基于互适理论下农村生活污水治理分析

陈彦希

摘要：近几年各地区开始针对农村污水治理制定相关政策，通过政府主导的方式对农村生活污水问题进行治理，但各地政府政策执行是否适应农村生活污水治理的现实情况值得探讨。文章基于麦克拉夫林的互适模型理论，从政策执行主体、受影响者客体及目标手段方面分析南宁市农村生活污水治理项目的政策执行中存在的问题，对并提出相应的对策建议，完善我国农村生活污水治理的政策执行过程。

关键词：互适理论;政策执行;污水治理;农村

一、问题提出

农村饮水问题随着村民们的健康问题开始得到关注，广大农村的饮水水源大部分仍为浅 层地下水，未经处理，长期饮用可能影响居民的身体健康。虽然农村生活污水的成分较为稳定，但在时间及地理空间上差异大，要进行大规模统一集中处理存在难度;且当前我国农村生活污水治理存在规划建设不科学、资金投入不足、运营管理成效低等问题。党的十九大报告提出要加快水污染防治，开展农村人居环境整治行动。在这一系列政策推动下，广西南宁市印发了《2018年“美丽南宁”乡村建设农村生活污水整治项目实施方案》，以期通过政府主导全权资金投入及运营管理的方式来进行强有力的农村生活水污染治理行动。

互适模型是美国学者麦克拉夫林提出的，作者认为：政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标或手段相互调试的一个过程，他认为这应该是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。

二、基于互适模型理论的案例分析

为了继续推进“美丽南宁·清洁乡村”行动，南宁市印发了《2018年“美丽南宁”乡村建设农村生活污水整治项目实施方案》，计划建设农村生活污水整治项目102个。

在项目地区选择上，政策优先支持“十三五”期间水污染防治重点流域和南宁市农村水环境综合整治“十三五”规划重点区域，以及“美丽南宁”乡村建设各县区综合生态示范（区）带建设村屯;在建设资金上，项目建设资金由市级、县区（开发区）财政按5∶5比例分担，市级补助资金每个最高不超过30万元;在责任监督上，项目建设将纳入2018年“美丽南宁”乡村建设重点项目责任书签订及2018年“美丽南宁”乡村建设专项目标考评范畴。对项目建成运行半年后，出现质量缺陷不能正常运转、群众反映意见大的项目，进行问题倒查，追究责任;技术上，各县区为推进农村生活污治理项目有效运行，采用招投标的方式引进市场治理技术，委托给第三方进行运行管理。

（一）政策执行者分析

在政策执行中，各地政府采取从上至下的政策执行方式，政府在这个过程中担任的主导角色，从市级政府到县（开发区）级政府，都在这项政策执行中占着独一无二的领导地位，政府在政策执行中享有“霸主地位”，对于政策执行的走向及解读都有政府单一角色来决定。在项目地区的选择上由政府对各地区情况进行探讨再进行选择，虽然优先支持某些重点贫困县，但治理优先的标准不确定导致在选择上只能靠政府来进行安排;在资金供给上，有市级、县（开发区）级五五分，经费上全权由政府承担一方面能保证资金不断链，但另一方面也由于“谁有钱谁说了算”使得市场参与及社会组织在这项政策执行中没有话语权。在政策执行到县（开发区）级政府中，引入了市场的参与，市场在这一过程中的角色是被动接受政府的政策。村民与社会组织在政策执行主体中并无参与权甚至没有话语权。

（二）受影响者分析

从案例中看出，受影响者的第一群体主要是村民，即这项政策执行的目标群体。村民在这项政策执行中并没有得到过多的关注，事关村民们的生活及健康问题，但在政策执行过程中，村民这一角色只是被动的接受政策的实施。政策的执行者与受影响者之间存在断层，沟通不畅。按照麦克拉夫林的互适模型的假设，政策的执行者与政策受影响者是处于平等地位进行沟通的，但在南宁市农村生活污水治理项目执行中，政策执行者与受影响者之间关系割裂，即政府与村民之间的沟通存在阻碍，一方面政府以强制推行的方式推动政策，另一方面村民以被动接受的方式被参与到了生活污水治理中。政策受影响者的另一个群体就是市场企业或是社会组织，在案例中，政府通过招投标的方式引入市场参与农村生活污水的治理，但在案例中我们可看到，市场企业提供的主要是技术，政府通过购买市场企业的技术来对污水治理，市场在本案例中能够有着参与的角色，但在影响上并不能左右政策的执行走向。

（三）目标、手段分析

在案例中，目标就是解决农村生活污水的治理问题，但在目标细化上，政策并未做进一步指标的细化，在各项任务的标准上也没有相关文件提供参考。在手段上采用强制型手段，从上到下的任务分配，资金分配到责任落实到官员个人上的管理方式。对比于福建省采取强制PPP模式，培育龙头企业，广西南宁政府在这一政策执行中就显得操纵过多了。戴维·奥斯本在《改革政府》中认为，政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”，对政策的执行，更多的应该是交由市场去管理，发挥社会的作用。在后期监督过程中，政府环保局对项目的进程及时进行了跟踪评估，在执行监督中，由政府作为唯一的监督主体不仅存在片面性，同时也不利于收集社会及村民群众的意见反馈。在互适模型中，受影响者通过反馈自身的利益诉求及价值取向到政策上，从而影响政策额执行者，最终双方通过相互调试政策策略而继续推动政策的执行。但由于监督手段单一且反馈渠道阻塞，导致政策互适过程出现问题。

三、当前农村生活污水治理政策执行存在的问题

（一）主体单一，强权授予

在政策执行者的问题上，首先是主体单一，目前对于农村生活水污染治理这一公共事务，治理的主体主要是政府，政府作为首要的治理人，从政策制定，到政策执行，最后是政策评估都是政府承担的主要角色。对于这样的主体单一问题，不仅在污水治理的资金供给上有局限，同时在人力物力运作过程中，过度消耗政府资源，一方面不仅不能有效的推动污水治理项目的进行，另一方面还增加政府自身的压力，在治理中无论是单一的政府决策还是村民自治都显得能力不足。在监督运营管理中，单纯依靠政府来维持管理不仅成本過高，同时市场、社会组织及村民在政策执行中不能够有效的参与到污水治理项目中，阻碍了政策执行中的动态平衡调适。其次是强权授予，从政策的制定到执行都是上级政策任务一级一层向下分配，在这一政策执行过程中，下级政府至能被动接受，同时市场、社会组织及村民们对于政策的实施情况没有反馈渠道，这样一种单一的、强权的政策执行者不利于政策执行过程中的调适。