坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

李 林

推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，不断从理论和实践的结合上取得新成果，总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果，更好指导全面依法治国各项工作。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是习近平法治思想的核心命题之一，是推进国家治理法治化的科学理论指引。习近平总书记在中央依法治国工作会议上指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”我国的国家治理体系是在中国革命、建设、改革的长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。推进全面依法治国，要更加重视发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，不断提升国家治理的法治化水平。

一、全面依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中深刻指出：“全面推进依法治国……是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求”。国家治理是指执政党和国家机关(包括立法、行政和司法等机关)为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。国家治理是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。在这点上，我们不会动摇。”依法治国是治国理政的基本方略，法治是国家治理的基本方式。推进国家治理体系和治理能力现代化，一个重要方面，是实现国家治理体系和国家治理能力法治化(以下简称“国家治理法治化”)，一项根本任务，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，把我国建设成为社会主义现代化法治强国。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，必须全面推进依法治国，加强中国特色社会主义法治体系建设，加快法治中国建设。“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。”建设社会主义法治国家，首先要形成更加完备发达的宪法制度和法治体系；推进国家治理现代化，关键要构建更加成熟定型的法治化制度体系。

其一，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强党和国家各项工作的法治化建设，通过推进国家立法来创制、发展和完善国家制度和法律制度。改革开放初期，邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”新时代推进国家治理体系现代化，建设社会主义法治国家，必须形成以宪法为基石、以法律制度为主干更加完备成熟定型的国家制度体系。

其二，宪法是国家根本法，是对国家根本制度、基本制度和重要制度的根本性确认和总体性建构，是国家制度、法律制度和国家治理体系的总依据。

其三，法律体系是国家制度的载体和支撑，是宪法确认和维护的国家根本制度、基本制度和重要制度的规范化、体系化和法律化，是国家和社会等各方面制度在法律法规上条文化和程序化的表现形式。

其四，法治体系是国家制度和国家治理体系法治化的集中体现，是国家制度体系科学构建和有序运行的法治保障。建设中国特色社会主义法治体系，是推进国家治理体系现代化的骨干工程，是全面推进依法治国的总抓手。

其五，法律制度是国家制度的重要内容、主要支撑和合法化标识，国家的宪法制度、立法制度、行政制度、司法制度、普法守法制度、法律监督等制度的健全完备程度，直接代表了国家制度的现代化程度，深刻反映了国家制度体系的文明进步状态。

着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，开启全面建设中国特色现代化国家新征程，“统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，要发挥法治的引领、规范、保障作用，以深化依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。”

二、以宪法为根本法依据，不断完善国家治理体系

宪法作为国家的根本法和治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性，是确立、坚持和完善中国特色社会主义制度的最高法律依据和根本法治保障。

(一)宪法是国家治理体系的根本法依据

宪法是国家的根本法，是人民当家作主的根本制度保障，是国家制度和国家治理体系的宪法化和总依据。我们党历来重视发挥宪法在国家制度和国家治理体系建设中的重要作用。新中国建立初期，党领导人民制定了《共同纲领》和“五四宪法”，以国家根本法的形式，“确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争，确认了中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革，”确立了人民民主专政的新型国体和人民代表大会制度的新型政体，建立了社会主义基本制度和国家的经济、军事、文化教育等方面的制度，为当代中国全面发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。改革开放以后，尤其是党的十八大以来，1982年宪法及其五次宪法修正案，进一步以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义文化的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为指导思想、基本原则、国家制度和治理体系在国家法治上的最高体现。2018年2月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时的重要讲话中指出：“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据。我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信，对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义秩序充满自信，对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。”党的十九届二中全会明确提出：宪法是国家各项制度和法律法规的总依据，充实宪法的重大制度规定，对完善和发展中国特色社会主义制度具有重要作用。宪法作为国家的根本法，调整的是国家生活中最重要的政治关系，配置的是国家体制中最重大的权力职能，保障的是公民利益中最基本的权利和自由，规定的是各种制度中最重要的国家制度和国家治理体系，维系的是国家和社会秩序中最根本的政治和法治秩序。在党的领导下建立的中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度，是我国宪法以国家根本法形式确立的国家制度体系的“四梁八柱”，得到宪法以至上法治权威和最高法律效力的维护和保障。在我国，宪法既是坚持和完善中国特色社会主义制度的规范基础，也是推进国家治理现代化的制度保障；既是治国安邦的总章程和治国理政的总遵循，也是加强国家制度、法律制度和国家治理体系建设的总依据和总规范。

(二)宪法确立了国家制度和国家治理体系的基本架构

我们党在领导人民推进治国理政的伟大实践中，确立了以宪法为根基的国家制度和国家治理体系架构，为坚持和完善中国特色社会主义制度提供了根本法律依据和法治保障。

其一，宪法确立了国家的根本制度。中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，是具有鲜明中国特色、显著制度优势、强大自我完善能力的先进制度。现行宪法总纲第一条开宗明义地规定：社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。宪法序言规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务；明确提出“沿着中国特色社会主义道路……不断完善社会主义的各项制度……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。现行宪法明确规定社会主义制度是国家的根本制度，既从根本上明确了我国国家制度的社会主义性质，也从本质上体现了我国宪法的社会主义属性。

在现行宪法确立的根本制度体系中，中国共产党的领导制度，是我国的根本领导制度，在宪法和国家制度体系中居于统领地位，发挥核心作用。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度平台。生产资料的社会主义公有制，是我国社会主义经济制度的基础，也是确保我国国家制度和国家治理体系社会主义性质不可或缺的经济基础。坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，是我国宪法的指导思想，是宪法确立的马克思主义在我国意识形态领域指导地位的根本制度。我国宪法还明确提出：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。我国的根本制度，得到宪法确认、具有宪法地位，是国家制度宪法化的最高体现。

其二，宪法确立了国家的基本制度和重要制度。在我国宪法确立的国家制度体系中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度，是我国的基本政治制度。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，社会主义市场经济体制，是我国的基本经济制度。党对人民军队绝对领导的制度，是我国宪法构建的基本军事制度。此外，国家行政制度、国家监察制度、国家司法制度、“一个国家，两种制度”等，都是我国宪法确认和保障的重要制度。

习近平总书记指出：“中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色。这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理。”实践充分证明，我国宪法确立的国家制度和重要原则，包括国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，国体、政体和基本政治制度，爱国统一战线，社会主义法治原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则等，具有强大生命力和巨大优越性，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

三、坚持法律制度、国家制度、国家治理体系内在统一

习近平总书记在主持十九届中央政治局第十七次集体学习时发表的重要讲话中指出：“新中国成立70年来，我们党领导人民不断探索实践，逐步形成了中国特色社会主义国家制度和法律制度，为当代中国发展进步提供了根本保障，也为新时代推进国家制度和法律制度建设提供了重要经验。”在党的领导下，我们“建立和完善社会主义制度，形成和发展党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，加强和完善国家治理，取得历史性成就。”我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。

深刻理解习近平法治思想，正确认识加强法治国家建设与推进国家治理体系法治化的关系，应当科学把握“法律制度”“国家制度”“国家治理体系”这三个核心概念的基本含义，打通三者的内在联系，坚持三者的内在统一。

法律制度(Legal Systems)在汉语里是一个多义词。一方面，从西文译成中文时，“Legal Systems”一词就可以翻译为“法制”“法系”“法律体系”“法律制度”等等。广义地讲，这些译文都表达了某种法律群、法律的聚合体或者某类法律的存在形态，因而译文无论是“法制”“法系”“法律体系”还是“法律制度”，只要这些词在全文中保持译文的同一性，就都有一定的合理性。另一方面，汉语表达的“法律制度”一词，又有多种解释。美国法学家弗里德曼在《法律制度：从社会科学角度观察》一书中，认为有许多方法可以观察法律制度，但对于“法律制度……没有学者和公众都同意的定义”。弗里德曼认为，对“法律制度”难以下一个定义，但法律制度由各种公认的次要制度组成，这些次要制度的“共同点在于都是制度，以规范或规则运行，与国家相连，或有一个至少和国家行为相类似的权力机构”。我们认为，“法律制度”是指有关国家、政党、社会和公民等各种制度宪法化、法律化、规范化和程序化的表现形式。从外延范畴看，它是一种由国家宪法和法律规范构成的，规定权力与责任、权利与义务并具有国家强制性规范性的制度体系；从内在结构看，它是由宪制体制、立法制度、执法制度、司法制度、法律监督制度以及宪法法律制度、民事法律制度、刑事法律制度、行政法律制度、经济法律制度、党内法规制度等组成的法律制度体系。

“国家制度”作为一个狭义的概念，是对国家性质、政权组织、政治生活、政治关系、政治行为、公权力体系等作出总体制度安排，核心是国家的领导体制、政权性质和政权组织形式。广义地讲，国家制度是反映并维护一定社会形态和国家结构的各种制度的总称，包括国家的社会制度、领导制度、国体、政体以及经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、立法、行政、司法、监督等各领域各方面的制度。

事实上，国家制度与法律制度是很难加以区分的两个概念。尤其是在现代法治国家，合法化的国家制度，通常都是宪法法律确认、构建和施行的制度规则体系，而国家化的法律制度，往往也都是由国家制定、认可和保障实施的规范制度体系。在法治国家形态下，正式制度的国家化与合法化缺一不可，没有无国家的法律制度，也没有无法律的国家制度。

国家治理体系的现代化与法治化同样难解难分。法治是人类文明进步的重要标志，法治化是国家治理现代化的集中体现。换言之，与封建的人治国家、专制国家相比，现代法治国家的国家治理，本质上就是民主法治化的良法善治。党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会目标如期实现后，要开启全面建设社会主义现代化国家新征程，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。从一定意义上讲，现代化国家，应当是依法治国、依法执政、依法行政充分实现，法治国家、法治政府、法治社会全面建成的法治化国家。

在习近平法治思想体系和理论逻辑中，法律制度、国家制度、国家治理体系这三个概念，虽然强调的角度和侧重点不尽相同，涵盖的调整范围和规范形式不尽相同，但它们的价值取向、实质内含、规范特征和基本功能，是深度关联、相互嵌入、内在统一的。无论是在理论认识上还是实践把握中，都不能把它们对立起来理解，或者割裂开来对待。

把法律制度、国家制度、国家治理体系三者统合起来，用“中国特色社会主义制度”这个总概念加以高度概括和集中表达。在此基础上，又进一步按照中国特色社会主义制度体系的位阶，区分为根本制度、基本制度、重要制度等不同层次的制度，按照中国特色社会主义制度体系的领域和类别，区分为党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外交、立法、行政、司法、监察等不同方面的制度，从而使法律制度、国家制度、国家治理体系这三个概念的内涵和外延更加明确规范，更加集中统一，更加科学严谨，更加符合国情和实际，是中国共产党人对马克思主义国家制度学说中国化的创新和发展。

四、推进国家治理体系和治理能力法治化

实现国家治理现代化，必须坚持全面依法治国，沿着中国特色社会主义法治道路、在宪法框架和法治轨道上来推进。习近平总书记明确提出：我们必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，是实现国家治理现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作。

第一，在思想观念、战略规划和顶层设计上，把全面依法治国与国家治理现代化紧密结合起来一体设计，把国家治理现代化与法治化有机统一起来共同推进。推进全面依法治国与推进国家治理现代化，本质上是相辅相成、殊途同归的：依法治国和国家治理两者都必须在中国共产党领导下并通过主权国家来推进和实行；两者都坚持人民当家作主，以人民为中心，人民是依法治国和国家治理的主体，而不是被治理、被管理、被管控的客体；两者都要求有健全完备的国家制度体系，主要是体现为国家意志的宪法和法律制度体系；两者都把“管理”与“治理”互通共用，在行为活动方式上异曲同工；两者的作用对象和调整范围大同小异，都是国家和社会事务、经济和文化事业的各领域和各方面；两者都不仅强调要有“良好”的国家制度和法律制度体系，而且要求所有制度规范得到全面贯彻和有效实施，实现良法善治。因此可以说，国家治理现代化，最根本的是法治化；治国理政法治化，最重要的是现代化。在治国理政实践过程中，法治化与现代化共为一体。

第二，按照习近平总书记的要求，“以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。保证国家治理现代化顺利推进的法治轨道，首先是依宪治国、依宪执政的宪制轨道。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

第三，推进国家治理制度化、程序化和法治化，以法治引领国家治理现代化。推进国家治理现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。习近平总书记从多个角度深刻阐述了法治对于国家治理的重要性，反复强调指出：“法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义”；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是党治国理政的基本方式；全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，法治体系是国家治理体系的骨干工程；全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应；深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，等等。由上可见，推进国家治理现代化，必须推进国家治理的制度化、程序化、法治化，把国家治理的各项活动纳入法治轨道，在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，充分实现国家和社会治理的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

第四，加强对推进国家治理现代化的法治保障。党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，十八届三中全会对全面深化改革作出顶层设计，“实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”。宪法法律的生命力在于实施，国家制度的生命力在于执行。习近平总书记说：“现在，有的人对制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至随意更改制度；有的人千方百计钻制度空子、打擦边球；有的人不敢也不愿遵守制度，极力逃避制度的约束和监管，等等。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”我国宪法既是国家各种制度和法律法规的总依据，是治国安邦、推进国家治理现代化的总章程，也是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。以法治促进和保障国家治理现代化，就是要全面推进依法治国，加强中国特色社会主义法治体系和国家制度建设，切实保证宪法法律实施，贯彻落实国家各项制度，把全面贯彻实施宪法法律和国家制度提高到一个新水平；就是要切实“维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究”。

五、坚持把国家法律制度的显著优势更好转化为治国理政的治理效能

坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。习近平总书记指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度在实践中显示出巨大优势”，其中包括“坚持全面依法治国的优势”。我国法治的显著优势，集中表现为“坚持依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安发挥了重要作用”。把我国制度优势更好转化为国家治理效能，是中国特色社会主义制度的内在要求，也是我国国家制度和法律制度的必然要求。

贯彻落实习近平法治思想和党的十九届四中全会精神，深化依法治国实践，建设社会主义法治国家，推进国家治理现代化，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。要通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各个环节，通过宪法和法律公正有效全面的贯彻实施，以良法促进发展、保障善治，把国家法律制度的显著优势，更好转化为党领导人民治国理政、维护社会公平正义、实现党和国家长治久安的治理效能，“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。宪法和法律的有效实施，是把国家法律制度的显著优势转化为治国理政效能的关键。为此，应当努力做到：一要“紧紧围绕全面推进依法治国总目标，加快建设中国特色社会主义法治体系”，形成以宪法为核心的更加完备定型的国家制度和法律制度。二要切实维护宪法权威，推进宪法实施，加强宪法监督，“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。三要推进科学立法，“提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用……努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”，都成为“良法”。四要推进严格执法，深化依法行政，建设法治政府，确保法律公正有效实施，实现政府“善治”。五要推进公正司法，深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，确保司法公正高效权威。六要推进全民守法，创新法治宣传教育，强化社会主义法治文化建设，“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”。