跨区域公共事件治理中地方政府合作机制研究

【摘要】由于目前公共危机事件的发生大部分呈现出跨区域性的特点，因此，关于地方政府间合作治理的研究成为解决跨区域公共危机事件的重要议题。文章通过分析地方政府在应对跨区域公共危机事件中的合作现状，揭示地方政府在合作治理跨区域公共危机的现实困境，以此为基础提出能够保证地方政府有序合作的利益协调机制、合作契约机制以及信息公开共享机制，从而摆脱地方政府在跨区域公共危机治理中的合作困境。

【关键词】  跨区域;地方政府;合作治理;公共危机

一、引言

在处理跨区域公共危机事件过程中地方政府的合作治理至关重要。国内当前地方政府应对跨区域公共危机的合作机制尚未成熟，地方政府之间仍然存在间隙阻碍着府际之间的相互合作。在理论界尽管关于公共危机治理研究著述颇丰，但大部分注重于区域性的应急联动机制研究，关于跨区域公共危机地方政府合作机制的理论研究并不多。笔者认为通过对地方政府跨区域合作治理的具体困境进行分析，总结已有的合作治理的经验，从而提出完善地方政府间建立长期有效合作机制的建议，为改善当前地方政府合作治理现状和地方政府间关系具有重要的实践意义。

二、跨区域公共事件治理中地方政府合作现状

2003年非典爆发之后，我国着手建立了较为完善的危机管理体系，并制定了以“一案”三制为基础的《中华人民共和国突发事件应对法》;2018年通过设立了应急安全部，在卫健委负责公共卫生事件的基础上加强了各类突发卫生事件的协调应对。但国内跨区域公共危机事件的合作治理模式起步较晚，地方政府的合作治理还是主要是通过签订相关文件的方式来完成。自2002年起，国内各级地方政府为应对可能发生的公共事件开始着手拟定公共危机事件应急预案，但其制定的预案通常只考虑到本地区的情况，很少会涉及毗邻地区的问题。因此，一旦公共危机事件发生范围超过一个行政区，地方政府在这个时候就算采取制定好的应急预案对公共危机事件进行治理，治理成效难以达到令人满意的程度。

三、跨区域公共事件治理中地方政府合作的困境分析

（一）利益分配困难

地方政府合作治理中存在的最核心问题是利益问题以及治理成本分摊的问题。在分权让利改革后，通过下放权力以及分税制刺激了地方经济的高速发展，使得地方政府具有一定的财政自主权，并且设立考核地方经济的发展状况以及生产总值等政绩指标，促使地方政府将经济增长放在地方发展的首位，但随之而来也出现越来越多地方政府之间的非理性竞争，进而使得地方政府间关系更偏向于对立面。在这样的横向府际关系下，地方政府在应对突发公共危机事件上很难发挥政府协作的职能从而导致事态的进一步恶化。

（二）协调困难

协调困难具体来说包括两方面：一是我国长期在条块管理体制的缺陷。各地方政府拥有很大的行政权力并掌握着大部分的行政资源，在自己的行政区域内各自为政，使得各地方政府间产生了行政壁垒，大部分的财政资源只为本地区提供公共物品和服务，而且地方政府通过区域来解决跨区域公共危机事件过程中，因为没有来自纵向上的压力，自身公共危机治理的自主性又不高，致使地方政府跨区域合作没有得到深化。二是地方政府对于跨区域公共危机事件风险缺乏认知以及信息共享的缺失。部分政府官员在面对公共事件时常常抱以消极的态度，封闭隐瞒真相导致突发事件事态升级。

（三）监督制约困难

地方政府在合作治理跨区域公共危机过程中，合作双方之间不存在权力的隶属关系而是处于相互平等的地位，双方为应对危机事件签订的合作协议通常缺少监督制约以及法律保障，从而很难保证合作治理的长期运作。国内在地方政府在跨区域协作过程为解决其中的一系列的困境已经制定了相当多的政策文件和规划。然而，已有的政策文件和工具对地方政府间协作只有指导作用并没有强制的法律约束，针对地方政府间关系的监管制度也是制度体系的缺失。由于没有相关的条例约束和惩罚措施地方政府的恶性竞争没有得到控制，或是因为过高的监督成本而放弃执行，最终社会公众利益收到损失。

四、完善跨区域公共事件治理中地方政府合作机制的建议

（一）利益协调机制

通过设立公开的协商谈判机构，各地方政府要找到各自利益的平衡点，通过长时间的谈判对成本分摊的达成共识，在成立协商谈判机构时必须保证各地方政府代表能够公平的表达自己的利益诉求，由上级政府担任协调者，确保谈判的权威性以及制定清晰的规章制度和议事流程。其次，为制定公平的利益分配规则，确立多元化的协商主体包括中央政府、相关职能部门、直接利益相关的地方政府以及利益相关的公众等。地方政府在合作应对公共危机过程中各治理主体都应承担合作成本，但合作成本不能平均分摊，应该按照治理主体在应对公共危机中自身收益的比例多少进行差额分摊，这样地方政府利益分配的公平性得到了保证，也激励了地方政府的合作治理的积极性。

（二）合作契约机制

地方政府通过签订应急管理合作协议或其他契约文件的方式实现对跨区域公共危机的合作治理，如《东北四省区应急管理合作协议》《粤港澳突发公共事件应急合作协定》《江、浙、沪传染病联防联控工作协议》等。但若想要保证地方政府能够长期履行签订的合作协议并不出现违反合作的行为，建构合作契约机制是解决这类问题的有效实践路径。主要包含两个方面内容，一是倡导合作治理的观念，通过列举一些成功的合作治理的案例，发挥标杆效应使地方政府能够清楚了解到合作治理在治理效率、治理效应以及治理成本上带来的正面作用。二是在政府绩效考核方面推陈出新，以倡导整体利益为价值导向，以多元绩效考核为主，减少固有的单一考核方式，为促成地方政府合作治理做好铺垫。任何一方做出违反承诺的行为需付违约成本，并且所付的违约成本必须比违约者所获得的利益高。

（三）公共事件信息公开共享机制

在構建信息公开共享机制必须包括两个方面：一是设立公共事件信息共享平台。现如今网络的快速发展，通过互联网设立突发事件信息共享平台可以有效避免传统的信息割据，并且公共事件信息共享平台应包含信息共享、信息收集、信息整合、信息检索、等重要功能，为各治理主体提供及时精准的信息。二是建立统一的公共危机信息发布机构，将公共事件的完整信息进行公开，确保社会公众的知情权，预防以讹传讹的现象，更能够有效防止地方政府封锁信息的现象。并且各地地方政府可以利用该机构实现对关键信息和事态发展的进行实时更新，使得各治理主体以及社会公民能够得到及时、精确的信息。

参考文献

1.张超 2018《国内府际关系研究综述》，《法制与社会》第1期

2.乔德中，任维德  2013 《省际关系协调的交往观照：基于马克思交往方法视阈》，《理论研究》第3期。

3. 杨龙，郑春勇 2011 《地方合作在区域性公共卫生危机处理中的作用》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版） 第64期。

作者简介：

黄捷，1994.11.5 ，男，汉族，上海工程技术大学管理学院行政管理专业 硕士研究生在读，研究方向：行政管理。

基金项目：2020年上海工程技术大学研究生科研创新项目--超大城市社区居家养老服务的协同供给机制研究（20KY0372）