论土地征收的目的

万晓琳

摘要：土地征收是私权被公权力介入后产生的社会现象，对合法的私权利进行维护，就要对土地征收进行限制。大多数国家和地区都以“公共利益”作为土地征收的目的性前提条件。本文首先讨论美国土地征收中著名的kelo案，分析案件中对公共利益的界定标准，第二部分分析我国对公共利益进行界定所存在的不足，随后结合kelo案的启示，针对我国的现状提出几点完善建议。对公共利益进行明确具体的界定才可以真正发挥土地征收对我国经济发展的促进作用。

关键词：kelo案;公共利益;界定主体

土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权的行为，其中显著的特征之一在于该征收行为不需要被征收人的同意。这与法律保护私人财产权不受侵害的基本原则相矛盾，一旦越线将对农民及农民集体的财产造成严重损害。因此，土地征收的法定条件必须由法律来捍卫，作为土地征收的目的——公共利益，在土地征收的法定要件中占据重要地位。征收目的作为征收行为的发动要件，明确界定征收行为是否符合公共利益至关重要。

一、Kelo案中对公共利益的界定

美国宪法第五修正案规定：无论是谁的财产、生命与自由，没有经过正当的法律程序都不许予剥夺。不可以征用不以公共使用为目的没有经过补偿的私有财产。联邦宪法第十四条修正案规定：剥夺公民特权的法律，无论在什么地方都不可以制定或实施。且对同一地方的民众要给予同等的保护。由此可以看出，美国要行使征收权必须以“公共利益使用”、“正当合法程序”及“公正合理补偿”为要件。虽在宪法中没有明确规定何为“公共使用”，但在相关判例中，通过法官的意见，可以总结概况出在不同情形下，如何界定公共利益。

通常在一项征收中，公权力行使征收权的目的并不仅是获得该私有财产，而是通过改变该私有财产的权利状态，让更多的公众受益。在这个改变的过程中，包括部分原有利益的减损或灭失，包括部分受益对象的转移，还包括因征收行为而重新创造出的价值。在这种多元利益并存的格局中，既存在受益的公众，也存在受益的私主体。此时，就需要司法机关厘清多元格局下的利益关系，区分出哪些利益应纳入“公共使用”的司法审查范围。同时，在存在私主体受益的多元利益格局中，需要进行利益甄别。

（一）征收中的私主体受益

土地征收的目的是为了公共利益，与公共利益相对立的是私主体受益，但是通常在征收中，私主体与公众并非有完全清晰的划分。联邦最高法院在米德基夫案中已经对受益私主体的含义进行过解释，即“某类特定的、可辨识的个体”，kelo案直接借用了该解释。通过该含义，可以看出私主体不受受益主体数量的影响，公共利益的受益主体和私主体受益都可能体现为“一群人”，但是私受益主体区别于公共受益主体的关键在于“特定性”和“可辨识性”，但该“特定性”目前还没有明确的认定标准。

除了从正面界定了什么是私主体，还应看到有一些例外情形。在征收中，有些受益主体虽然在形式及外表上符合私主体“特定性、可辨识性”的特征，但是当他们属于“公共事业”的范畴，那么这类主体仍是公众受益者而非私主体。

（二）Kelo案中的多元利益

在kelo案中，除了新伦敦市振兴发展的公众利益之外，还存在着辉瑞制药公司和承租办公楼的私主体利益。斯蒂文斯大法官执笔的多数意见中，在论证新伦敦市的征收是否符合“公共使用”时，他是从“公共使用”的对立面——纯粹私用征收进行论证。在本次征收中，虽存在私主体受益的情况，但是在征收前并不知道是哪类特定私主体会受益，该受益私主体是不确定的。

从正面分析“公共使用”，斯蒂文斯采用了较为宽泛的“公共目的”的解释，这也是在波尔曼和米德基夫案这两个先例中确定的规则，即“私主体受益并不减损征收的公共性质”及“对公共使用进行判断时受审查的应该是征收的目的而非征收的完成机制”。

此外，在本案法官的意见书中，大家都认可新伦敦市的征收行为是为了“经济发展”目的而进行的，对于“经济发展”是否可以归属于“公共使用”，存在不同的意见。肯尼迪大法官提出“主要利益”和“附带利益”，即分析新伦敦市的经济发展利益在征收中到底属于主要利益还是附带利益。对“主要利益”是否符合“公共使用”，在一定程度上解决司法在多元利益格局下如何判断私主体受益征收是否符合“公共使用”的难题。虽有私主体受益的情况存在，但当其只是附带利益时，并不影响该征收行为目的的正当性。

二、我国对公共利益界定的现状及存在的问题

我国目前对“公共利益”的界定模式可以认为是原则性模式，也可以认为是概括模式，这种界定模式存在不确定性和模糊性，极易导致政府权力的滥用，公众合法权益遭受损失。虽众多学者对此问题发表了关于公共利益界定的学硕理论，但目前对公共利益的界定原则和标准并不明确。

（一）“公共利益”界定范围过于宽泛

我国现存法律中并未明确阐明“公共利益”的概念，使得在土地征收中以“公共利益”为唯一合法标准的征收形式遭到很大程度的质疑。是否是公共利益，没有精准衡量的尺子，在我国法律发展历程中，曾有学者提出在《物权法》中对“公共利益”进行界定，但立法机关认为“公共利益”是一個随时间变化而不断丰富的概念，若用统一的法律解释来对其进行界定，那么将很快过时。正因如此，行政机关在征收中的权力无法律约束，在征收过程中出现行政机关滥用权力侵害公民合法权益的情况经常发生。

我国《宪法》第10条和《土地管理法》第 2 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第 23 条接着规定： “国家建设征收土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。”由此可见，我国的征地目的为“公共利益”。对于何谓“公共利益”，我国法律并没有给出明确规定。实际上，相关法律法规规定相矛盾，使得我国的“公共利益”概念出现扩大化问题。如，《土地管理法》规定： “任何单位和个人进行建设需要土地、使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这就意味着任何单位和个人使用土地，除使用国有土地外，一旦需要使用集体土地，就必须经过土地征收。而宪法第 10 条对“城市土地属于国家所有”的规定导致农村集体土地因城市化转换为国有土地也必须通过土地征收来解决。这些都促使我国“公共利益”的范围从本应有的“公共设施、公益事业”等狭义范围扩大到所有的建设项目使用的广义范围。这无疑扩大了征地的范围，没有体现法律规定征地为“公共利益”需要的特定条件[1]。

且从征地实践上来看，我国已将“公共利益”征收等同于“国家建设”征收。国家进行征地已经成为满足各类建设用地需求的主要途径。例如政府和开发商进行住宅建设需要使用集体所有土地、国家进行公共设施和公益事业建设所需要使用集体所有土地，由于法律规定集体土地使用权不能出让、转让，这些土地需求者只能向国家提出征用集体所有土地的请求，由国家将集体所有的土地征为国有土地后，再按有偿出让的程序出让给土地需求者。

“公共利益”外延过于宽泛的直接后果就是征地权的滥用。由于被征收的土地可直接用于经营性建设项目，从而使土地价格直线上升，相较于我国法定的较低的征地补偿，导致地方政府不自觉地通过滥用整点来获得土地征收转用后的巨大升值空间[2]。

（二）确定公共利益范围的主体不明确

对“公共利益”进行界定的前提是有界定的主体。我国目前在界定主体上并不明确，不仅仅是判定利益的主体不明确，对其审查、监督及立法的主体也不明确。在我国理论界，关于公共利益界定的主体选择，存在以下三种观点：一是认为应由立法机关作为界定的主体，公共利益之界定权应当掌握在人民群众手中，通过代议机关制定符合人民意志的法律;二是认为应由行政机关作为界定的主体，这种观点认为，依靠政府认定公共利益，政府通过社会公众的授权委托，形 式上已经取得了公共利益的代表资格，即政府的形式合法性已经通过法定程序得以实现;三是认为应由司法机关作为界定的主体。

我国在征收实践中“公共利益”的界定主体主要是由行政机关进行的，问题随之而来，行政机关对公共利益界定之后，实施该行政行为的主体仍然没有明确的界定。一系列程序中的主体不明确会导致有些征收没有机关愿意管理，反之就是几个机关争相管理，不仅造成权力分配混乱，同时对于权利受侵害的当事人也会遭遇投诉无门的窘境。这使得相应的监督程序、事后救济程序开展艰难。

（三）公共利益的确定缺乏程序机制

在我国征收程序中，没有关于是否符合“公共利益”的机制，也没有违反公共利益对公民合法权益造成损害的惩戒与救济机制。《土地管理法》规定：国家要征收土地，在经过依法的批准后，必须有县级以上的地方人民政府进行公告。被征地者以及使用者都必须在公告所规定时间期限以内去土地管理部门进行登记，以处理相关事宜。这一规定将土地征收中最为重要的决策程序限定在政府内部，被征主体没有知情权。政府自主判断征地行为是否符合公共利益，以及征地的范围，其仅仅负有在整个征地行为确定行为后的告知义务。被征主体没有知情权，它们仅负有按照政府所颁布的公告办理手续的义务。也就是说农民对政府的决策只有按照程序执行，而之前却缺乏知情权、申诉权、选择权等可以自我保护的权利。

《土地管理法实施条例》规定，市县级人民政府根據经过批准的征用土地的方案以及有关部门制定的征地补偿和安置办法，对征用情况予以公示，并听取民众意见和建议。如果在补偿的标准上存在争议，可以由县级以上的人民政府来进行调解，如果调解不成功，应该交由批准征用土地的相关的人民政府部门来解决。这些规定出发点是解决争议，造成政府既作策者、执行者与争议裁决者于一身。丧失了争议解决的公信力。此外，征地纠纷前缺乏听证程序，出现纠纷后的救济程序不到位。上访事件与群体事件的层出不穷就根源于此。程序正义和实体正义同等重要的原因在于，程序的正义是保障实体正义的前提，只有对公共利益从开始的认定，到执行中的监督，再到最后发生问题的救济程序的全部完善，才能保证广大人民群众的根本利益得以实现。

三、对我国公共利益界定的完善

（一）确定土地征收中“公共利益”的范围

首先，考虑到我国工业化、城市化的加速推进以及经济快速发展的事实，短期内采用穷尽式的列举方式来严格界定公共利益的范围存在一定的难度，应从实践性和规范性的角度来把握这一概念。只有将公共利益的范围在法律中加以明确规定，才能在实践中将公共利益的概念界定的更加准确。

1、在立法中把握界定“公共利益”的度

界定公共利益的范围首先要解决的问题就是在立法中把握界定的度。立足于我国的基本国情，我国目前处于高速发展的黄金时期，经济发展速度与建设用地使用的面积成正比。但我国人口众多又是农业大国，耕地面积的多少直接关系到我国人民的基本生活保障。所以，保护耕地已经成为当务之急。作为最大的发展中国家，公共利益如果界定的过于严苛，势必会阻碍经济的快速发展。因此，对公共利益的界定就不能过于局限。但是不能过于局限并不代表可以无限扩展“公共利益”的外延，两个极端最终都将造成一定的损害后果。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次对公共利益的范围进行列举式的界定，该《条例》相较于以往的法律对公共利益有了较为先进的规定，但该《条例》仅仅是针对国有土地的房屋征收问题，对集体土地未作规定。在目前的理论水平上，该条例仍发挥着界定公共利益范围的引领作用。

2、细化“公共利益”的认定标准

首先从“公共利益”的受益主体来确定是否具备公共性质，只要当某一行为实施以后该地区不特定的多数人是直接受益的主体，那么这种行为就可被认定为符合“公共利益”的标准。Kelo案多数意见认为排除纯粹私人征收即符合公共利益的标准，纯粹私人利益是特定的私主体直接受益。其次，对征收土地的直接目的进行分析可以发现征收的土地是否被不特定的多数人使用，且该土地的使用不允许存在盈利目的。

（二）明确土地征收中“公共利益”的界定主体

我国目前由政府担任着“公共利益”界定者及土地征收者双重身份。行使土地的征收权是要通过政府行使行政权力来实现，但是随着市场经济的持续发展，不允许政府再在征收土地中“自导自演”。在美国，各类征收决定主要是由立法机关作出的，行者机关依据立法机关授权进行征收活动，法院对征收决定作出司法审查。

结合kelo案带来的影响，笔者认为应当由立法机关作为界定的主体，地方立法机关应当发挥重要作用，在关于“公共利益”的界定中相比较司法机关而言具有优先性。我国土地征收决定的条件应当交由立法机关制定，行政机关是实施机关，所以根据“任何人不得做自己的法官”原则，行政机关在公共利益的界定上应当回避。司法机关是处理纠纷的机关，并不具备专业的知识来界定“公共利益”，笔者认为应遵循一定程度的“司法谦抑性”。所以由立法机关作界定更科学，作为人民意志代表机关，能够充分考虑群众的需要进行决策。

（三）完善土地征收中的程序机制

我国法律不仅没有在实体上对“公共利益”的内含做详尽的规定，且在程序法上的规定更是稀少。实现实体正義离不开程序正义，程序保障机制可以平衡公权力与私权利之间的关系，更好地保障公民的合法权益。

1、完善土地征收中的公告程序及听证程序

公告制度是体现一国对政府正确合理的行使行政权的监督，也可保障公民的知情权。完善土地征收中的公告程序首先要在政府决定征收土地之前发布公告，公民可针对公告发表自己的意见，第一时间解决公民的疑虑。其次，政府进行公共告知的范围应扩大，除在固定地点张贴公告外，还可以通过短信、微信公众号、地方政府抖音平台等发布消息，让公民有更多的渠道了解征收信息。最后，征收公告上应注明征地原因，征地补偿标准及相关问题的解决方法和反映问题的联系方式。使被征地者更好地监督政府行使行政职权。

听证制度对依法行政以及提高行政效率有着很大的积极作用，完善听证程序首先要在听证内容上将“公共利益”的认定和土地征收决议全部纳入进来。其次听证会的笔录中要详细记载双方争议的焦点及意见，根据笔录作出最终意见[3]。若听证的结果是征收不符合“公共利益”，那么该征收行为应停止。听证的主持人应选择中立的第三方，不可让行政机关担任主持人。最后，扩大参加听证会的人员范围，更多的去听取民众的意见，确保公民的合法权益不会被征收行为侵犯。

2、明确土地征收中的司法审查和监督程序

司法机关的审查是对政府权力的制约，将司法审查的时间提前至政府机关对“公共利益”进行评定及决定征收之前，这样司法审查和监督才能真正发挥作用，保护被征地人的合法权益。其次，在加强司法监督时要加强建设司法独立制度，司法独立才能不受任何外界干扰在民与官之间做出公正的评判。目前我国法官责任终身制可以增强法官的责任感，最大限度地避免司法权的滥用。

参考文献

[1] 刘素丽.新世纪我国土地征收制度改革初探[C]/ /张建仁. 节约集约用地，促进可持续发展. 北京： 中国大地出版社，2005： 347-350.

[2] 刘新华.对完善我国征地目的的“公共利益”要件的思考[J]，安徽农业科学，2011，39（27）：16957-16958

[3] 茹倩玉.论我国土地征收中的公共利益界定[D]，河北经贸大学，2015