地方立法贯彻习近平法治思想路径探析

习近平总书记在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。科学立法是全面依法治国的前提。做好新时代地方立法工作，必须坚持以习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作。笔者结合立法工作实际，对地方立法贯彻习近平法治思想的路径和方法进行探析，以期抛砖引玉。

一、学深悟透践行习近平法治思想

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，放在党和国家事业发展全局中来谋划、来推进。

伟大的事业需要伟大的思想引领。习近平总书记在福建宁德工作时强调民主的问题要在法制的轨道上加以解决，坚决反对绝对化的“大民主”。在浙江工作期间，大力推动“法治浙江”建设，努力把社会生活的基本方面纳入法治调整范围，为政治、经济、文化和谐发展与社会全面进步提供切实保障。党的十八大以来，在推进全面依法治国的进程中，习近平总书记创造性提出全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想把马克思主义法治理论同中国实际相结合，以“十一个坚持”为核心，深刻系统回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，内涵丰富、思想深刻、逻辑严密、系统完备，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。

学习贯彻习近平法治思想是立法机关和广大立法干部当前最重要、最迫切的任务。一方面，要全面准确学习习近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求，牢牢把握全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障，做到学深悟透；另一方面，要对标对表，切实把习近平法治思想贯彻落实到立法各环节、全过程，更好转化为服务保障全面建设社会主义现代化国家的生动立法实践，当好践行习近平法治思想的“排头兵”。

二、坚持党对立法工作的领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记指出，必须坚持加强党对依法治国的领导，实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。立法是国家重要的政治活动，具有很强的政治属性，必须毫不动摇坚持党对立法工作的领导。

第一，坚持和贯彻党中央的集中统一领导。在立法工作中要增强“四个意识”、坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，保证立法工作正确的政治方向。

第二，坚持围绕中心、服务大局。党的十九大提出，要坚持党对一切工作的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。对党委提出的立法意见建议，坚持亟需先立，将党的意见和主张通过法定程序上升为法律法规，有利于实现党对国家和地方事务的领导。同时，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定，要“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。近年来，《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国监察法》等法律，明确将“坚持中国共产党的领导”写入法律条文，厚植党的领导制度体系的法治基础。

第三，充分发挥党组在立法中的作用。党对立法工作的领导，很大程度上要依靠立法机关党组来组织实施。人大常委会党组要统筹协调立法工作，认真研究立法中的重大问题，在立法工作中发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。同时，落实法规起草单位党委（党组）主体责任，法规草案报送政府之前，必须由起草单位党委（党组）讨论研究。

第四，健全重大立法事项向地方党委报告制度。对立法规划计划的确定及重大调整，对主题重大、情况复杂、社会关注度高的重要法规的制定修改，对立法涉及的重大体制和重大政策调整，对重大立法争议的协调，都及时向地方党委报告，由党委决策，严格落实党委意见和指示。从立法实践看，坚持重大立法事项向党委报告，既能保证立法正确的政治方向，又有利于统一思想认识，解决立法中的分歧，发挥“定盘星”的作用，做到“定向、定心、定力”。

三、坚持以人民为中心

习近平总书记指出，必须坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义人民主体思想在21世纪中国的创新发展。近年来，以习近平同志为核心的党中央坚持人民主体地位，把以人民为中心的发展思想融入到全面依法治国伟大实践中，把党的群众路线贯彻到法治中国建设伟大事业中，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

坚持以人民为中心，体现到地方立法上，一方面必须回应人民群众对立法工作的新要求新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉切实落实到每部法规、落实到各条款中。彭真同志曾指出，“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们”。要恪守以人为本、立法为民理念，围绕食品安全、社会保障、生态环保、医药卫生等人民最关心最直接最现实的利益问题，加强社会民生领域立法，做到民之所盼、立法所向。同时，要处理好公权与私权、权利与义务等关系，克服立法工作中的部门化倾向和地方保护主义，保持公平正义的立法底色，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。另一方面，必须走群众路线，问需于民、问计于民。实践证明，开门立法是做好立法工作、提高立法质量的关键，也是公众有序政治参与的重要途径。要借助新媒体新技术，创新公众参与立法方式，通过公布法规草案、座谈、听证、论证评估等，充分听取各方面意见特别是利益相关方的意见，涉企立法要专门听取行业协会、商会的意见，发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众的作用。同时，建立健全基层立法联系点制度，通过基层立法联系点架起立法机关与基层一线的桥梁，使立法更好接地气、聚民智。要借智借力，发挥法律顾问和专家学者在立法中的“智囊团”作用，邀请相关领域专家参与法规调研、起草、修改等工作，做到立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”。

坚持以人民为中心，必须充分发挥人大代表在立法中的作用。要认真办理代表议案，把成熟的立法议案经法定程序成为法规。在立法调研时，要邀请相关领域代表参加座谈，重要法规征求相关方面代表的意见，将人民群众的诉求及时反映上来。对涉及群众切身利益及其它特别重大事项的法规，由人民代表大会进行立法，代表由参与者变为立法决策者。

四、坚持全面推进科学立法

党的十八大提出，要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记进一步提出，要全面推进科学立法，适应全面依法治国、全面建设社会主义现代化国家的需要。全面推进科学立法，应从以下几方面入手。

第一，发挥人大在立法工作中的主导作用。这是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，也是加强和改进立法工作、提高立法质量和效率的必然要求。地方人大要在党委的领导下，加强对立项、表决等环节的主导。一方面加强对法规立项的主导。立项是立法的源头，地方人大要加强立法选项的公众参与、专家评估，择优立法项目，使立法项目切实做到“三紧扣一聚焦”，即紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署，紧紧扣住回应人民群众重大关切，紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国，聚焦大局所需、群众所盼和问题所在。另一方面加强对表决环节的主导。“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”，要抓住每一部法规中“关键的那么几条”，集中调研，广泛听取各方意见，必要时请示全国人大常委会、国务院及有关部委，努力推动解决。同时，要把握出台时机，对争议较大但实践迫切需要的法规案，报当地党委，由党委决定，避免议而不决、久拖不决。

第二，坚持务实管用。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。一方面，立法要坚持从实际出发。“法不察民情而立之，则不威。”要加强立法调研，增强调研的代表性、针对性，特别是要针对法规草案中的焦点难点问题开展调研，掌握第一手资料。在此基础上，准确把握经济社会发展规律和发展阶段，处理好当前与长远、必要与可能的关系，使各项规定切合实际，在实践中行得通，防止立法“强人之所不能，禁人之所必犯”。另一方面，要坚持问题导向。问题导向是开展立法工作的方法论。要围绕问题进行立法，继续发挥立法对改革的引领和推动作用，确保重大改革于法有据、全面改革立法先行；注重发挥立法的规范保障功能，把立法重点放在人民群众最关切、矛盾问题最突出的地方，让人民群众享受到立法“红利”。要通过立法切实解决问题，对立法中遇到的矛盾和问题，加强调研、统筹、协调，做到不回避、不推托；确需在立法中授权处理的，要求相关方面及时出台配套规范性文件，解决立法的“最后一公里”。

第三，坚持统筹“立改废”，增强立法的系统化。习近平总书记指出，立法既要讲质量，又要讲效率。地方人大要建立快速反应机制，对中央和各级党委有要求、人民群众有期待、改革有需要的重要法规或者重大立法事项，及时上升为法律规范；对不适应改革发展要求的法规，及时修改或废止，维护中国特色社会主义法律体系的统一和权威。近年来，根据“放管服”、简政放权的需要，全国人大常委会、国务院先后修改相关法律法规。与此相适应，地方人大也及时组织开展法规清理工作。2020年民法典出台后，又及时组织开展专项清理，重点解决与民法典规定和原则不一致的问题，保证民法典得到贯彻落实。

第四，坚持立法和法规实施并重。习近平总书记指出，法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。要建立党委领导、人大监督推进、实施机关实施、全社会参与的法律法规实施大格局，特别是人大要坚持立法和法规实施并重。一方面，切实提高立法质量，增强地方性法规的针对性和可操作性，便于实施；另一方面，法规出台后，加强宣传普及，积极推动法规的贯彻落实，避免立法、执法“两张皮”。要建立法规实施工作清单制，新出台的地方性法规在表决通过后的一个月内制定法规实施工作方案，明确主要条款的实施内容、完成期限和责任单位；对需要制定配套制度和实施措施的，督促责任单位及时制定。同时建立法规实施报告制度，新制定或者修改的法规实施满一年和满三年后，由法规实施机关对照法规实施工作方案，“按图索骥”，组织开展评估评价、执法检查和自查等，并向立法机关提出法规实施情况报告。同时，人大将法规实施情况报告与执法检查、专项工作报告等一并纳入常委会监督计划，推动地方性法规的有效实施。

五、坚持建设高素质立法队伍

当今世界各国的竞争，既是制度和规则的竞争，也是法治人才的竞争。习近平总书记指出，“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。全面推进科学立法，迫切需要建设一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的立法队伍。

立法队伍不强、不优是当前地方立法的最大短板。要继续优化地方人大常委会和专委会组成人员的年龄、知识和专业结构；人大常委会法工委和有关专委会的立法工作力量，要适应立法工作要求；政府相关部门也要落实专业人员负责法治工作。同时，畅通人大立法干部与“一府一委两院”干部和律师、专家学者的交流任职渠道，建设法律职业共同体；加强立法人才交流，探索以聘任制公务员形式，从律师、专家学者中公开招聘立法专员；实施立法人才计划，培养和引进一批国家级和省市级立法领军人才、专家级立法骨干人才、素质优良的立法专业人才，推进立法队伍正规化、专业化、职业化。

要加强对立法干部的思想政治教育，确保其忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。开展各种形式的培训，鼓励立法干部到机关、企业、金融机构或者基层挂职锻炼，努力培养复合型立法人才，做到既熟悉法律法规，又熟悉党的理论和路线方针政策，既懂法治，又懂经济和社会管理，既了解国情省情和社情民意，又有国际视野、胸怀大局。建立健全立法队伍激励保障机制，真正关心爱护、用活用好立法干部，做到以感情留人、以事业留人、以适当的待遇留人，保持立法队伍的稳定和活力，为全面依法治国提供坚强人才保障。