基层政府购买公共服务中的干预行为研究——基于两个案例的探索

王春婷 鲁利洁

内容提要 政府购买公共服务在我国经过近20年的探索，已逐渐向规范化、制度化和法治化转型。然而，在基层政府购买实践中，还存在着既“热衷”于购买服务又“舍不得”放手的悖论。在基层治理转型的背景下，系统比较政府是否干预购买公共服务过程的两个案例可以发现，个别基层政府官员规避政治风险，应对晋升和日常考核的压力是诱发干预行为的个体性因素，而委托代理的绩效目标出现偏离、合同确定的正式规则被软化、市场的声誉机制在准市场内化为恶意投机、绩效考核的“合规性审计”被“内控评估”代替则在制度上为基层政府干预行为留下了灰色空间。未来要减少基层政府购买服务中的干预行为，就必须建立和完善合同规则，加强合同管理，并构建“对上负责”与“对下负责”并重的晋升考核激励机制，同时完善信息甄别、传递与共享机制，推行绩效审计。

一、引言

政府购买公共服务并非新鲜事物，20世纪90年代中期我国一些地区已经开始探索通过向社会力量购买的方式提供公共服务。经过20多年的实践探索，政府购买公共服务在我国已从零星摸索发展成为较大规模的“批发式”购买，政府以购买的方式将大量的公共服务委托给社会力量。目前，政府购买公共服务的范围已经从社区服务延伸到了公共安全、教育、就业、卫生健康、生态环境保护和治理、社会治理、灾害防治与应急管理等各个领域。据民政部不完全统计，2013年全国政府购买社工服务资金已达17.3亿元，比上年度增长38%[1]《民政部：去年政府购买社会工作服务资金达17亿多元》，《经济日报》2014年3月18日。。然而，购买实践中也暴露出了大量问题，比如政府行为充满了随意性与“任性”，它们对于“买什么”“怎么买”“向谁买”既缺乏科学的目标，也缺乏扎实的落实计划。为了规范我国政府购买公共服务的改革实践，2013年9月26日，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买主体、内容和机制、资金管理、绩效与监督管理等做了明确规定。随后，中央陆续出台《政府购买服务管理办法（暂行）》《政府购买服务指导性目录》等一系列政策、规章和规范性文件。同时，在中央层面成立了由时任国务院副总理张高丽同志亲自挂帅的政府购买服务改革工作领导小组，统筹协调政府购买服务改革工作。这些举措标志着我国政府购买公共服务从“散兵游勇”式的杂乱无序探索开始向规范化、制度化、法治化改革转型。

然而，政策文件的颁布并未彻底解决政府购买实践的随意性、“任性”问题，一些问题又改头换面以其他方式出现。比如地方政府盲目追求数目“亮眼”使得实践中涌现出大量违规甚至违法行为。一些地方政府打着“购买服务”的幌子，大肆干预购买服务过程，甚至在服务已经外包的情况下，还进一步干涉承包单位的公共服务生产活动。审计署2018年第二季度公告披露了6省9地的政府以签订购买服务协议等方式涉入购买服务过程，以致形成了地方隐性债务88.63亿元[2]《第二季度国家重大政策措施落实跟踪审计结果》，2018-09-26，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325366.htm。。毋庸讳言，政府干预已经外包的公共服务既浪费了公共财政和人力资本，也不利于政府转变职能和代理方发挥自主性，甚至因政府过度干预引发财政金融风险。李克强总理在国务院第三次廉政工作会议讲话中指出，要“将每一笔钱用在刀刃上、紧要处”[3]《李克强：在国务院第三次廉政工作会议上的讲话》，《人民日报》2020年8月31日。。要解决此问题，就需要从理论与实践上廓清政府干预行为的诱因，并找到解决之道。本文承袭了经济学一以贯之的个体主义方法论，即任何集体行为（如政府决策和行为）都必须在微观个体（如政府官员）水平上进行理解，然后再把这些个体行为“加总”到中观或宏观水平上，再对集体行为或“加总”行为进行解释[4]周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》（第二版），格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社2017年版，第20页。。拟从基层政府购买公共服务的两个案例出发，来探索影响政府干预购买服务过程的制度性因素。

二、文献回顾与研究框架

（一）文献回顾

在西方国家，政府购买公共服务，政府与代理人之间是地位平等的合同关系，彼此的行为均由明确的合同条款予以规制。在这种制度之下，政府基本上不干预购买服务过程，故而目前涉及政府干预服务购买的研究还非常稀缺。与之相关的探索主要是对购买主体身份属性的讨论，学者们将其概括为委托代理、合作伙伴或者管家关系。Warner和Brown等学者认为政府的委托者身份显而易见[5]Warner,Mildred E.,Hefetz,A.,"Managing Markets for Public Service:The Role of Mixed Public-Private Delivery of City Services",Public Administration Review,2008,68(1),pp.155-166;Brown,Trevor L.,Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Managing Public Service Contracts:Aligning Values,Institutions and Markets",Public Administration Review,2006,66(3),pp.323-331.，Girth也完全承认政府的委托者角色，同时他还发现，由于信息不对称的存在，政府往往会成为被代理人欺骗的“冤大头”委托人[6]Girth,Amanda M.,"A Closer Look at Contract Accountability:Exploring the Determinants of Sanctions for Unsatisfactory Contract Performance",Journal of Public Administration Research and Theory,2014,24(4),pp.317-348.。Savas和Salamon发现，在购买服务的过程中，政府并非单向度的“委托人”，它其实与代理人之间形成了互利互惠、相互依存的合作伙伴关系[1]Savas,E.S.,Privatization and Public-Private Partnerships,New York:Chatham House Publishers,2000.Salamon,Lester M.,Partners in Public Service:Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare,Washington:John Hopkins University Press,2003.，Gazley从正式协议、政府资源、决策权出发以实证检验的方式支持了Savas与Salamon的洞察，发现政府与代理人之间确实是一种合作伙伴关系[2]Gazley,B.,"Beyond the Contract:The Scope and Nature of Informational Government-Nonprofit Partnership",Public Administration Review,2008,68(1),pp.141-154.。政府与代理人之间展开良好的合作，就一定能够促进政府购买服务绩效吗？这显然是个受质疑的命题，但Warsen等对荷兰和比利时25个公司合作伙伴关系项目（PPP项目）的实证检验，也确实支持了这个命题，证明政府与代理人之间确实是一种合作伙伴关系，且这种关系有效提升了政府购买公共服务的绩效，值得发扬光大[3]Warsen,R.,&Klijin,Erik H.,&Koppenjan,J.,"Mix and Match:How Contractual and relational Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships",Journal of Public Administration Research and Theory,2019,29(3),pp.375-393.。这些研究为我们理解政府购买公共服务提供了丰富的理论视角和经验证据，但是由于中西方管理情境的异质性，在解释我国政府与代理人关系和行为方面显得不足。

我国理论界尚未有专门针对政府干预购买公共服务过程的研究，现有相关研究主要从国家与社会关系视角讨论政府购买的动机。部分学者认为政府购买公共服务是为了行政吸纳社会[4]康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。，通过控制经费等行政手段约束代理方行为，使其在政府要求的固定“轨道”上行动。例如，管兵通过上海市购买实践，发现政府购买服务存在非常明显的国家对社会的嵌入性[5]管兵：《竞争性与反向嵌入性：政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》2015年第3期。。姜晓萍和康健认为我国购买服务呈现官僚式外包特征，即政府过度利用行政权力挟裹或替代公众和社会组织利益诉求[6]姜晓萍、康健：《官僚式外包：政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑及其对绩效的影响》，《行政论坛》2019年第4期。。徐盈艳、黄晓星基于资源依赖和政策控制，提出政府购买服务是一种“制度嵌入”[7]徐盈艳、黄晓星：《促成与约制：制度嵌入性视角下的社会组织发展——基于广东五市政府购买社会工作服务的实践》，《新视野》2015年第5期。。陈天祥等进一步指出，政府购买服务是国家“形塑社会”的一种方式[8]陈天祥、郑佳斯、贾晶晶：《形塑社会：改革开放以来国家与社会关系的变迁逻辑——基于广东经验的考察》，《学术研究》2017年第9期。。黄晓春和周黎安则认为政府购买服务是政府为解决自身灵活性不足而采取的“行政借道”方式[9]黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年11期。。总的来说，持“行政吸纳社会”观点的学者普遍认为，在政府购买服务过程中，政府掌握着各类资源，社会没有能力与之谈判、博弈，只能被动地在“夹缝中求生”[10]陈天祥、郑佳斯：《双重委托代理下的政社关系：政府购买社会服务的新解释框架》，《公共管理学报》2016年第3期。。然而，也有学者认为随着政府购买服务的推进，在政府与社会互动过程中，社会从支配地被动“嵌入”国家转为有意愿地主动“嵌入”国家，重塑了国家和社会的关系框架[11]陈书洁、张汝立：《政府购买服务发展的障碍——一个“嵌入”视角的分析》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2016年第6期。；还有学者提出在政府购买服务过程中，社会组织会针对政府控制权分配的不同层级进行分层嵌入[12]徐盈艳、黎熙元：《浮动控制与分层嵌入——服务外包下的政社关系调整机制分析》，《社会学研究》2018年第2期。。

上述研究讨论了政府在购买服务过程中如何“控制”“吸纳”“嵌入”社会，以及社会如何主动反向嵌入，这为观察和理解政府与代理人行为动机提供了很好的借鉴。但是，这些研究或是基于宏观层面讨论政府购买服务的动机，或是基于微观层面讨论政府如何实现购买目标，尚未对政府干预购买服务行为提供一个较为有力的解释框架。同时，大量案例研究多以写实性描述为主，往往局限于一隅而难窥全貌，缺乏从中观层面对政府和代理人的行为逻辑进行深层解构。本研究试图以委托-代理模型为基础，以基层政府为研究对象，解释政府干预购买服务行为的诱因。

（二）研究框架

考虑到政府购买服务是一项典型的委托代理事业，要弄清楚政府为什么要干预购买过程就必须从委托代理的特征、模式、载体、绩效考核四个维度入手。这四个维度是完成任何一项委托代理事务都必须遵循、彼此链接递进的环节，即委托代理的特征→委托代理的模式→委托代理的载体（合同）→委托代理的绩效考核，政府与代理人的行为逻辑嵌入其中。

1.委托代理的特征

在委托-代理模型中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，二者间本质上就存在利益冲突。阿罗（Arrow）认为，当关于代理人的信息不完备时，委托人将某项任务授权给具有和自己不同目标函数的代理人就会带来很多问题[1]Arrow K.J.,The Economicsof Agency,Principalsand Agents:The Structureof Business,Boston,Mass.:Harvard Business School Press,1985.。当代理人具有私人信息，而委托人无法获取这些信息又无法观察代理人努力程度时，交易在签订合同前存在道德风险或隐匿行动，在签订合同后存在逆向选择风险。因此，能否约束代理人投机行为有赖于信息的对称性。规避委托代理风险可以采取两种方式：一是披露代理人的私人信息，使其无法利用信息优势投机；二是观察代理人行为和努力程度并设计恰当的激励机制，使其采取与委托人利益相一致的行为。由于获取代理人隐蔽信息的成本较高且不易获取，委托人通常采取第二种方式，即观察代理人行为和努力程度，这就需要设计具有激励效应的委托代理模式。

2.委托代理的模式

在非对称信息条件下，委托人不能直接观测到代理人行为，在没有有效制度安排的情况下可能造成委托人利益受损。为了克服委托代理的风险，学者们认为可以从长期合作的激励机制、市场竞争机制和“执行局制度”三个方面设计委托代理模式。比如，Rogerson和Lambert等学者主张建立长期的委托代理关系来激励代理人努力，使其行为目标与委托人保持一致[2]Rogerson,William P.,"The First-Order Approach to Principal-Agent Problems",Econometric,1985,53,pp.1357-1367;Lambert,Richard A.,"Long-Term Contracts and Moral Hazard",The Bell Journal of Economics,1983,14(2),pp.441-452.。然而，一般情况下代理人是风险反对者，很在意自己承担的风险量，激励并不是“万能良药”，激励不足不能抑制投机行为，激励过度则会增加购买成本，浪费公共资源[3]王春婷、尚虎平：《政府购买服务：风险生成与实质逻辑》，《南京社会科学》2020年第5期。。Fama指出，激励作用在委托代理关系中被显著夸大，市场竞争机制对代理人行为的约束作用更有效，应重视声誉机制和“事后支付”（exposit settlingup）在防范代理人投机中的作用[4]Fama,Eugene F.,"Agency Problems and the Theory of the Firm",Journal of Political Economy,1980,88(2),pp.288-307.。不同于建立长期合作伙伴的激励机制和市场竞争机制，Brown等学者认为，政府与代理人可以建立涵盖产品、交易和治理三层规则（three contract layers）的新机构，即建立“执行局”制度，专门对购买项目实施进行全流程监督与管理，将组织间的利益协调问题转变为组织内部问题[5]Brown,Trevor L.,&Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Contracting for Complex Products",Journal of Public Administration Research and Theory,2009,20(1),pp.42-58.。简单地说，委托代理模式可以概括为长期合作伙伴模式、市场竞争模式和“执行局”模式。

3.委托代理的载体（合同）

合同作为委托代理的载体是交易关系不可或缺的一个组成部分。不同的委托代理模式，其载体即合同的形式、内容和执行规则也不同，但是合同的设计不外乎产品规则、交易规则和治理规则三个方面。就产品规则而言，由于公共服务的成本、数量和质量难以度量，产品规则就难以界定；在不完全竞争的市场，产品规则的不清晰为代理人的投机行为提供了契机，比如后者有机会避开市场配置资源的作用“漫天要价”，或者在成本不变的情况下降低公共服务质量，引发道德风险。产品规则的不清晰会导致交易规则的不确定和治理规则的弱约束性，尤其是当代理人拥有资产专用性时，可能因资产专用性下沉造成交易锁定（lock-in）和代理人“敲竹杠”（hold up）等投机行为，引发逆向选择风险。鉴于此，从合同的角度规避代理人投机，可以采取两种策略：一是签订较为细致具体的合同并严格遵照执行；二是委托人进行干预。

4.委托代理的绩效考核

在一个政府处于经济社会主导地位的国家，由于政府治理的特征源于政府官员的自由裁量权和政府所担负的维护公共利益的重任，对公权力的监管就至关重要。当公权力不受或较少受到监控时，政府官员拥有巨大的自由裁量权，而这些权力因为公共服务的垄断性很容易成为腐败滋生的“温床”，因此，既要对公权力运行进行监管，也要注重结果导向的绩效考核。政府绩效评估引导着政府管理的方向，起着管理控制、干预、矫正的作用。不追求绩效的政府是“纯消费型政府”，追求绩效却不推进绩效评价的政府是“失控的政府”[1]尚虎平：《合理配置政治监督评估与“内控评估”的持续探索——中国40年政府绩效评估体制改革的反思与进路》，《管理世界》2018年第10期。。20世纪70年代，西方国家兴起了一股“结果导向”的政府绩效评估，就公共服务合同外包而言，通常采取以项目合同为中心的考核管理办法，遵循严格的预算管理制度，绩效评估主体主要是实施外包的委托机构以及公共服务对象。我国是人民政府，担负着对人民的“受托责任”，为人民服务，受人民监督，故而在对政府的监督与绩效评估中都要体现人民的意志。由于预算软约束和建立责任政府的要求，我国委托代理的监督与绩效考核主体就是多方位的，包括本级政府、纪检监察部门、财政部门、审计部门、组织人事部门以及绩效考核办等多个政府部门。

三、研究方法与案例分析

（一）研究方法

本研究拟通过对案例结构化的提炼来探索典型事务中蕴含的普遍规律，这有助于避免当前“讲故事”式的案例分析偏颇，将案例从“说明文”“记叙文”转化为科学分析素材与数据。在案例选择上，为了保障案例的同质性，我们选取了同一时期、同一领域南京市两个区所推行的政府购买服务改革实践。之所以以南京两个区的社会领域购买公共服务改革实践作为案例选取对象，是考虑到：首先，南京市是第一批进行政府购买公共服务试点的副省级城市，经过20多年的实践探索，政府购买实践相对成熟，暴露的问题和弊端具有典型代表性；其次，在这两个区的实践中，一个发生了政府干预购买过程的行为，而另一个未发生此类行为，正好二者形成了“实验组-对照组”的关系，有助于我们在进一步的研究中进行比较分析；再次，购买社工服务已在全国得到普遍推广，也是基层政府提供民生类公共服务的“日常操作”，相对于其他领域更具普遍代表性和可推广性。

在案例研究的过程中，我们以南京市S区政府委托X街道政府购买社工服务作为观察组，将Z区政府直接购买社工服务作为对照组，试图探寻影响基层政府干预购买公共服务行为的主要因素。需要说明的是，案例1部分数据来源于已有文献《政府购买社工服务中多元主体角色偏差与矫正——以南京市X街道为例》[1]冯金小：《政府购买社工服务中多元主体角色偏差与矫正——以南京市X街道为例》，南京工业大学硕士论文，2019年。，其他数据来源于我们2018年10月对S区S1局分管该项目的领导及街道有关负责人的深度访谈；案例2数据来源于我们2019年5月对Z区的实证考察；为了比照研究的一致性，我们也访谈了Z区Z1局该项目的分管领导和街道负责人等。表1列出了选取案例的访谈与资料获取情况。

表1 案例访谈与资料获取情况

（二）案例的结构性概况（见表2）

表2 基层政府购买社工服务的两个案例

续表

（三）案例分析

案例1、2分别呈现了政府干预和不干预购买服务过程的两个外包实践，它们展示了两类外包中委托代理的特征，即委托代理模式、载体、绩效考核几个方面的差异。

1.委托代理模式：规避风险以直接干预置换了激励性监督的初始目标

委托代理理论认为，委托人与代理人都是经济人，在信息不对称博弈下，存在投机主义倾向，克服委托代理风险的关键在于设计合理的监督与激励机制。案例1是一个多重委托-代理关系，S区政府与X街道、X街道与A机构都存在委托关系；整个购买过程中，没有任何一重委托代理关系建立了诸如激励、监督、竞争和声誉等机制防范委托代理风险。作为第一委托人的S区政府对X街道如何操作并不知情，也没采取相应的监管措施。在区职能部门领导看来，辖区内的所有街道均要接受区政府的考核、评比与监督问责，每一个街道都企冀在考核、评比中脱颖而出，同时也都尽力避免被监督问责，起码也要做到在监督问责中处于有利地位，故而会落实区职能部门的任务。S区S1局J局长说：“我们委托给街道的项目都会进行结果考核、评估和排名，街道会认真完成项目。”（访谈资料，20181016）

然而，并不是每个街道都有机会和动力争取职能部门的资源，当有的街道认为获取资源比较困难时就会对职能部门的委托采取敷衍策略。本研究中，X街道随意选择代理人并对其“放任不管”，后又向社区转嫁压力，社工和社区为完成指标进行数据造假。由于缺乏市场竞争机制和有效的激励与监管机制，A机构未能如期完成项目；为了完成区政府委托的项目，规避购买失败的风险，街道相关负责人选择直接干预购买过程。

与案例1不同，案例2中Z区Z1局通过公开招标程序选择代理人，并与之签订正式合同，后者定期汇报项目进展情况。Z1局作为委托人实施监管和评估，而街道作为服务对象对服务全过程进行监管。同时，项目选择了多个代理人形成竞争机制，采取后付款制度。本项目通过市场竞争机制、激励与监管机制和“事后支付”有效防范了委托代理中的逆向选择和道德风险。Z区Z1局W局长在访谈中对“区属、区街共管、街用”的委托代理模式进行了解释：“这个项目由街道核对本辖区的需求并上报给我们，由我们统一购买，然后再分配到各个街道，街道是服务使用者也是监督者。街道的任务繁重，由我们亲自操作，他们监督，能够保证提供优质的服务。”（访谈资料，20190520）

2.委托代理的载体（合同）：以“具体问题具体分析”的借口替代了正式规则的初心

受有限理性、不确定性、投机性、资产专用性等因素影响，政府购买服务可能会出现目标置换、公共财政、道德、逆向选择等风险。这就需要制定清晰的合同，明确产品、交易和治理规则。只有建立正式的合同规则体系，才能保证购买服务项目实施有据可依，违约也将得到相应的惩罚。

案例1，X街道与A机构前期签订了一个“打包”社区各类服务的大合同，街道认为A机构是长期合作伙伴，可以具体问题具体分析，并没有为该项目签订明确的正式合同，只有口头承诺。这就为A机构投机并逃避惩罚提供了空间。A机构的社工对该项目并不重视[1]冯金小：《政府购买社工服务中多元主体角色偏差与矫正——以南京市X街道为例》，南京工业大学硕士论文，2019年。。

前期我们这个调查是没有指标的，领导（社工机构负责人）让我们带着做，平时我们工作例会或者机构考评都没有提过这个，也没有人催，大家平时工作也忙，难免忘了这事，想起来可能会做一下。（访谈记录，WX20180615）

我们也想尽快完成我们的指标，但是你看，早上我要先到办公室处理机构的事务，到9点钟我出来给社区老人做调查，11点我还要赶到小区的助餐点给老人送饭；下午另一个社区有活动，我还要过去协助，这一天下来，我能做这个调查的时间真的不多。（访谈记录：LY20180527）

没有正式规则约束为代理人（在此指A机构）“漫天要价”以及违约不履行责任提供了机会。案例1项目进行中期，A机构要求追加资金，X街道因前期已支付50%资金，在没有正式合同的情况下，只能被A机构套牢（lock-in）。

在项目收尾阶段，X街道没有督促A机构完成项目，而是直接绕开A机构，以行政命令和自身资源动员能力“一竿子到底”，将任务直接摊派给社区，形成了以街道-社区为主体的委托代理关系。同时，X街道建立了“政府+社区+社工”的工作群，通过类似于“执行局”制度来干预购买服务过程。X街道认为，社区主任及其他工作者的薪资绩效以及社区各类考核评优评先都是由街道来决定，社区应该有动力和压力完成本项工作。X街道G科长在访谈中谈到：“我们每年年底都会对社区工作进行评分排名，区里社区星级评比首先是由街道推荐，社区会有动力和压力完成我们安排的任务。”（访谈资料，20181016）

然而，实际情况并非如此。这种建立在行政权威之上的直接干预与以监管和惩罚为特征的合同管理相悖。社区在街道的权威下被迫成为没有薪酬的服务代理人，故而对完成项目采取了敷衍策略。为了了解社区的态度，我们对X街道X1社区L主任进行了深度访谈，他认为这项临时性任务不会对自己的薪资绩效、评优评先造成影响。

社区工作比较复杂，上面千条线下面一根针，我们既要完成街道各个口上安排的各项任务指标，又要为居民提供养老助餐助残、文体活动等各类服务，我们社区人手有限，每个人都有具体的工作，这个临时任务时间紧迫，我们的工作人员敷衍在所难免。一般情况下，这种救急的临时任务不会也不应该影响我们的绩效。（访谈资料，20181016）

案例2，Z区Z1局通过中介Y机构公开招投标营造了竞争性的市场环境，制定了精细的合同管理和监督制度并选择代理人，签订正式的购买合同，对产品、交易和治理进行了详细的规定。政府选择了多个代理人分别实施项目。代理人投机可能会被替代的情况，一定程度上遏制了道德风险，而事后支付制度的实施使政府不会陷入逆向选择风险。以下是我们对Z区社工机构B1法人D经理的访谈记录。

我们是区政府公开招标中标的四家机构之一，政府和我们签订了详细的合同，严格按照合同执行就行，我们要定期向政府汇报项目进展情况。街道是我们的服务对象，会定期对我们进行抽查和评估，整个管理比较规范。我们四家机构之间互相比较，项目做不好拿不到钱的，还可能被直接替换，我们投入这么多，不可能去糊弄冒险，而且我们都希望以后还能承接政府购买项目。总体来说，居民对我们服务还是很满意的。（访谈资料，20190520）

3.委托代理的绩效考核：将“结果导向”的机制预设转为“内控式评价”改革开放后，我国各级政府逐渐破除了“干好干坏一个样，干多干少一个样”的沉疴顽疾，形成了不断追求实绩的行政文化，将“结果导向”作为行政问责和绩效管理的工具[1]参见周志忍：《我国政府绩效管理研究的回顾与反思》，《公共行政评论》2019年第1期；高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》2011年第6期；尚虎平：《我国政府绩效评估的总体性问题与应对策略》，《政治学研究》2017年第4期。。但是，结果导向的问责与考核奉行“结果好一切都好”的逻辑，在对下级官员的问责和考核压力下，绩效考核评估具有典型的“内控”性质[2]尚虎平：《合理配置政治监督评估与“内控评估”的持续探索——中国40年政府绩效评估体制改革的反思与进路》，《管理世界》2018年第10期。。这种内控式评价由政府内部机构发起，借助较为明确的绩效目标和指标，实现本级政府的目标。政府购买公共服务的绩效考核就具有典型的“内控式评价”特征，作为委托人的政府对购买程序、服务生产和供给、服务质量、资金使用进行绩效评估；财政部门和审计部门分别对资金使用效率、使用规范进行评估和审计；纪检监察和组织人事部门对政府购买行为进行监督和考核。这种内控式评价能产生一种“印象政绩”[3]黄晓春、周黎安：《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。，使得考核结果高于政府购买服务项目本身目标。

我们对X街道G科长的深度访谈，证明了结果考核比购买项目本身重要。“对这个项目，我不要求在区里评审争当第一，但也不能当最后一名，给街道领导留下负面印象。”（访谈资料，20190515）

案例2，购买服务项目由Z区政府亲自发起，由Z1局负责执行，市区两级财政对其进行预算和资金使用的监管和审计。Z区Z1局委托Y机构进行公开招标，后者制定了较为明确的竞标规则、流程以及评标规则。本项目采取先服务后结算的事后支付制度，也就是说，只有完成服务合同，政府才会根据实际支付费用。在这种情况下，代理人只有按合同规则提供服务，才能拿到项目资金，相应的前期投入才能有所回报。可以说在一定程度上，政府拥有资产专用性，代理人必须与政府目标保持一致，否则便利益受损。在监管方面，Z区Z1局要求代理人定期汇报项目进展情况，并由作为服务对象的街道负责实施具体的监督和评估工作。

四、基层政府购买服务中干预行为的深层原因

案例分析表明，基层政府是否干预购买服务过程受委托代理的特征、委托代理的模式、合同规则、绩效考核四个方面因素影响。基层政府若建立了激励性的监督机制、清晰明确的合同规则、竞争性的市场机制、有效的声誉甄选淘汰机制和事后支付的绩效审计制度等，便能有效约束委托代理中因信息不对称引发的投机行为，进而降低购买风险，减少干预行为。反之亦然。但要探寻这类行为产生的根源还要从更深层面挖掘。

（一）委托代理的绩效目标在实践中出现偏离

政府职责具有多维度目标、多任务导向的特征且不易量化，使得委托代理关系的初始绩效目标在竞争考核等行政压力下容易发生偏离。在我国，政府间关系本质上是科层组织内部不同层级间的上下级关系，中央或上级官员有权决定下级官员的任命，上下级政府之间形成了直接的“权力线”，下级是上级政府“命令链”的直接约束对象。上级政府通过掌握下级政府官员的“命运”来贯彻执行本级政府的政策主张。因此，一些地方官员特别重视考核结果，担心一旦因为结果不佳被问责不仅会失去晋升的机会甚至职位不保。在晋升考核的压力下，政府官员特别是基层政府官员，其购买服务的绩效目标不是为了节约成本、提高效率，而是应对上级政府及其职能部门的绩效考核，避免出现购买失败的结果。规避委托代理风险的主要方式是观察代理人行为，而在我国基层，这种具有监督性质的观察往往流于形式，一旦出现购买风险，基层官员通常采取“救火行政”行为，即直接干预购买过程。另一方面，政府与代理人在地位、资源禀赋等方面差异巨大，“行政吸纳社会”“国家嵌入社会”渗透在国家与社会管理的许多环节，再加上我国长期以来形成的“有事找市长而不是有事找市场”的“以吏为师”的传统行政文化[1]尚虎平：《我国政府绩效评估的总体性问题与应对策略》，《政治学研究》2017年第4期。，社会对政府形成无条件的“惰性依赖”，使得社会与政府之间很难形成平等的合同关系，为少数自利型政府官员干预购买过程提供了空间。

（二）合同确定的正式规则在实践中被软化

政府购买公共服务合同的复杂性使得合同规则在制定与实施过程中可能被软化，为了控制因合同被软化引发的风险，政府会选择直接干预策略。在实践中，一些官员会因为政治晋升需要，装模作样应付中央或上级政府的号召，或者因为时间与精力有限无暇顾及对本人政治晋升影响较小的事务，以及懒政怠政、不作为等原因，蓄意弱化合同的签订程序、删减必要的合同内容、模糊合同的规制性，最终导致正式合同被软化。另外，一些政绩观扭曲的官员，还以“创租”“设租”的方式，通过软化的合同牟利。在这种逐利动机之下，他们会故意将合同模糊化，以便于自己与代理人合谋，从合同之中“合理”地支取、截留公共资金，用以满足自己的私欲。在这种情况下，合同越软化、越模棱两可，越有利于他们在中饱私囊之后给出“合理合法”的解释。合同程序被虚化、弱化导致政府购买公共服务出现大量基于“私交”的关系合同以及隐性合同。合同内容的弱规范性，增加了合同的弹性，合同解释的空间扩大，降低了合同对交易双方行为的约束力。正式合同被软化可能导致代理人利用“软约束”合同进行投机，引发逆向选择或道德风险，最终导致政府购买服务失败。

（三）市场的声誉机制在准市场内化为恶意投机

在政府购买公共服务过程中，代理人不是只能“在夹缝中求生存”，其在自身条件、与政府关系、合同规则与管理等多种因素影响下，会根据政府的行为采取回应性策略。代理人既能选择努力策略，通过提供优质高效的公共服务，建立良好的声誉机制，为与政府长期合作创造条件来谋求利益，也能采取偷懒、投机行为，利用信息和资产专用性优势进行投机，通过锁定交易、“敲竹杠”等方式扩大自身经济效益。当政府与代理人各自拥有权威、代理人保持独立性时，其行为的主动性更强，甚至利用资产专用性优势“锁定交易”。当政府不够重视市场竞争机制，凭借信任机制或声誉机制选择代理人，又没有建立严格的甄选机制时，代理人就能够利用政府的信任和自身的声誉机制在准市场内进行恶意投机。由于我国长期以来实施“谁主管，谁负责”的属地管理和行政分权体制下“守土有责”的无限责任治理模式，一些政府官员宁可采取增加支出、直接干预甚至弄虚作假的策略，也不会中止或者回购服务，使自己在政治晋升中处于劣势。

（四）绩效考核中“合规性审计”被“内控式评价”代替

政府购买公共服务的绩效考核通常采取“内控式评价”方式，奉行“结果好一切都好”的逻辑，缺乏对合同制定和执行的“合规性审计”，导致绩效评估的非人格化，标准有失偏颇，使得绩效评估的形式凌驾于评估使命之上。在我国行政管理体制中，政府工作的多重任务导向，使得下级政府疲于应付上级政府及其职能部门的各类检查和绩效评估，无暇顾及已经外包的公共服务，基层政府尤其如此。因而，在缺乏监管的状态下，代理人可能采取投机行为，将自身利益最大化，通过“偷工减料”“投机取巧”的方式应对财政和审计部门的监督；而财政和审计部门的监督只针对合同以及代理人提供的数据报表进行审查，并不对项目实施的程序、形式、目标进行监管，故而代理人能够通过“漂亮”的数据报表逃避专业审查。纪检监察部门对购买项目的形式、过程以及购买行为进行监督，但是由于委托代理行为本身是以信息不对称为特征，容易发生隐蔽信息、隐蔽行为，造成纪检监察的监督的较大困难，通常以事后惩罚来履行监管职能。

五、完善基层政府购买公共服务实践的具体路径

2019年5月中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》之后，国家对基层治理转型提出了新的要求，从注重经济职能转变为更加注重治理和服务，剥离了街道的经济职能，突出其社会治理和公共服务职能，使得基层政府“内控式绩效考核”指标和模式发生根本转变，这些转变直接影响到基层政府的行为。就基层政府购买公共服务的行为而言，在政府购买公共服务中缺乏正式规则或正式规则被软化、购买绩效目标发生偏离、“内控式”绩效评价取代合规性审计的情形下，出于规避政治风险、应对晋升和考核压力的考虑，一些基层官员就会采取直接干预策略。为了减少基层政府干预购买服务过程、防范购买风险，应采取如下措施：

第一，建立和完善合同规则，加强合同制定和执行的程序性和规范性，防范隐性合同、关系合同、阴阳合同引发的风险。提高购买程序的合法性、合理性、规范性，加强法律法规等相关制度建设。合理配置合同的最终控制权，明确界定产品规则、明晰交易规则、规范执行治理规则。根据代理人所愿意承担的风险量和风险偏好，明确提供激励的条件和激励强度，使激励与风险分配保持平衡。

第二，构建“对上负责”与“对下负责”并重的晋升考核激励机制，提升财政可持续性在官员晋升中的地位和权重。“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”，提升财政可持续性在官员晋升中的地位和权重。重视政府性债务在晋升考核中的作用，尝试推行“前后任互评”机制，规避“前任政绩，后任包袱”问题，遏制前任政府官员不顾人民的“受托责任”，增加财政负担。

第三，构建基于制度和声誉的信任机制，完善信息甄别、传递与共享机制，建立健全监管体制机制。重视声誉约束机制的价值和积极作用。加强信息甄别与传递机制，构建更加公开透明的市场竞争环境，利用信息技术优势，建立涵盖信息生产—分级—披露—传播—反馈的制度系统，防范政府被“锁定”在高消耗、高风险、低收益“两高一低”的购买交易中。明确作为委托人的政府监管责任主体地位；加强财政和审计部门对项目预算审批、资金拨付与使用过程的监管；利用大数据等信息技术，强化纪检监察部门对项目全流程的监管，统筹纪律、监察、派驻、巡察等四项监督以及审计监督，建立信息互通、力量整合、成果共享、捆绑考核机制，推动高质量发展。

第四，合理使用“第三方评价”制度，加强绩效评估的“底线责任”，建立全过程绩效问责机制，推行绩效审计。合理使用“第三方评价”，避免“外行评内行”；将评价单位、被评价单位、第三方学者、群众代表均纳入评估过程。继续推进“实绩激励”制度，把绩效评估结果刚性化地与合同执行、资金使用结合起来，对绩效高者进行资金、物资等奖励，使得“干好干坏不一样”。努力根治“结果导向”评价模式下过程违法违纪问题，实施绩效评估指标“底线责任计分”模式，实现全过程绩效问责。