推進博彩業龍頭地位下的 經濟適度多元

長江

博彩業是全球受本次疫情衝擊最大的幾個相關行業之一。自2020年年初以來，受到澳門本地疫情防控措施和珠澳之間因疫情不斷變化的出入境措施的影響，能入境澳門並進入博彩場所進行消費的旅客急劇減少，使得2020年博彩業的收入大幅下降。數據顯示，2020年澳門博彩業總收入為639.39億澳門元，較2019年的2960.85億澳門元下降了78.4%。

疫情重創澳門就業市場

博彩業收入的下降為澳門經濟社會帶來的最主要的影響是：本地就業市場的穩定受到了沖擊。2021年第二季度數據顯示，當前澳門從事博彩業的就業人員為7.75萬人，占總就業人口的20.6%;這說明博彩業吸納了澳門大約五分之一的就業人口。疫情對博彩業造成的負面衝擊使得博彩企業和相關旅遊業、高端零售業的企業為了自保，紛紛鼓勵員工休無薪假、甚至進行裁員：2021年第二季度，尋找新工作的失業人士中有24.5%之前是博彩業從業人員。

疫情造成的失業率上升，特別是博彩業失業人數的增加，為澳門的社會穩定帶來了兩方面潛在風險。一方面，回歸後，博彩業的飛速發展在為澳門勞動者提供大量就業機會的同時，也拉大了澳門的貧富差距;博彩業對其他行業的擠出作用造成財富短時間內僅僅集中在博彩業，其他行業的成員難以從中受惠。因此，許多勞動者從其他收入較低的行業轉入博彩業，這會進一步加劇博彩業“一業獨大”的狀況，造成博彩業的負外部性進一步顯現。另一方面，博彩業作為勞動密集型的服務行業，入職門檻較低;這使得澳門本土的博彩業從業人員在總體上呈現出“低學曆、高收入”的特征：在財富方面已經達到中產化，但學曆和素質並不能與中產階層相比。在疫情造成的失業浪潮下，這部分失業群體由於工作經驗的局限、職業通道的狹窄，再就業出現困難，會更加傾向於通過社會運動而非制度性渠道表達失業的不滿。

政府博彩業戰略規劃缺失

關於澳門博彩業單極化發展對澳門經濟可持續發展帶來的負面影響，許多學術研究早有討論。然而，澳門為何會出現如今如此絕對依賴博彩業的狀況？賭權開放後澳門的博彩公共政策也許是一個重要因素。

在2001年頒佈的《澳門娛樂場幸運博彩經營法律制度》中，對於博彩業的發展，立法者只提到博彩業是為“促進澳門特別行政區之旅遊、社會穩定和經濟發展”，並未對博彩業進行一個明確的、系統的產業定義，也並未解釋澳門為何要經營博彩業，經營博彩業的目標是什麼，博彩業對於澳門到底是“無用產業”、還是對經濟至關重要的產業？這產生了一定的路徑依賴效應：《博彩法》頒佈後，澳門行政當局和學術界對於博彩業都採取一種“只做不說”、缺乏計劃的淡化態度。文獻表明，到2013年左右，澳門的政府施政報告和施政方針均沒有發現關於博彩業的戰略規劃。關於賭場“副牌”也即轉批給的法律依據，也並未進一步進行解釋。

正是因為缺乏博彩業戰略規劃，澳門的博彩公司規模擴大過快，進而聚集財富，最終在一定程度上造成了當前的“一業獨大”狀況。在近年，這種缺乏戰略規劃的狀況有所好轉：2020和2021年的施政報告均提出需要改變產業單一的局面，促進博彩業“健康發展”;雖然仍舊沒有發現具體的規劃，但這也體現出政府對這一問題的重視。相信在《博彩法》修改後，博彩業單極化發展的情況能進一步得到改善。

修訂完善博彩法勢在必行

修訂博彩法的《諮詢文本》日前由澳門政府提出，政府希望通過修改博彩法達到三個目標：（1）明確幸運博彩的發展方向及規模（對批給數量、批給期限進行限制，並規定禁止博彩經營權轉批給）;（2）加強對幸運博彩經營者和業界的資格審查和規範機制;（3）明確承批公司應承擔及推動的非博彩元素項目、以及應履行的社會責任等等。

總體來說，這一《諮詢文本》表明了，政府希望以《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的出臺為契機，從幸運博彩法律法規入手，控制博彩業發展規模、促進博彩業健康發展並引入非博彩元素，最終逐漸淡化澳門經濟發展對於博彩業的絕對依賴狀況，引導澳門經濟向適度多元發展過渡。這一措施值得肯定，但在45天諮詢期結束前，肯定不可避免地會引起相關股票波動，這應是正常現象。

需要注意到的是，《諮詢文本》提到，澳門2001年頒布的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》已實施20年，“在法律的實踐和監管工作上都出現了不同程度的不足和滯後”。事實上，正如《諮詢文本》所言，在《博彩法》頒布時，博彩專營批給制度作為一套折中的管理制度，有利於保持經濟發展穩定和賭權開放的成功。但在該制度已經開始實施20年後，批給制度是否還能適應當前的經濟社會發展形勢，則是存疑的。一方面，2001年的《博彩法》並未對博彩專營權轉批給（“副牌”）作出規定。關於轉批給問題，法律界曾經存在一定程度上的爭議：“轉批給”這一行為不僅與“博彩業作為公共財產”的法律理念相矛盾，更有違反公開競投的正當程序之嫌。另一方面，沒有獲得博彩經營權的第三方公司或中介可通過與承批公司合作開設“衛星賭場”和“貴賓廳”的方式曲線進入澳門博彩市場;這也在一定程度上體現出了當前《博彩法》的管理漏洞。

今年的《諮詢文本》提到：建議在法律中明文規定“禁止將幸運博彩的經營權作出轉批給”，並對博彩中介人和合作人加強審查機制。事實上，這不僅僅體現了特區政府在控制博彩業規模方面作出的努力，也是一定程度上的對當前博彩批給制度的一系列弊端（尤其是“轉批給”行為和“貴賓廳”監管難點）的矯正。最重要的是，對轉批給制度的進一步規定維護了“博彩業作為公共財產”這一最基本的法律理念;而在筆者看來，這一法律理念為澳門促進社會正義的福利政策提供了理論支撐，因而是十分值得肯定的。

博彩旅遊產品轉型至關重要

澳門這樣經濟門類不完整且結構單一的微型經濟體，博彩業的一業獨大阻礙了本土內生的、可持續的經濟發展動力的形成，進而導致經濟對外抵抗風險的能力下降。疫情發生後，博彩旅遊業收入的大幅度下滑造成的經濟下行壓力就凸顯出了澳門經濟的脆弱性。因此，要促進博彩業健康發展，提高經濟韌性，就需要推動博彩旅遊產品轉型;對澳門來說，就是持續增加博彩經濟中的非博彩元素。很顯然，行政當局已經注意到增加非博彩元素對於澳門經濟可持續發展的重要性：2021年《施政報告》和修改博彩法的《諮詢文本》均提到，需要鼓勵幸運博彩承批公司加大非博彩業務投入、並惠及本地企業。