澳門人口和經濟發展之我見

林志軍

在世界各國發展史上，人口變化是一個重要的影響因素，人口增長和經濟增長之間存在直接的關聯。傳統的人口學理論認為，人口過速增長將導致社會負擔加重，超出特定時期資源配置和經濟產出分配，可能阻礙經濟增長。但是，其他的人口學研究發現，人口發展是與經濟增長正相關的。尤其是在新興信心經濟體，人口增加帶來充沛的勞動力，特別是年輕勞動力供應，可形成明顯的“人口紅利”，促進經濟快速增長和社會繁榮。另一方面，在發達國家和其他一些主要發展中國家，目前面臨快速老齡化和人口負增長問題，引起這些經濟體出現經濟滯漲，社會福利負擔加重，社會矛盾增加。這些事例均表明，在一定的發展階段，人口和經濟之間存在正相關性。

發達城市人口增長的借鑒意義

從區域經濟發展來看，許多主要的國際貿易港或國際金融中心，如倫敦、紐約、新加坡、香港、迪拜等，以及內地的不少一、二線城市，其快速發展的動力均包括人口的迅速增長，尤其是處於經濟轉型和快速增長階段。人口的相對聚集，對應生產要素快速流動和市場規模擴張，可產生更多和更高質的勞動力供應，滿足技術更新和資源優化配置，從而推動當地經濟高速發展和社會繁榮。內地改革開放以來設立的五個經濟特區發展經歷足以證明人口增長的推動作用。相對而言，如果片面限制人口增長，即使擁有豐富的資源稟賦，如果沒有充足的勞動力供應，無法聚集人氣及形成高流動性市場，地區經濟是難以快速發展的。

粵港澳大灣區建設是國家的一個重要發展戰略。大灣區涵蓋廣東省9個城市（廣州、佛山、東莞、深圳、惠州、珠海、中山、江門、肇慶）以及香港和澳門兩個特別行政區，是中國開發程度最高，經濟實力最強的地區，現有約8700萬人口。2020年，灣區經濟總量為1.67萬億美元和人均GDP1.94萬美元，均在全國占領先地位。中共中央和國務院於2019年2月18日公佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，大灣區建設目標是要充分發揮粵港澳的綜合優勢，支持港澳融入國家發展大局，進一步提升大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，完善“一國兩制”實踐，發展活力充沛、創新能力突出，產業結構優化，要素流動順暢，生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群。

大灣區建設將圍繞廣州、深圳、香港和澳門四個核心城市，推動大灣區內各城市合理分工，功能互補，提高區域發展協調性，加快打造國家級科技創新走廊，高水準參與國際經濟合作平臺，助推國家“一帶一路”戰略實施。近20年來，在大灣區內，珠江東岸的城市發展更快更好。珠江西岸（包括珠海、澳門、中山、江門）基礎弱些，發展速度不及東部，其中一個因素在於人口數量和增長速度的差別。根據人口統計數字，廣佛、深莞等地這些年來人口增長很快，其人口總數增加也更多。特別是，大量吸收外來年輕勞動力和技術人才的流入，促進了珠江東岸這些灣區東部城市的快速產業升級和經濟發展。

珠江西部的建設也需要加快人口增長。由於目前的人口基數相對較低，發展進度是相對緩慢。因此，必須加快吸引人口，改變勞動力（主要是高素質人才）供應不足狀況。例如，珠海市政府已清晰認識人口增長的重要性，並且推出一系列措施。規劃在2020年常住人口243萬基礎上，將於2025年達到300萬以及2030年達到500萬人口規模。中山市也規劃在2030年達到550-600萬常住人口，江門市則提出在2035年達到700萬常住人口規劃，均較現有常住人口增加50%至100%以上，籍以推動珠江西岸主要都市群的建設發展。

反思澳門人口對城市發展的影響

澳門已被定義為大灣區建設的核心城市之一。但受制於地域狹窄和資源有限，人口規模比較小，長期是一個微型經濟體。雖然1999年回歸以來，在堅持“一國兩制”基本方針下，經濟有了快速發展，人均GDP已躍入國際領先水準。但是澳門目前的產業結構太單一，博彩業獨大，經濟擴張性和韌性不足，也面臨極大的風險。像這次新冠疫情，整體經濟顯著下滑，充分暴露出澳門經濟結構問題的嚴重性，迫切需要突破產業單一的發展瓶頸，加快經濟適度多元化。

中央政府對澳門特區給一直以大力支持。從這些年的“十三五規劃”、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，“十四五規劃”和9月份公佈的《粵澳橫琴深度合作區建設總體方案》，都賦予澳門重要的歷史使命，要求緊緊圍繞推動經濟適度多元這條主線，加快發展有特色的新興產業，盡快實現產業轉型，打造新的經濟增長點，助力大灣區建設和更好地服務國家的國內國際雙循環的發展戰略。

然而，澳門經濟適度多元的進展並不順利，過去十來年的產業轉型見效不大。這既有資源稟賦的限制影響，也和澳門的人口因素有一定的關聯。相對周邊的灣區城市，澳門人口流動性和增長較為緩慢。回歸後的前十年有一定的人口流入和增加，之後十年的總人口變化不大。特別是自2014年以來，人口總數維持在65-68萬之間，年均增長不足1%。另一方面，本澳的老齡人口（60歲以上）比例持續上升，從2015年的14.6%升至2020年的19.9%。可見年輕勞動力供應在最近五年持續下降，這與其他灣區城市人口快速增加及實現“人口紅利”的發展狀況不相匹配。

坊間有些說法，澳門的資源有限，難以支撐人口顯著增長，必須嚴格控制人口流動和增長。實際上這種觀點是片面的。根據人口和經濟發展的關係，如果缺乏適度的人口增長（特別是年輕和高質素勞動力供應），經濟增長不可實現。當前，周邊其他灣區城市都在加快引進外來人口和勞動力（包括專業人才）。在此背景下，澳門限制人口增加，只會帶來競爭劣勢。試想到2035年，珠海、中山、江門等周邊城市人口均達到500-700萬，如果澳門僅保持70-80萬人口，肯定難以在大灣區建設和區域發展中發揮應盡的責任或引領作用。根據經濟學中的“馬太效應”理論，澳門甚至將在區域經濟發展中被邊緣化。因此，澳門必須高度重視人口問題研究，根據國家戰略和自身發展目標，進行科學合理的人口規劃，制定切實可行的人口政策，適度擴大人口規模，推動經濟適度多元化和社會長期繁榮穩定。

轉變觀念提升澳門人口數量質量

其實，就澳門人口發展研究，現實中存在一些理解誤區。一種觀點認為，澳門是個福利社會。政府對本澳居民提供豐厚的社會福利（包括各種津貼、資助、醫保和養老福利、以及現金分享等），政府財政壓力很大，必須嚴格控制人口增長，特別是要限制外來人口流入，避免財政負擔過重。這種認識曲解了經濟增長和社會福利之間的關係。福利開支源自經濟產出。如果經濟無法持續擴展和增長，甚至因勞動力減少而下降，福利開展將似無米之炊，難以為繼。更何況，由於老齡化加劇，醫保養老支出增加和就業勞動力減少，將對福利開支的來源造成雙重擠壓效應。只有經濟快速增長，產出增加，做大蛋糕，作為二次分配的福利開支方可有效持續。

另一種觀點認為，澳門的福利和社會保障，只能由本澳居民分享，故須通過限制外來人口來控制本澳居民基數得以保障。這種本土主義思想是有一定市場，但是對於澳門人口政策和社會經濟長期發展是不利的。不可否認，本澳居民（尤其是永久居民）是澳門建設的主體，但是片面排斥外來勞動力（特別是本地缺乏的各種專業人才），只會制約新興產業及本地社會經濟的快速發展。試想像，如果始終維持回歸時的約40萬人口，並且排斥外來人口和勞動力流入，澳門是不可能達到今天的經濟規模和高社會福利水準的。

其實，世界上的新興經濟體，以及內地在改革開放以來快速發展的地區或城市，都是開放和包容的，通過吸收大量外來人口和勞動力，促進本地經濟的快速增長。特別是在全球化競爭環境下，充足的勞動力資源就是一個明顯的競爭優勢。過度保護本地勞工，片面排斥外來人口和勞動力，不符合歷史發展潮流，終將阻礙本地經濟和社會的發展。

與人口發展相關的是人才問題。人口是基數，是勞動力供應的源泉。但是人口和人才還是有明顯的區別。人才是指擁有不同領域專業知識和特殊能力的勞動力，對產業發展和經濟建設可以發揮更為積極和顯著作用。其中，一些領軍性人才或是優秀才人，更是支撐產業發展的必要條件。人才對經濟發展的貢獻是普遍認可的。在任何地方，優才都是短缺的，必須從外地延攬來補充本地供應的不足。所以，在全球範圍，攬延人才已成為主流。各個國家或是內地主要城市都競相推出非常積極和優惠政策，吸引各類型人才，形成人口虹吸效應和加快生產要素優化配置，促進本地產業發展和經濟建設。

人才的數量和質量取決於人口規模。人口基數大，人才相對也較多。在微小經濟體，人才的培育和儲備具有一定的局限性。因此攬延各類型專業人才，尤其是領軍式的優秀人才更具有必要性和迫切性。這一點特別適用於澳門。但是，目前在本地人口政策和人才引進實務中卻存在一定的誤區，需要予以澄清。

其一，人才並非僅限於本地人才，或是只能來自本地居民。應當看到，澳門過往發展過程中的確培育了許多出自本地居民的人才，但是在數量和質量上仍然無法滿足經濟適度多元化的需求。因為澳門產業基礎較為薄弱，除了少數傳統行業，新興產業尚未發展，尤其缺乏新產業的領軍人才和專業人才。如果囿於本地居民，近期難以提供充足和勝任的各類人才，將阻礙新興產業的發展。通過引進本地目前不具備的外來人才，可以快速和有效地增加人才資源，推動產業升級和經濟適度多元化。人為限制外部人才引進，其實是弊大於利。

還有一種見解，澳門其實不缺乏人才，因為現有十多萬原籍澳門人士在境外學習、工作和生活，其中不乏相關行業的專業人才。只要聚焦於促使這些人士回流，可滿足澳門經濟多元發展需要。這種認識本身沒錯，但是“澳人回流”計劃的可行性是成疑的。因為這些現在境外居留的澳籍人士中，相當部分是在校學生和在外居住長者。雖然不乏在海外工作和成功的澳籍人士，但他們因為自身工作事業和家庭原因選擇定居海外，已經融入當地的事業圈和生活環境，短期內回流的意願並不大。雖然特區政府積極推行“澳人回流”計劃多年，但目前的效果甚微。

另一方面，澳門教育事業在回歸後發展迅速，特別是高等教育和科研水準快速提升。相當數量的非本地學生（主要是內地生）在澳門的高校完成本科生和研究生教育，具有一定的專業知識和技能，熟悉澳門與內地環境，並具備一定的國際視野，有可能為澳門經濟建設貢獻才智。然而，社會上似乎較排斥這部分高校畢業生，擔心會搶走本地人工作機會。相關的勞工政策嚴格限制他們進入澳門勞工市場。這是一種偏見，而且是短視行為。經濟發展依賴於市場開放和要素流動（包括勞動力資源），當前周邊的灣區城市（包括香港）都出臺政策吸引優秀的外地高校畢業生留下就業，充實人才儲備。簡單地排斥非本地高校畢業生就業，不僅是對本地教育資源的嚴重浪費，而且會阻礙本地的產業升級和經濟適度多元發展。其實，積極引進外來人才和年輕勞動力，發展和做大產業規模，可以創造更多的就業崗位，並不會對本地人才和勞工市場造成明顯壓力的。

應當指出，過度的本地勞工保護和市場準入限制並不利於提升本地勞動力資源的質素。由於缺乏競爭，部分本地勞工可能滿足於現狀，失去拼搏動力，難以繼續努力提升知識和技能，未必能成為各行業的人才，無法持續向上流動。這種負面效應是不宜忽視的。

總之，人口和經濟增長有著密切關聯。在大灣區建設中，擴大人口規模也是區域經濟快速增長的必要條件。在新的發展機遇下，澳門必須認真和全面審視人口政策，跳出墨守成規的局限，以歷史賦予新使命為目標，結合澳門資源稟賦特點，制定科學和合理的人口發展規劃。特別是，《粵澳橫琴深度合作區建設總體方案》為解決澳門地域狹窄及空間有限的阻礙提供了良好條件，將極大地拓展澳門的發展空間。特區政府應當解放思想，敢於擔當。堅持銳意進取的發展觀，從戰略發展視角，規劃好中、長期的人口發展目標，加快適當地擴張人口規模，優化人口結構，制定配套政策和機制，適度引進優質外來勞動力，包括積極招攬本澳短缺的產業領軍人才和專業人才，加快發展四大新興產業，盡快實現經濟適度多元發展，確保澳門經濟可持續發展和社會的長期繁榮穩定，以及“一國兩制”事業實踐的創新、行穩致遠。真正在大灣區建設中發揮自身優勢和應盡的引領作用，同時助力國家全方位改革開放和“一帶一路”重大發展戰略的順利實施。