和其他环境利用行为单行法律在环境保护领域的立法和适用。鉴于我国自然保护立法相对薄弱，环境法典总则编的若干基本原则和基本制度还需要通过立法创新予以确立。

最后，应当为国家基本法律和环境资源单行法律的适用规定衔接条款。

在环境法典框架体系的构建创新中，可以安排三条路径分别规定环境法典和国家基本法律和环境单行法律等的衔接条款：第一条路径是和国家基本法律的衔接。主要有与《刑法》有关规定的衔接、与民法典有关规定的衔接、与国家诉讼法律（行政诉讼法、民事诉讼法和刑事诉讼法）的衔接。如当前有诸多环境污染和生态破坏案件就涉及多个法律责任的追究问题，既涉及实体规则的交叉适用，也涉及程序规则的交叉适用，还涉及不同性质诉讼中对同一证据的效力判定规则等，这些法律适用的新问题在各单行诉讼程序法律中并未作出规定，因此环境法典应当根据环境审判的特点对此作出衔接性规定。第二条路径是和国家环境单行法律的衔接。在适度法典化原则下编纂环境法典必须有所取舍。采取环境法典与单行法并行的方式，并在环境法典中规定与环境单行法律之间的衔接条款。一是为环境单行法律提供适用指引；二是就法律之间的不一致提供选择适用的基本规则。第三条路径是针对环境领域的新情况和新问题，通过授权性规范授权政府主管部门依法制定与规制变化中的环境问题保护一致的政策措施，以及授权制定处于变化中的科学标准和技术规范等规则的衔接规则。

李挚萍：立法编纂程度的适度、法典结构及内容的适度、法典编纂进度的适度

首先，立法编纂程度的适度。近年来，大陆法系国家关于法典编纂和法律汇编的区分已日益模糊化，体现出逐渐融合的特点。现在在欧洲国家中使用“法典化（codification）”一词与大陆法系语境中对“法典化”的传统界定已经不完全一致，加入明显的汇编特点，如意大利的《环境法典》，而且各国之间的法典化差异也相当大。总的来说，大部分国家采取的是“编纂+汇编”的方法。如法国的《环境法典》，总则是创新性的立法，具有编纂性，分则以汇编为主。为了减少立法的难度，中国宜采取“编纂+汇编”的方法。重点对总则进行编纂，将分布于各个单行法中的一般性规则进行抽象总结，对新的理念进行吸收采纳，对于普遍适用的制度进行总括性规定。而分则则在对编入的单行法进行清理重复、矛盾、过时条文的基础上进行汇编。

其次，法典结构及内容的适度。将所有的环境立法纳入一个法典中既无可能，也无必要。但是环境法典包含哪些领域，纳入哪些单行法则是需要我们认真研究的。环境法典的体系结构不宜过大，条文不宜过多，否则会走向另外一个极端，一个过分复杂的法律文本本身同样会让用法者无所适从。建议首先优先考虑对立法已经比较成熟，而且内容高度同质化领域的立法进行编纂。如污染防治法，同质化的条文很多，有必要进行简化和整合。自然资源法方面，各种自然资源的特性相异较大，如《森林法》与《水法》，它们之间的同质化立法条文不多，编入法典对于法律简化的意义不大。此外，生态保护领域的立法目前相对缺乏，建议利用法典编纂的机会进行补足，增加自然保护地法专章（其中包括国家公园立法），还应该补充生物多样性立法、湿地保护立法。

最后，法典编纂进度的适度。环境法典的编纂不能操之过急，不必一步到位，可以分两部走，先总则，后分则。总则在环境保护法的基础上进行修改完善。环境保护法是我国环境保护领域的基本法，该法虽然于2014年修改过，是最早将促进生态文明建设写入立法宗旨的法律，但是由于历史的局限性，该法修订过程中仍然存在对自身的定位和宗旨使命不够清晰，对生态规律反映不够深入，缺乏山水林田湖生命共同体理念，对生态系统的功能和价值认识不充分等问题。为了使环境保护法承担起统筹山水林田湖生态环境综合保护修复龙头法的重任，该法需要进一步完善。应在环境保护法中明确人与自然生命共同体以及山水林田湖草生命共同体理念。环境保护法必须从尊重“生态环境”的综合性、系统性和相互关联性的本质特征出发来进行制度构建。国家环境保护应该以改善环境质量为目的，形成陆海空综合协调、整体保护、系统修复的格局。国家的环境保护总体政策应该更加体现环境保护的宏观性、整体性和综合性。从国家环境治理现代化和生态文明建设的需要出发，完善生态环境制度体系。补充生态环境综合决策、生态环境质量管理、生态红线管理、生态环境修复制度等新制度，修改环境影响评价、环境许可、生态保护补偿等重要制度。从生态安全和合理利用资源以及保护公民环境权的目的出发，完善生态保护的一般性规定。从生态环境保护的特殊性出发完善生态环境责任体系和问责制。第二步是编纂分则，重点编纂污染防治编以及生态保护编。污染防治编以现有法律条文的简化及重组为主，生态保护编以补充性立法为主。

秦天宝：环境法律规范的类型化整理是环境法典编纂的重要基础

环境法典编纂所面临关键问题之一，就是通过系统性的法律法规和典型案例梳理，解决法典所内含抽象性、普遍性和稳定性特征，与环境问题的具体性、个别性和速变性之间的张力。

首先，针对环境问题的复杂性与法典的简约性不兼容的问题，可以通过“总则+分则”的环境法典立法模式，进而借助具有统领性和全局性意义的总则编纂，能够实现二者的适当平衡。特别需要强调的是，环境法典总则是破解环境法律过度复杂、碎片化的核心。环境法典的编纂不能是现行环境立法的简单汇编，否则就失去了意义。通过总则对普遍性和共同性的内容加以集中规定，可以减少法律条文的编排，进而极大地节约法典的篇幅，使法典在逻辑上大大精炼，避免或减少现行环境法律中的冗赘、重复、冲突之处。而在类型化思路下进行系统性的规范归纳整理及深度分析，是避免环境法典编纂沦为“法律汇编”的必要保障。

其次，针对环境问题的个殊性与法典的统一性不配套的问题，可以通过科学理性的方式找到一定的共同性特征作为法典编纂的基础。环境法典的编纂须以生态环境的整全性保护为宗旨，在综合考量自然、经济和社会各种因素的前提下，确立一个最低限度的、普遍适用的且符合生态环境规律的环境保护共识。这一工作有赖于对现有环境法律规范的深层次分析，亦即类型化的规范整理。

最后，针对环境问题的速变性与法典的稳定性相互调和的问题，法典编纂者基于有限理性须选择“适度化”的编纂策略，出台具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典，允许起拾遗补缺、细化说明作用的单行性环境法作为环境法典的“卫星法”而独立存在，在“解法典化”与“再法典化”之间搭建制度接口。环境法典与并存的单行法相互关系如何处理，也需要建立在对中国环境法律规范发展及司法裁判情况动态考察的类型化梳理基础上。

李艳芳：以法典体系效益为纲，从确定性、稳定性与开放性三个维度予以具体展开

首先，在适度法典化这一定位的指引下，体系效益在法典确定性的维度上要求对环境法典的调整范围予以明确。确定环境法典的调整范围是立法者围绕环境法的核心范畴进行外延划界的过程。我国现阶段的环境法典编纂对划界依据需要进行综合考虑，在避免重大遗漏的同时警惕“环境法帝国主义”。环境问题作为环境法产生的客观因素，法典应在现行法的基础上继续对此有所回应，但应基于生态整体主义的视角对环境规范进行选择。环境保护主管部门与环境法的制定与实施联系紧密，加之我国刚刚完成生态环境部与自然资源部等相关部门的权责调整，环境法典需要适应新的机构职能，明确各部门内的环境保护职责并完善部门间的沟通协调机制。人类对环境的影响总是通过作为或者不作为的行为而产生，尽管由于环境行为的概念界定过于抽象使其当前难以作为法典规范构建的核心范畴，但可以考虑将其融入原则条款对法典范围在抽象层面予以适当拓展，从而为未来情形预留解释空间。在社会生活各方面牵涉甚广的背景下，法典编纂过程可谓是环境利益的文本化，尤其是当环境权陷于理论纠葛而难以法定化之时，环境利益不失为一个规范串联的线索，但为避免利益泛化而导致法典过于求全，环境利益需要结合环境法渊源而进化为环境法益。

其次，法典边界划分之后，其内部规范在体例构造上的严密程度影响着法典体系效益在稳定性上的发挥。自我国民法典对《德国民法典》总分结构的继受以来，是否采取总分结构这一前提性问题在我国法典体例的讨论中似乎是一个不证自明的结论。但对于环境法而言，答案实际上取决于法典化的程度，具体在此体现为规范关联方式，即环境法规范是在垂直抑或水平维度上被切割的。若依据规范所针对的环境问题进行垂直切割，则法典内每个部分将会自成体系而不需要总则；若依据规范之间普通与特别的关系进行水平切割，则普通性规范自然会形成总则。诚然，环境法规范因其具有明显的问题导向特征而容易被垂直切割。在环境法的子领域中，一类环境规范的创制旨在解决某一环境问题。在法典编纂中若依此进行分割，各编内部则自成一体，法规范也难以跨越各编界限进行横向关联从而形成真正意义上的总则。这一规范切割的思路便于单行法时代法律的制定与实施，也因此可以满足基于现行法统一而成的形式法典的需求。然而，随着环境问题的增多与复杂，此种切割方式会引发法典各分编之间的重复与混乱。因此，基于我国适度法典化的立场以及生态整体主义的考量，应当主要以规范的水平分割为法典化方向，也因此宜采总分结构。

最后，环境法典与其外部的环境法规范进行有机衔接，以保持一定的开放性。环境法典与其他部门法的关系在法规范上主要体现在制度措施与救济方式两方面。其一，环境法典在制度措施方面有赖于行政法与经济法的现有框架。环境规制理论将环境保护措施分为命令控制型与市场激励型，前者依托行政行为来实现，后者涉及税收、价格、财政以及金融等经济法上的宏观调控制度。其二，环境法典在救济方式上需对接诉讼法、民法、行政法与刑法有关诉讼程序与法律责任的规定。

陈海嵩：规范“生态环境治理体系”的“1＋3”逻辑理路

我国环境法典总则中应用专门章节规定“生态环境治理体系”，按照“1＋3”逻辑理路展开。我国环境法典总则应顺应生态环境治理现代化的目标，设立专章对“生态环境治理体系”予以专门规范。该章节内容则按照“1＋3”逻辑理路展开，即包括两个主要的方面：一是基于现代环境治理要求的“生态环境监管体制”，明确谁来管、管什么、怎么管的问题；二是基于环境治理体系实施逻辑而针对环境治理多元主体规范性要求，即主体所承担的生态环境保护职责，具体分为党委与政府、企业、公众三个部分，明确其中的职权、权利与义务。从性质上看，环境法典总则应当提供通过“提取公因式”而成的基础性规范。因此，环境法典总则对有关主体的规定应当为相关主体行为提供基本依据和指导性原则，在分则中加以扩展细化；同时，总则对于不同主体的规定应当全面，避免生态环境治理某类主体的规范缺失。

徐以祥：应当从内在价值体系构建、完善环境法律的总体结构和增强环境法律制度的体系功能三个方面进行推进我国环境法律实现体系化

首先，以环境价值融贯性为核心建构环境法的内在价值体系。生态文明的理论要求法律对具有公共性的、体现未来时代人利益和自然生态本身价值的生态环境利益进行系统性、整体性的保护，这决定了仅仅依托传统的法律部门不能对生态环境提供有效的保护。生态文明需要一个以生态环境价值为核心价值，以生态环境公共利益保护为核心诉求的法律体系。在生态环境保护的法律规范中，生态环境保护是其核心的价值诉求，这些法律规范对生态环境提供直接的保护，为生态环境利益设置核心的法律原则，构建生态环境保护的核心制度体系。

其次，以内容全面性和逻辑自洽性为重点完善环境法律的整体组成及其结构。一方面，我国的社会主义法律体系中应当确立环境法律体系的地位，并按照生态文明的总体要求建构内容全面的环境法律体系。在当前法律体系中，环境资源法没有成为独立的法律体系。污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。在生态文明入宪的背景下，环境法作为一个独立的部门法律体系的地位应当得到确认。而且，应当根据生态文明的要求，弥补环境法律的空白和短板。特别是在目前比较薄弱的自然资源法和生态保护法两个领域，需要通过修改相关法律和制定新的法律来弥补我国环境法律体系的空白和短板。另一方面，应当选择合理的模式来进行环境法律体系整合，以促进环境法律内部的逻辑自洽和结构合理。未来可以考虑通过适度法典化的方式来进行我国环境法律的体系整合。即从生态环境资源一体化规制的视角，制定针对污染防治、自然资源利用和生态保护的总则性规范，通过这种总则性规范来实现环境法律的体系整合。

最后，以提升有效性为目标推动环境法律制度体系的功能优化。一方面根据环境、资源和生态整体性保护的理念对污染防治、自然资源保护及生态保护三大制度板块进行体系整合。第一，应当强化总体的生态环境状况评估制度和规划制度在环境资源法中的基础性地位。科学的风险评估是生态环境风险系统管理的基础性和前提性的步骤。第二，确立生态环境资源综合规划在各种规划中的先定性效力。另一方面，构建以人体健康和生态安全为初级目标、以不断提升生态环境品质为高级目标的制度体系。第一，确保人体的健康和生态系统的安全是制度体系首先应当实现的目标，相关的制度短板需要优先得到弥补。在公众健康保护方面，我国应当建立健全公众健康保护的相关环境规划制度及标准制度、健康风险评估制度、公众环境健康风险管理制度、公众环境健康风险交流制度等具体制度在内的法律制度。在生态系统安全方面，我国应建立健全以生态红线制度和国土空间开发保护制度为核心的相关制度体系，确保生态空间和生态功能的基本安全。第二，要达成生态环境品质提升的目标，需要强化生态环境效果总体管控制度在我国环境资源法律制度体系中的地位。侧重于总体的环境质量管控的主要制度包括排放总量控制制度、取用总量控制制度、基本环境能力保持制度、保护区制度和环保“红线”制度、环保名录制度、环保规划制度等。

【文献来源】

吕忠梅：《习近平法治思想的生态文明法治理论》，载《中国法学》2021年第1期。

吕忠梅：《中国环境立法法典化模式选择及其展开》，载《东方法学》2021年第6期。

吕忠梅，田时雨：《环境法典编纂何以能——基于比较法的背景观察》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第4期。

吕忠梅，窦海阳：《民法典“绿色化”与环境法典的调适》，载《中外法学》2018年第4期。

吕忠梅：《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，载《甘肃社会科学》2020年第1期。

王灿发，陈世寅：《中国环境法法典化的证成与构想》，载《中国人民大学学报》2019年第2期。

汪劲：《论中国环境法典框架体系的构建和创新—以中国民法典框架体系为鉴》，载《当代法学》2021年第6期。

李挚萍：《我国环境法适度法典化的路径思考》。

李艳芳，田时雨：《比较法视野中的我国环境法法典化》，载《中国人民大学学报》2019年第2期。

李艳芳：《论生态文明建设与环境法的独立部门法地位》，载《清华法学》2018年第5期。

徐以祥：《论我国环境法律的体系化》，载《现代法学》2019年第3期。