“绿水青山就是金山银山”安徽实践途径的探讨

安徽省林学会决策咨询项目组

1 研究背景

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，安徽省深入贯彻习近平生态文明思想和考察安徽时的重要讲话指示精神，积极践行绿水青山就是金山银山理念，完善生态产业化、产业生态化的生态产品价值实现机制，全面提升林业资源生态、经济和社会功能，打造“三地一区”，为加快建设经济强、百姓富、生态美的新阶段现代化美好安徽作出新的贡献。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》后，安徽省各地各部门积极行动，紧紧围绕顶层设计，加大推进力度，因地制宜，分类施策，积极稳妥推进生态产品价值实现工作机制。安徽省于2017 年开始林长制改革试点，今年省委办公厅、省政府办公厅又印发《关于深化新一轮林长制改革的实施意见》，着力健全“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”协同并进的林长目标责任体系，通过“平安森林、健康森林、碳汇森林、金银森林、活力森林”建设构建多元共生、健康可持续的自然生态系统，完善生态产业化、产业生态化的生态产品价值实现机制，全面提升林业资源的生态、经济和社会功能，在新一轮深化林长制改革中展现新作为、实现新突破。

为贯彻落实省委、省政府决策部署，省林业局制定了《安徽省林业保护发展“十四五”规划》，从贯彻落实习近平生态文明思想和长三角一体化发展国家战略出发，提出了绿水青山就是金山银山实践创新区、统筹山水林田湖草沙冰系统治理试验区、长江三角洲区域生态屏障建设先导区“三大战略”定位，明确了奋斗目标，细化了建设任务，谋划了发展项目，制定了保障措施。这些都为安徽省林业生态产品价值实现提供了必要条件。

2 目的意义

研究秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，坚持因地制宜、生态惠民，通过深入调查省内外生态产品价值实现机制实践情况及存在问题，探索性提出符合安徽林业发展、实现生态产品价值的实践途径。“绿水青山就是金山银山”实践途径的探索是落实和实践生态文明建设的重要内容，不仅为安徽省建设“两山理念”实践创新区和绿色转型区提供决策参考，也为安徽省解决林业发展不平衡、不充分提供政策和技术支撑，对促进全省乡村振兴、实现美丽江淮具有现实意义。

3 现有潜力与不足分析

3.1 安徽省生态产品价值实现的基础和潜力

3.1.1 自然条件有利于生态产品多样化开发

安徽地处我国东部，拥有淮河、长江、新安江三大水系；气候复杂，包括亚热带和暖温带；地形多样，兼备山地、丘陵、平原圩区，形成了丰富多彩的林业资源。现全省森林覆盖率达30%以上，森林面积 417.47 万 hm，森林蓄积量 2.7 亿 m；湿地总面积104.18 万hm，湿地保护率达51%以上，属于全国湿地资源丰富的省份之一。现有各级各类自然保护地（自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等）300 多处。全省有木本植物约1 390种，有脊椎动物44 目137 科758 种。这些为安徽省林业生态产品多样化开发奠定了坚实基础。

3.1.2 区位和交通优势为生态产品发展创造便利条件

安徽省地处华东，是长三角一体的重要成员，地理上承东启西、连南接北，区位优势明显。沿江和沿淮水系发达，是长江和淮河的重要水源补给地，南部为新安江源头区，对江浙沪生态安全举足轻重；沿江平原和淮北平原是我国重要的粮食生产基地；大别山区和皖南山区生态环境优良，物产丰富，特产众多，风光秀丽，是长三角区域一体化发展的重要生态有机绿色安全食品生产基地和森林生态旅游最佳目的地。

3.1.3 已有改革成果为生态产品价值实现提供了制度保障

安徽省在全国率先实施林长制改革，被授予全国林长制改革示范区，建立了以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。林长制已写入新修订的《中华人民共和国森林法》，中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于全面推行林长制的意见》。国有林场改革如期完成，国有森林资源监测管理、资源资产经营和生态经济价值实现迈上科学化、规范化发展道路。集体林权改革全面完成，确权发证、“三权分置”和“三变”改革取得初步实效。

3.1.4 实践成果为生态产品价值实现提供了经验

2003 年安徽省成为国家第一批森林生态效益补偿试点省份之一，2012 至2020 年皖浙两省连续开展了三轮新安江流域生态补偿改革试点，取得的成功经验已经推广到安徽省长江经济带。2014 年安徽省在大别山区启动实施水环境生态补偿机制，建立了第一个省级层面的生态补偿制度，并在县级以上建立水土保持生态补偿机制。2018 年6 月，省委、省政府印发《关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》。近年来，安徽省还在积极探索开展排污权交易、水权交易、湿地补偿、空气质量生态补偿机制等试点工作，都取得了积极成效。

3.2 生态产品价值实现方面存在的不足

3.2.1 生态产品价值的认识不统一

良好生态环境所产生的生态产品具有公益性，不能直接给生态环境的建设与保护者带来经济补偿。这种投入与收益之间的不确定性、不对称，使社会对生态产品价值的认识不统一，导致重资源开发而轻资源保护，或者重生态保护而片面限制资源开发，不仅造成资源浪费和环境破坏，降低自然生态系统修复能力，而且降低了生态产品的有效供给，使生态产品价值难以全面实现。

3.2.2 生态产品供给能力不强劲

自上世纪九十年代以来，安徽省先后实施了一系列大规模造林绿化工程，森林资源得到快速发展，但与生态文明建设和人民对美好生态环境的需求相比还存在较大差距。安徽省仍是一个森林资源总量不足、生态环境比较脆弱的省份，森林覆盖率居全国第18 位，森林蓄积量居全国第19 位。森林质量不高，优质生态产品供给不足，生态屏障仍然脆弱。

3.2.3 生态产品价值实现机制不健全

安徽省林业生态产品价值实现所涉及的调查监测、价值评价、经营开发、生态补偿、实施保障、推进机制都不太完善。调查监测机制中还没有建立林业生态产品目录清单；经营开发机制中还没有形成安徽省特色林业生态产品价值实现模式，还没有建立产品认证制度和质量追溯制度；生态补偿机制目前仍以中央对地方或者省对市、县的纵向生态公益林转移支付为主，地区间横向生态补偿还没有开展起来；评价机制、实施保障机制和推进机制还在探索中。

4 主要设想和建议

4.1 着力提升生态产品供给能力

4.1.1 优化林业规划布局

一是在实施《安徽省林业保护发展“十四五”规划》的基础上，加快完成《安徽省林地保护利用规划（2021—2035 年）》《安徽省湿地保护利用规划（2021—2035 年）》《安徽省自然保护地保护发展规划（2021—2035 年）》等林业生态空间专项规划的编制。二是大力开展生态产品科普、生态产品的展示和宣传活动，引领全社会对生态产品关注和认知。三是全面划定造林绿化空间地块，健全国土绿化动员机制，创新全民义务植树尽责形式，鼓励和引导全民通过认建认养认护认捐等方式参与造林绿化，并建立相应的林权归属确认、利益保护和价值实现机制。四是全面实施长江、淮河、江淮运河、新安江生态廊道建设工程，早日建成全省骨干生态网络体系。

4.1.2 强化生态保护修复

一是以生态保护修复为抓手，持续开展森林、湿地、生物多样性等重要生态系统保护行动。二是加大重点、敏感地带生态修复治理力度，聚焦森林保护恢复与质量提升，实施森林抚育、低产林改造、林相改造提升工程等。三是积极探索山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理的新模式，大力提升区域生态系统服务功能。四是加快完成自然保护地整合，努力创建黄山国家公园，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实施严格的生态保护红线制度。五是加强重要湿地、一般湿地、小微湿地保护修复，健全湿地保护网络、分级管理、监测评估和信息发布体系。六是全面保护野生动植物及其生境，建立陆生野生动物疫源疫病监测防控体系。

4.1.3 聚力发展绿色产业

依托安徽省良好的自然生态禀赋，按照生态产业化、产业生态化要求，在发展特色经济林、木本油料、林下经济及木质资源综合利用的基础上，聚力发展绿色有机森林食品、小品种林产品等优势产业，大力发展生态旅游、森林康养等现代服务业，加快形成皖北木质产品综合利用、皖东特色经济林、皖中苗木花卉、皖西油茶、皖南生态旅游等林业产业集群，全面构建绿色生态经济产业体系。

4.1.4 着力建设绿色品牌

着力培育林业市场主体，做大做强林业龙头企业，加强林业品牌企业建设，培育地方特色林业品牌。开展森林生态标志产品认证，加强林产品质量安全监管和林产品标准体系建设。加快国家苗木交易信息中心建设，发挥合肥苗木花卉交易大会平台作用，提升安徽苗木花卉产品的市场竞争力。对宁国山核桃、宣州木瓜、砀山酥梨、大别山猕猴桃、怀远石榴等特色产品进行改造升级，积极创建更多独具特色的区域品牌、企业品牌、行业品牌。通过品牌产品跨区域交流合作，实现生态产品价值，保持绿水青山的颜值与金山银山的价值有机统一，保持生态产品价值的高起点、高质量和可持续转化，协同推进生态文明建设和乡村振兴发展。

4.1.5 努力搭建交易平台

探索制定林业碳汇交易政策，启动江南林业产权交易所碳汇交易平台，开展林业碳汇交易试点，在“碳达峰、碳中和”中实现生态产品的价值。鼓励省内重点碳排放企业与林区森林培育企业合作开发林业碳汇项目，开展林业碳汇市场交易。以岳西县、霍山县、旌德县和湾沚区“绿水青山就是金山银山实践创新基地”创建为基础，构建林权交易、碳汇交易及其他自然资源交易一体化的生态资源和生态产品交易平台，实现生态资源资本化和生态产品价值增值。

4.2 加快建立林业生态产品价值实现机制

4.2.1 建立林业生态产品调查机制

一是加快构建林业碳汇计量监测体系，开展林业固碳能力调查监测、森林增长及其固碳增汇能力评估等工作，建立森林、湿地、草地、木质林产品等林业碳库现状及动态数据库，定期发布计量数据和监测成果。二是开展林业生态产品基础信息调查，摸清林业生态产品数量、质量等底数，形成生态产品目录清单。三是建立林业生态产品动态监测制度，及时掌握林业生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况，建立开放共享的林业生态产品信息云平台。

4.2.2 建立林业生态产品价值评估机制

一是建立森林资源资产评估定价机制，发布一批森林资源资产评估权威机构。二是建立覆盖全省的林业生态产品价值统计制度；探索建立林业生态产品价值核算方法和价格形成机制；先行开展林业生态产品实物量核算试点，再探索经济价值核算、制定林业生态产品价值核算规范。三是推动林业生态产品价值核算结果在生态保护补偿、经营开发融资、生态资源权益交易等方面的应用。四是建立生态产品价值核算结果发布制度，适时评估各地生态保护成效和生态产品价值。五是开展生态环境损害评估，健全生态环境损害鉴定评估方法和损害赔偿机制。

4.2.3 健全林业生态产品经营开发机制

一是实行公益林和商品林分类经营，编制森林经营方案，大力实施公益林保育、用材林培育、经济林增效、退化林修复、国家储备林建设、退耕还林成果巩固提升等工程，精准提升森林质量。二是开展森林认证，加强森林生态系统的质量监测和健康评价。三是通过传统媒体和互联网等渠道，加大林业生态产品宣传推介力度。四是发挥电商平台资源、渠道优势，推进更多优质林业生态产品网上交易。

4.2.4 健全林业生态产品保护补偿机制

逐步提高公益林补偿标准，建立与财力相适应的动态调整机制。完善天然林停止商业性采伐的补助、公益林补偿、古树名木保护补助等机制。探索建立自然保护区内集体林地政府租赁、异地置换和核心保护区原住民有序搬迁等制度。鼓励市、县政府依法统筹林业生态转移支付资金，设立地方林业发展基金，支持林业生态保护修复工程建设。鼓励地方政府间开展横向生态保护补偿。

4.2.5 健全林业生态产品价值实现保障机制

引导各地建立多元化资金投入机制，合力推进生态产品价值实现。探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，鼓励银行机构创新金融产品和服务，加大对林业经营开发主体中长期贷款支持力度。探索林业生态产品资产证券化路径和模式。启动实施科技强林工程，开展山水林田湖草沙冰系统治理技术研究与林业生态产品价值实现机制研究。建立长三角区域林业生态经济一体化发展合作机制，落实长三角森林旅游和康养产业区域一体化发展战略合作协议，推进长三角生态优先绿色发展产业集中合作区建设。

4.2.6 建立林业生态产品价值实现推进机制

明确各级党委和政府是推动林业生态产品价值实现的责任主体，探索将林业生态产品总值指标纳入各级党委和政府高质量发展综合绩效评价指标体系。推动将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要参考。落实党政领导干部生态环境损害责任终身追究制，对造成森林、湿地和野生动植物资源严重破坏的，严格追究责任。进一步健全以党政领导负责制为核心的林业保护发展责任体系，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制。

4.3 探索建立安徽省林业生态产品价值实现模式

4.3.1 政府主导驱动模式

对于生态区位重要、生态环境脆弱、需要严格保护的地区，如重点生态功能区、各类保护地、国家公园等，可以应用“政府主导驱动”模式，主要依靠中央和省、市财政生态补偿和转移支付来保障生态产品价值的可持续供给。同时，依托自身生态环境优势，发展高端化、集约化、高附加值的生态产业，作为生态产品价值实现的补充途径。

4.3.2 政府市场双驱模式

对于经济社会发展水平较高、生态区位一般、生态环境较好的地区，可以应用“市场主体驱动”模式。充分发挥市场主体作用，依靠当地生态环境优势，发展生态产业，提高生态产品规模，打造生态产业名片，提高产品和服务的知名度，将生态优势转化为经济优势，实现社会发展、农民增收和生态美好协同发展。

4.3.3 市场主体驱动模式

对于经济社会发展水平高、区位优势好、生态环境优良的地区，可以应用“市场主体驱动”模式。一方面，充分发挥地方经济发达、财政实力较强的优势，政府财政在生态保护补偿和转移支付方面投入更多资金，不断提高补偿标准，购买更多生态产品，让生态产品转化为物质和文化服务，供全体民众共享；另一方面，探索利用政府生态保护补偿资金引导社会资本投入生态保护补偿的机制，积极开展排污权、碳排放权、用能权、节能量权等的有偿使用和交易，鼓励金融企业创新金融产品，支持林业生态产品生产和交易，形成以生态林业基地建设为基础，森林食品、生态旅游、森林康养、文化创意等创新业态为重要补充的生态产品价值转化模式，促进一、二、三产业融合发展，不断提高林业生态产品价值。