世界银行天台农村及小城镇污水治理项目研究

【摘 要】本课题根据世界银行项目组的系列文件，通过对相关人员的咨询和项目过程的了解，结合天台已实施的非世行污水治理项目的情况，认为课题研究较有现实意义。因项目还未进行工程建设，事实效果和数据有待以后调研，本课题报告仅属阶段性报告，构建了课题的框架和要重点解决的问题、方向，提出了对政府投资项目的一些思考。

【关键词】世界银行；贷款；污水治理； 问题； 思考

一、本项目概况和世行贷款项目研究概述

世界银行集团由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构、国际投资争端解决中心组成。成立于1945年，有183个成员国，是非盈利性的国际组织，把帮助贷款国减轻贫困作为终极目标。到2011年6月30日，在中国执行了337个项目，累计贷款491亿美元，涉及基础设施建设、教育卫生和新能源等各方面。

“十二五”规划（2011-2015年）高度重视社会福利和社会公正问题，提出优先保证人民群众的需求，要逐步缩小城乡之间基本公共服务的差距。倡导通过建设基础设施，解决农村地区的饮用水安全、充分和可持续性供水问题，提供废物管理（垃圾处置）服务，解决农村的环境污染问题。世行的国别战略根据中国政府的目标、编制的相应的贷款规划、投向，安排贷款资金用于相应项目。经浙江省积极争取，2012年7月，国务院批准，国家发改委和财政部下达了《利用世界银行2013-2015财年备选项目规划》，浙江农村生活污水处理系统建设项目被列入备选项目清单，拟安排世行贷款2亿美元，在安吉、富阳、天台、龙泉4 县（市）建设农村生活污水处理系统。其中天台县项目预计总投资8685万美元，世行贷款4388美元，贷款占50.5%，在165个自然村实施。天台成立了项目办公室，开展相关工作，经过两年的准备和多轮谈判，现在已签订合同，4月30日进行了第一批项目的招标工作，按规定要公示3个月（现未满），项目还未进入工程建设阶段。

2013年，省政府提出“五水共治”，并迅速开始实施，其中农村污水处理属比较复杂、难解决也必须解决的主要工作。天台县政府从2014年5月开始启动，计划用3年时间完成全县594个村的生活污水治理，实现行政村全覆盖，2014年要完成的150个村，目前据报表显示完工。

世行贷款在项目战略、规划、可行性研究、评估，实施，监测评价等方面有比较完整的体系，被中国政府作为项目管理的创新和规范引进到中国，成为项目管理的重要办法。上世纪80年代后期，在国家重大项目中，开始实施政府投资项目绩效评价。对世行贷款的研究，学者根据项目目标，实施的过程，结果研究，认为成果比较好的据多，但偏离目标，或产生对实施国不利影响的也存在。中国学者着重于项目实施的绩效研究，用比较分析（前后对比）、根据定量、定性分析，成本收益方式，细分了成本（基本费用、辅助费用、无形费用）收益（基本收益、派生收益、无形收益），引入影子价格校验偏离值，并对确定性和风险、外部效果等对项目的技术、经济、社会、环境进行评估。运用美国运筹学家A.Charmes和W.W.Cooper的DEA方法模型（处理多指标投入和多指标产出的数学规划模型）评价决策单元间的相对有效性。也有学者用联立方程法对世行项目队中国经济影响进行分析评价。对世行项目管理的研究提出了在项目选择决策、信息、经验积累、监督等方面都存在要解决的问题。有的学者侧重于研究某一领域如采购管理等。

二、本课题研究意义和基本框架

随着中国经济的发展，对环境治理提出了越来越高的要求，并有了比较强的解决环境治理的经济实力，青山绿水成了的政府对民众展示政府作为的新的目标，成为可持续发展的显要标志。本届省政府提出“五水共治”，并推行了群众性运动的办法（“吃公家饭”的都要捐款）迅速开展。农村污水处理被认为是重点和难点，因而被高度重视，各县都制定了时间表，成了各级政府和官员的重要考核内容。其投资体量大，如天台县原定世行贷款项目仅165个村，总投资要5亿多元，村均要300多万元。现在提出3年全覆盖到594个村，村均预算200万元，总投资约12亿元，如此庞大的投资，对决策和实施过程、成果的研究颇有意义。

2012年，世行对贷款项目推进过程中的各问题以备忘录的形式提出了很多现实问题，认为项目准备各环节不够准确。2014年6月，在内部报告中明确提出“浙江省项目办和县（市）项目办的世行项目管理经验不足。他们的人员配备、项目管理能力和监督业务的专业技术都比较有限。项目实施单位的世行项目管理能力也很有限”。这个结论是项目已开展了2年多的在正式报告中提出的，结合中国各级政府“五水共治”农村污水处理项目决策实施的情况，确令人深思，值得研究。在反复阅读世行相关报告、备忘录过程中，感到世行项目管理尽管体系完整、分析比较全面，风险管理也提出了应对办法，但由于基础数据可能存在问题，实施操作分散，项目目标也存在较大的偏离可能性。其投资估算的回报率也有待实际检验，事实回报率和还款计划的实现存在不确定性。因此，全面、深入、跟踪的客观研究意义重大，对政府项目决策实施会有很大的参考意义。

本课题将根据世行浙江省供水、污水处理项目提出、立项、实施的过程、环节、成果的预判的可行性、合理性与天台本地事实进行对照分析，对实施过程的进行跟踪观察，对实际成果客观分析，对真实的投资回报、效益、效率展开客观评估，并提出有实际意义的建议。

中国各级政府项目的决策思路、科学性、真实可行性、事实成果应该说存在着很多问题。决策“拍脑袋”、成果“晒太阳”的情况确实存在，政府投资的真实效率也存在问题，要解决这些问题，需要大量真实客观的项目研究，提供真实可行的理论、方法，不断改进。世行项目本身的管理体系、监测评价方法、指标也要在项目研究中校验，不断完善。

本课题属管理决策、政策研究范畴，采有对比分析方法，项目实施前后对比，世行项目与天台已开始实施的农村污水治理进行对比。把握现象、表象，各级政府、世界银行的数据、结论，与实际情况的印证，决策与实际是否存在背离、偏离，从中找出问题、原因，提出对策方案。以计量经济学、发展经济学等理论为依据，从理论角度进行深入研究。比较研究方法，如天台与有对比意义的地区进行分析，从中也可发现问题和找到解决方案。

三、项目实施存在的要重点观察的问题

1.项目决策

农村生活污水要治理是无可争议的正确，但用什么方法治理，治理的效果，投入的成本和产出效益需要精细的研究。世界银行项目研究对投入产出进行了比较，从财务做了技术经济分析，但依据的基础数据由当地提供，项目组对数据的准确性一直持有疑问。但因世行对项目团队和项目经理的管理偏重于绩效考核，随着浙江省五水共治的快速推进，项目目标村有被先实施的而可能不能按预计完成的情况，促使项目团队和项目经理快速、灵活处理，对决策的真实、可靠性会产生影响。而天台农村污水治理在“五水共治”这样的疑似中国运动式方法推动、完成政治任务的态势下开展，就更缺失严谨的决策过程。在排放标准制定，农村污水对水环境的真实影响（如认为农村生活污水对水污染的整体程度要达到50%以上，有专家就觉得缺乏科学依据），选择的技术方法、投资成本、维护，全寿命期运行成本，资金的筹措、项目规划、工程实施、监督，要达到的效果等方面在项目决策程序上都缺少了细致的分析、研究，这样的建设项目难免会产生很多问题。要世行项目少受所谓不好的“中国式”得感染，尽量保持世界银行项目管理的理念、方法，进而对当地的政府项目产生积极的影响，应该成为世行项目的一个重要目标。

2.技术选择

农村污水治理的技术要根据实际情况和目前技术进步的要求，本着简便、实用、维护简单、投入成本最少来选择。对当前比较成熟的污水处理技术如：预处理加生态滤池技术、厌氧加复合人工湿地技术，高负荷地下渗滤复合技术，多介质土壤渗滤污水净化槽污水处理技术预处理加生态塘污水处理技术，省环科院的层叠生态滤池技术等，要根据以上原则因地制宜选择。

天台县政府根据2015年治理的要求提出了实施细则，提出要区别对待，因地制宜，选择合适的技术方案，课题组将根据今年实施的情况进行实地调研，对世行项目实施有借鉴作用的提出建议。

3.项目资金

世界银行对项目资金特别是配套资金能否实际到位落实和贷款回收的风险评估比较慎重，对天台的财政收入进行了审慎分析。认为配套资金在财政收入中占比过过高，经反复争取，先同意了原来的安排，但要根据第一批项目实施情况，如不能按计划完成资金配套和项目进度，还是要把项目调整到其它县市。这种审慎态度和管理办法对政府建设项目较有实际借鉴意义。而浙江省的做法可能会给项目的资金链造成很大问题。按计划省里先按户均4000-6000元测算工程投入，按年计划拨付32%，其余38%在省拨统筹转移支付中解决，因要赶进度完成治理任务，把三年的32%一次性拨付给天台县。对天台这样每年靠省财政转移支付约10亿元才能维持政府日常运转的县分，又将户均造价定为8000元（可能是为争取更多的省政府拨款），将势必挤占其他资金，会面临极大的资金难题或产生大量的地方新债务。

世行的资金管理比较严格，项目资金按规定不得截留，直接按合约拨付给施工队伍，避免了中间环节和产生债务，但因配套资金要省县市解决，以后的资金管理会产生怎样的问题有待观察。

4.工程建设管理

按世行的项目管理，对工程招标有严格的准入要求，任何变更都要得到批准。招标也有严格程序，按最低价中标，按严格的条款在验收合格后采给予拨款。在当前的建设项目市场，政府项目如按最低价中标，往往投标单位明知亏损也敢报价，靠各种方法偷工减料，工程中途变更、索赔来弥补和争取利润的习惯做法盛行。能否保证质量、工期不出争议，只有在实施过程中才会发现，如确能打破惯例，对中国的工程管理意义重大。

四、对政府投资项目思考

政府投资按现代经济学理论，属于正外部性大由无法通过有效补贴由私人投资来完成的项目，或为弥补市场失灵的投资，属于不能排除或排除使用成本大于不排除的领域。如公路、河流用水，大气、水环境整治等。但对于排污处理，已属于可以有效办法促使排污者的外部性内部化，西方国家包括中国部分地方实行新的办法，从收取“边沁税”发展到排污权交易的办法来解决相关问题。农村生活污水处理本属村民要自己承担的责任，可以设计一套补贴和收取排污费相结合的系统办法来实现。特别是天台农村有30万以上的村民平常在外地，大部分的房屋基本闲置，如此化费几亿的投资其效益值得商榷。世界银行也提到要选择的目标村要符合农村发展规划，不在城镇化的过程中可能消失的村落，但没注意到农村这样一种候鸟式生活的状况。也是在本课题的后续阶段要重点考察的。

因本人经常担任农村工作指导员，也曾参与建设项目的争取工作，对农村和其他政府投资项目有些感性认识，总体上说问题很多。对村社、乡镇、县级政府或想争取政府资金支持的个人、企业，也不能单凭能找到资金就盲目去争取，随着各级政府和出资方对项目管理的严格，对需要确实完成（以前往往是报表、报告完成）的项目，要慎重，至少要做到真有效用（不单纯是经济效益），而且要能弥补全部成本，包括自身投入成本、机会成本，要做到边际收益大于边际成本。县、乡镇、村、企业、个人争取资金的项目全周期现金流为正，应成为项目评估的主要指标。

参教文献：

[1]王瑞.安徽省利用世界银行项目贷款加强灌溉农业项目绩效评估[D] .安徽农业大学 硕士论文 ，2009年6月.

[2]浙江省经济信息中心课题组 借力世行项目打造农村治水示范区[J] .浙江经济， 2014年第6期.

[3]何京蓉.世界银行中国贷款项目采购风险研究[D]. 硕士论文清华大学， 2012年.

作者简介：

何凯（1967—），男，籍贯：浙江省台州市，学历：大学，职称：讲师，研究方向：经济学。