国家政策对都市圈轨道交通发展的影响研究

文/任兵杰，中铁协工程咨询有限公司

2021年，“十四五”开局之年，无疑也是轨道交通转型发展的一年。经过多年发展，城市群、都市圈逐步成为经济载体，高铁促进了城市群、都市圈在大的国土空间上的布局，城市轨道交通（地铁和轻轨）促进了中心城市的成长，大部分中心城市开始由全域城市化向城市群、都市圈发展。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：加快城市群和都市圈轨道交通网络化；《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）提出，打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸。统筹布局都市圈城际铁路线路和站点，完善城际铁路网络规划，有序推进城际铁路建设，充分利用普速铁路和高速铁路等提供城际列车服务。创新运输服务方式，提升城际铁路运输效率。大力发展都市圈市域（郊）铁路，通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，优先利用既有资源开行市域（郊）列车；有序新建市域（郊）铁路，将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统。探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”，推动中心城市、周边城市（镇）、新城新区等轨道交通有效衔接，加快实现便捷换乘，更好适应通勤需求。）可以看出，都市圈轨道交通包含铁路开行城际列车、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通，这四种轨道交通迎来了不同的发展阶段。

“十四五”规划纲要中的轨道交通

随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》全文印发，城市群和都市圈轨道交通发展重点进一步明晰。其中，《目标纲要》提出，要推进城市群都市圈交通一体化，加快城际铁路、市域（郊）铁路建设，构建高速公路环线系统，有序推进城市轨道交通发展。城市群和都市圈轨道交通重点工程：新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网。新增城市轨道交通运营里程3000公里。十四五期间，城际铁路、市域（郊）铁路建设预计将会迎来发展的小高潮，城市轨道交通步入有序发展时期。

相关政策

都市圈轨道交通的发展离不开相关政策的支撑和约束，目前都市圈轨道交通发展主要依据的政策有：

序号 文件 文号1 国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见国办发〔2 0 1 8〕5 2号2 国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见发改规划〔2 0 1 9〕3 2 8号3国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知国办函〔2 0 2 0〕1 1 6号4国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知国办函〔2 0 2 1〕2 7号

（一）国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国办发〔2018〕52号）

该文件规范了城市轨道交通报批条件和报批程序，提出城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。

国办发〔2018〕52号序号 审批条件 地铁 轻轨1 一般公共财政预算收入 >300亿 >150亿2 地区生产总值 >3000亿 >1500亿3 市区人口 >300万 >150万4 初期客运强度 ≥0.7万人次/日.km≥0.4万人次/日.km 5 远期客流规模（高峰小时） >3万人/h >1.5万人/h

关注重点：一是财政出资比例，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金；二是审批时机，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。（3）债务风险，对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。城市政府要合理控制城市轨道交通企业负债率，对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务，并暂停开工建设新项目。

（二）国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见（发改规划〔2019〕328号）

打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。

（三）国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知（国办函〔2020〕116号）

建设条件：单程通行时间<1小时；设计速度:100—160公里/小时；早晚高峰发车间隔<10分钟；敷设方式：原则上以地面建设为主，困难路段可考虑采用高架方式，进出枢纽的个别路段可研究采用地下方式；控制工程造价：新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%。

关注重点：都市圈所在地城市政府是发展市域（郊）铁路的责任主体。对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理。规划范围主要在城市行政区域内，对具有同城化趋势、通勤需求较高的毗邻城市（镇）可予以延伸覆盖。跨越城市行政区域的规划编制及实施由省级发展改革部门做好统筹。都市圈市域（郊）铁路建设规划的报批和审核，比照城市轨道交通建设规划管理的相关规定执行，并做好与国土空间规划等衔接。严禁以新建市域（郊）铁路名义变相建设地铁、轻轨项目。

（四）国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知（国办函〔2021〕27号）

国家级铁路发展规划包括铁路中长期规划和铁路五年发展规划。各地要根据国家级铁路发展规划，按照需求导向、效益为本的原则，编制城际、市域（郊）等区域性铁路发展规划并按程序报批。严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。规划建设城际铁路线路，原则上采用时速200公里及以下标准。有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责。城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主，项目业主可自主选择建设运营方式。

都市圈轨道交通发展的几个影响因素

在笔者看来，这是几个关键性的因素：

1．中心城市的城市轨道交通。城市群都市圈以中心城市为中心成长，同样轨道交通网络化建立在中心城市的城市轨道交通网络基础上，通过中心城市城市轨道交通的延伸或者以该网络为基础新建市域铁路、城际铁路促使都市圈网络化形成。都市圈内中心城市的城市轨道交通要实现网络化同样需要客流和经济财政能力的保障。

2、客流。城市群都市圈轨道交通可持续发展的基础。相关政策和文件中无论是人口还是客流条件的要求最终目的都是发展轨道交通要有客流。作为公益性基础设施，客流良好会带来社会正效应的产生，反之客流差会产生社会负效应。近年来，运营线路客流成为大众关注的重点。客流指标在相关政策文件中越来越受到重视。

《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见【国办发〔2018〕52号】》仅仅提出了客流指标：拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。而《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知【国办函〔2021〕27号】》则提出：有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责。未来不排除会应用到城市轨道交通中。

3．经济财政能力。都市圈轨道交通发展建设的保障。财政出资能力和轨道交通的建设主体和出资比例有关。经济财政能力不仅是建设的保障，而且会影响到后续运营补亏和运营服务水平。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见【国办发〔2018〕52号】》提出：项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。

《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知【国办函〔2021〕27号】》：建立健全铁路债务风险监测预警机制，加强地方项目出资能力、运营补亏能力等审核，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。

4．多网融合。确切的说是城市群都市圈轨道交通发展的目标或者规划的必要考量因素。虽然目前没有明确的控制指标，但以各类文件中出现的频率和频次来看，未来会是重点考量因素之一。多网融合建立的基础是在清晰的功能层次定位：市域铁路就是市域铁路，城际铁路就是城际铁路。以市域铁路或者城际铁路名义建设市域快线或市域快轨的路子大概率走不通了。

“十四五”无疑会迎来市域铁路、城际铁路发展时期，城市轨道交通和高铁就目前政策看，会有一定收缩，但不管哪种轨道交通，发展的基础都是客流。