把权力关进制度的笼子里

肖向荣

人治和法治、权力和权利是法治建设中的两对命题，如何理解处理它们之间的关系构成了法治理论的重要方面。习近平法治思想蕴含许多先进的价值理念，其中，权力规范与约束理念集中反映了我们党在新时代法治改革的基本价值导向。准确理解习近平法治思想中的权力规范与约束理念，有助于更好地推进全面依法治国和坚持人民主体地位，巩固执政基础。把权力关进制度的笼子里则是习近平法治思想中权力规范与约束理念的基本内核。这对我们全面准确把握习近平法治思想，进而明确法治建设的方向和工作重点，具有重要的理论意义和现实价值。

一、权力不受制约必然导致腐败，法治是规范、制约、监督权力的根本遵循

按照马克思主义法学理论的基本观点，法律是统治阶级意志的体现，只有掌握国家政权也就是拥有权力的人才能制定法律，法律由权力产生，其实施特别是强制实施同样离不开权力的作用，在一定意义上说，权力对于法律来说是处在支配地位的。但是，相对于权力，法律具有自己的独立性，它不是掌握权力的统治阶级可以随心所欲任意加以“创造”的，在一定程度上反映了自然和人类社会的客观规律，是统治阶级“整体意志”的集中反映。随之而来的就是，一旦法律经过法定程序颁布施行，就变成国家意志，成为国家全体公民普遍遵守的行为准则，统治阶级也都要受到法律的规范约束，其中当然也包括行使权力行为本身。掌握权力的人是否同其他人一样都要遵守法律，是否同样受到法律的监督制约，违反法律规定是否同样受到法律的制裁，这正是法治的核心要义和要害所在，由此成为检验法治是否真正确立的“试金石”。在谈到依法治军时，习近平总书记指出，决不能一讲依法治军就眼睛向下，认为法治是“领导治部属”“上级治下级”“官治兵”的手段。依法治军关键是从严治官、依法治权。这段话很形象地说明，“治国者必先受治于法”，是要把权力行使纳入法治的轨道，是从严治官、依法治权而不是依法治民。

众所周知，权力意味着对其他人和事物或明或暗的掌控和影响。掌握权力的人，很容易拥有一定的影响力和各种资源，在某种意义上处于强势和支配地位，因而也是最有条件和可能不遵守法律，从而破坏法治的。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。权力必须有制约和监督，绝对权力导致绝对腐败，这是古今中外历史都已证明的定律。由此可见，权力的行使具有两面性，必须要受到制约监督，否则必然导致腐败，会对党和人民事业造成严重危害。古人云：“法者，国家所以布大信于天下。”法治具有公开性、规范性、程序性和稳定性，可以有效排除掌权者因个人好恶和随心所欲导致权力行使偏离正确轨道，具有固根本、稳预期、利长远的作用，是规范制约权力的根本遵循，构成了国家治理体系的“主框架”和“总规矩”。

二、权力必须要在法治的规范和约束下行使，这与坚持党对法治工作的领导并不矛盾，不存在所谓的“绝对权力”

在现实工作中，某些人把党对法治工作的领导和要在法治的规范约束下行使权力混淆对立起来。在他们看来，在社会主义的中国，党是领导一切的，法治建设同样要在党的领导下推进，党由此成为法治之上的领导力量，这样一来权力行使就可以不受法治的规范制约，从而为自己一直所期待掌握的“绝对权力”找到借口。这种认识不仅在理论上是完全错误的，并且在实践中是极其有害的，它对法治建设进程的破坏作用是相当大的，亟待澄清并破除。在谈到这个问题时，习近平总书记指出，“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”。

由此可见，每个党政组织、每名领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，明白自己手中并不存在不受法治规范约束的“绝对权力”，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。这与坚持党对法治建设的领导是统一的、一致的，并不存在矛盾。尤其是现代社会发展变化日新月异，各种新情况新问题层出不穷，社会分工更加精细，利益诉求更加多元，国家和社会治理的难度及科学化、专业化要求不断增加，权力行使行为面临的风险挑战也越来越大，稍有不慎就会造成难以弥补的错误和损失。从一些腐败案件可以看出，一旦权力不受监督、越界失控、乱用滥用，造成的现实危害是非常大的。而法治就是讲科学、讲民主、讲程序、讲公开、讲公正、讲诚信的，如果领导干部头脑中始终绷紧法治这根弦，作决策、开展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，严格依照法治行使权力，就可以将一些潜在的危险、可能造成的损失消弭于无形，从而避免给党和人民的事业造成危害，实现国家的长治久安，同时也可以确保自身的政治安全和法律安全，保证自己不出事，于国于民、于人于己都是有利的。

三、把依法设定、规范、制约、监督权力作为重点，给权力戴上法治的“紧箍”，确保各项事业都在法治的轨道上运行，真正把法治建设推向深入

习近平总书记指出，“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。这为我们推进法治建设指明了方向和路径。这就要求必须牢固树立职权法定的理念，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，制定“权力清单”，使任何一项权力的行使都必须有法律的明确授权并符合法律的目的，每一个执法环节都必须符合法律的要求，每一个行为都不能超越法律的界限，一切违法行为都要毫无例外地受到法律的追究，切实做到职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。做到了这一点，就可以给权力行使划出清晰的界限，一旦违规“出圈”越界就要受到惩罚，从而确保权力始终在“安全区间”运行。

首先，依法规范削减权力。从历史发展来看，由于人们对经济活动和社会治理规律的认识是一个逐步发展的过程，受思想观念和认识水平的局限，之前的很多规定和做法，反而阻碍了经济发展和社会进步。正如老子所说的“天下多忌讳，而民弥贫”。所以要从历史长远发展着眼，深入探寻规律性认识，按照社会主义市场经济的要求，从立法上、源头上、制度设计上减少不必要的权力事项和对经济社会生活的不必要干预，特别是对经济社会中的新生事物，给予必要的宽容和等待，克服法治上的盲目和冲动，给实践探索留下足够空间和良好环境，充分释放市场活力、社会活力和人民群众的积极性、创造性，做到用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。

其次，依法科学配置权力。习近平总书记指出，要按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力。要强化权力制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。因此，要聚焦权力行使的关键环节和重点部位，坚持“权力与责任紧密挂钩、与权力主体利益彻底脱钩”的要求，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化权力流程控制，压缩自由裁量空间，杜绝各种暗箱操作，坚决防止权力过分集中和滥用。尤其是要制定科学系统、细密具体、切实可行、针对性强的规章制度，既切中要害，又简便易行，织密扎牢法规制度的笼子，真正解决“牛栏关猫”的问题。同时还要加强法规制度的监督执行，在权力行使的各个环节都要设置“隔离墙”、内嵌合法性审核程序、通上“高压线”，让违法违规用权者及时被发现、受惩罚，坚决防止破窗效应，使领导干部真正树立对法治的尊崇、对法律的敬畏。

再次，依法明确权力目的。习近平总书记指出，保护人民权益，这是法治的根本目的。而权力同样是为人民服务的，其最终目的也要落脚到维护人民群众的合法权益上。这就要求领导干部树立正确的利益观，认识到“国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小”，打破自身利益藩篱，跳出自己的“一亩三分地”，在作决策、定政策、出制度、抓执行、办事情等各个方面，树立向市场主体、技术研究、创新创业倾斜的利益导向，切忌与民争利，真正维护好人民群众的合法权益。尤其是不能在利益面前犯“红眼病”，利用手中的权力向市场主体、人民群众乱伸手，甚至是钓鱼执法、恶意执法、选择性执法、一刀切执法、野蛮执法、创收执法、吃拿卡要、故意刁难等等，破坏干群关系，恶化政治生态，迟滞经济发展。

最后，依法加强用权教育。习近平总书记指出，“加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒适度。问题是，领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质”。而权力越大，就越容易出现“灯下黑”，就越是要加强监督制约，尤其是要加强对各级各单位“一把手”的监督，让领导干部意识到接受法律的监督制约是天经地义的，真正懂得“严是爱，松是害”的道理，从而自觉自愿地习惯在法治的轨道内行权履职。“现在，广大干部群众的民主意识、法治意识、权利意识普遍增强，全社会对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈，如果领导干部仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法，那十个有十个要栽大跟头。”对习近平总书记这句振聋发聩的警告，各级领导干部都要牢记于心、切实遵循。

四、充分发挥人民群众在法治建设中的主体作用，强化对权力行使的监督制约，形成自下而上的“倒逼”机制

习近平总书记深刻指出，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。具体来说，就是要“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”。因为，随着法治建设的推进和社会法治化程度的加深，人民群众的经济社会生活越来越受到法治的影响。由于关系到自己的切身利益和美好生活需要，人民群众对法治的需求、期待和要求越来越高，对搞人治、耍特权、立法执法司法不公的容忍度大幅降低，因此迫切需要充分激发调动人民群众参与法治建设的积极性、主动性、创造性，形成自下而上的“倒逼”压力和对权力行使的监督合力，全面夯实法治建设的社会基础。

首先，要健全保障人民群众合法权益的法律法规。习近平总书记鲜明指出，只有保证人民依法享有广泛的权利和自由，维护最广大人民根本利益，实现人民群众对美好生活的向往和追求，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。要把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，确保法律面前人人平等。众所周知，相对于以国家机器为后盾、掌握大量资源、拥有广泛影响的权力，势单力薄的公民权利处于弱势一方，必须要通过立法，从制度设计上实现两者的适度均衡，依法设定、保障、加强、落实公民各方面的权利和自由，划出公权力不得侵犯的私权利空间，将其作为权力行使的重要标尺，以此来制约监督权力。

其次，要依法向人民群众公开权力行使的依据、过程和结果。正如习近平总书记指出的，阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。因此，要坚持以知情强监督、以公开促公正、以透明保廉洁，加大权力公开力度，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开权力行使的依据、程序、流程、结果和相关文件。特别是对于那些容易侵害市场主体和人民群众合法权益、可能滋生权力寻租和腐败、社会公众关注的权力事项，更要提高透明度，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使其始终处在公众视野里、群众监督下、媒体聚光灯前，让暗箱操作没有空间、权力腐败无法藏身。

再次，要加快建设覆盖城乡群众的公共法律服务体系。当前，人民群众享有越来越多、越来越真实具体的广泛权利，涉及政治、经济、社会、文化、生态文明建设等各个方面，涉及多个部门、多部法律法规和政策文件，面宽量大、具体复杂，在很多方面涉及专业领域和专业知识。人民群众要了解、掌握以及把这些“纸面上的权利”落到实际生活中，存在不小的难度。在当前的社会条件下，只能越来越依靠专业人员的专业服务，越来越需要法律服务工作者的支持帮助。现实生活中人民群众的合法权益受到侵犯后，要想获得及时有效的法律援助，通过诉讼等方式维护自身权益，同样离不开拥有专业法律知识的法律服务工作者。这就必然要求加快公共法律服务体系建设，强化政府责任，增加财政投入，推进公共法律服务的产品化、标准化、便利化，方便人民群众就近、及时、便捷地获得法律服务，实现权利对权力的制约和平衡，从而更现实、更有效地参与和推动法治建设。

最后，要注重提炼总结推广人民群众的法治创新经验。正如习近平总书记指出的，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。法治同样如此，它不是可有可无的摆设，不是用来装点门面的，而是为了解决国家和社会治理中的现实问题的。越是到基层，遇到的问题越是具体，对问题的处理越是考验智慧，在解决矛盾问题过程中就越有可能产生新的创造和制度化解决方案。这些来自基层的法治实践，构成了法治建设的“源头活水”。尽管这些实践可能还不成熟，也没有得到较多的总结提炼和理论升华，但无疑是最有生机活力、最具成长性的法治“胚芽”，其成长进步也昭示着法治建设的未来之路。比如，浙江探索成立村务监督委员会的做法，就是从乡村实际出发进行的有益探索，有效强化了对村级权力的监督制约，促进了村务公开和民主管理，这就是符合法治建设规律的成功探索。因此，要特别关注人民群众创造的那些符合民主精神、法治要求、法律原则的创新实践，加以总结提炼升华，把其中蕴含的法治建设的规律找出来，加以总结推广，必要时上升为法律规定，力求通过这些符合实际、接地气的法治创新实践，实打实、一步一个脚印地推动法治建设。