晋中市城市总体规划编制中存在的问题及对策

董会珍

(山西省晋中市城乡规划研究所，山西 晋中 030600)

0 引言

近年来，晋中市社会经济发展水平不断加速，城镇化水平不断提升，随着山西转型综改示范区潇河产业园区起步区的设立，晋中产城融合初见端倪，与此同时，晋中作为太原都市区副中心，区位优势凸显，逐步加快了太晋一体化发展的步伐，在城市转型升级的新形势下，更需要高质量的城市总体规划来引领城市不断发展[1-2]。

基于晋中市城市总体规划在编制中出现的问题，本文以问题为导向，对晋中市城市总体规划用更加理性的精神、更加科学的思维做出深入的剖析，并提出相应的对策和建议，从而更好地发挥城市总体规划在促进城市转型、实现可持续发展的统领作用，真正实现“一张蓝图干到底”。

1 规划编制体系改革：晋中市城市总体规划编制和审批时间过长及相应的对策

《晋中市城市总体规划(2016—2030年)》[3](2016版)编制周期过长，该总体规划编制工作从2009年启动以来，直到2018年2月才通过山西省人民政府审批并予以公布实施，编制和审批时间长达9年之久。纵观目前大多数城市总体规划跟晋中市城市总体规划一样，普遍存在编制及审批周期过长的现象，这就造成现行的城市总体规划与城市发展中出现的新政策、新机遇之间会产生新一轮矛盾，刚刚公布实施的城市总体规划可能又因缺乏前瞻性和战略性而难以指导城市建设。

如：2019年规划的太原武宿国际机场三期扩建工程对晋中市中心城区的城市规划建设影响较大。净空影响方面：晋中市中心城区位于机场净空限制面内的面积为108.61 km2，内水平面(限高45 m范围内)的面积为40.4 km2，全部为城市建设用地，其中住宅用地8 450亩，商业用地4 615亩。噪声影响方面：位于机场噪声70 dB以上范围内的城市建设用地共计36.37 km2，其中,住宅用地12 298亩，教育用地1 212亩，商业用地4 173亩。由此可见，现行晋中市城市总体规划中心城区用地规划由于受到武宿国际机场扩建影响，位于净空区和噪声区内的城市建设用地也因此受到不同程度的限制，已不适合发展住宅、教育及商业等，在机场周边应考虑工业、仓储和物流等新业态。由于武宿国际机场的规划扩建，使得2018年批复的《晋中市城市总体规划(2016—2030年)》中心城区用地规划中机场周边区域的用地布局也出现了一定的不适应性，与新时期城市实际建设需求产生矛盾。

基于现状问题的严峻性和普遍性，城乡规划主管部门应尽快从技术层面与管理层面上对城市总体规划编制进行改革，缩短总体规划编制和审批整体用时，提高总体规划编制效率，使城市总体规划在整个编制过程更具连贯性和科学性，在城市建设中更好地发挥战略引领作用。

2 “多规合一”的规划理念：晋中市城市总体规划和土地利用规划不协调及相应的对策

《晋中市中心城区土地利用规划》和《晋中市城市总体规划》之间的不协调主要体现在以下三方面：

一是《晋中市中心城区土地利用规划》的规划期限是2006年—2020年，而《晋中市城市总体规划》的规划期限是2016—2030年，两类规划期限不一致。

二是土地利用规划和城市总体规划二者的出发点不同，土地利用规划从人口、生态资源、环境保护的角度出发，更注重对土地资源的保护，提高土地利用效率，而城市总体规划是从城市化发展的角度，为促进统筹城乡，科学合理地利用城乡建设用地，因此两者确定的城市用地规模不一致，土地利用规划往往比城市总体规划用地规模小，《晋中市中心城区土地利用规划》和《晋中市城市总体规划》相比也不例外，前者用地规模小于后者。

三是土地利用规划和城市总体规划所采用的用地分类标准体系有所不同，土地利用规划采用的分类标准是《土地规划用途分类与土地利用现状分类》，用地划分为农用地、建设用地和其他用地三大类。而城市总体规划中采用的用地分类标准是GB 50137—2011城市用地分类与规划建设用地标准,用地分类划分为城乡用地和城市建设用地两大类。

因此在两规协调过程中，应将规划期限、城市用地规模和用地分类标准体系进行相应的调整和完善，使用新的技术手段、编制方法等使二者相互协调统一，融合到新一轮国土空间规划中。

按照底线思维的规划模式，把土地利用规划和城市总体规划中相同的内容都统一起来，落实到共同的国土空间规划平台上，从而实现“多规合一”的规划体系。通过构建“多规合一”的国土空间规划体系，以实现优化国土空间规划布局、合理配置国土资源、提升国土空间管控能力和治理水平等方面的目标，推动城市迈入高质量发展的轨道[4-5]。

3 空间规划布局：晋中市城市总体规划中心城区用地布局存在的问题及相应的对策

1)晋中站(高铁站)前城市副中心位置相对较偏远,难以形成真正的中心：晋中市城市总体规划中站前城市副中心主要位于晋中站东南侧，是城市西部片区的综合服务中心，规模约1.5 km2，服务全市域乃至太原地区城镇密集区的商贸、商务、金融、会展等职能，同时兼顾为城区西部地区提供相应公共服务，培育空间发展轴线，进而对接太原南部的发展轴线。这一城市副中心相对于晋中市中心城区而言，地理位置较偏远，区位优势不突出，产业集聚能力较弱，且在一定时期内发展速度相对缓慢，服务功能不够完善，仅靠晋中站(高铁站)的运营来带动该片区整体发展，不足以支撑该区域从城市边缘成长为城市副中心。首要任务是集中力量把晋中站打造成重要的交通枢纽，从而连接太原武宿国际机场、晋中客运总站、榆次火车站等交通站点，同时培育商业商务等相关产业功能，服务晋中市中心城区及太原市城区东部地区，使之成为与太原南站、太原站并列的太原—晋中铁路枢纽主要客运枢纽之一。为进一步使城市空间发展结构更加合理化，有效地控制和指引城市建设，在晋中市城市总体规划中这一城市副中心的位置应适当向东调整，真正发挥城市副中心的集聚效应和辐射作用，促进城市功能提升和空间优化，不断提升城市综合服务职能，更好地带动晋中市中心城区发展(见图1)。

2)公共管理与公共服务设施用地占城市建设用地比例偏低：晋中市中心城区现状公共管理与公共服务设施用地面积为1 023 hm2(15 345亩)，占中心城区城市建设用地比例为16.25%；而规划后该用地面积为1 806 hm2(27 090亩)，占地面积虽有所增加，但占整个城市建设用地比例减少，仅占到13.04%。究其原因是随着山西省高校新校区和山西科技创新城核心区入驻晋中市中心城区，这两大片区规划布局中的教育科研用地，均属于公共管理与公共服务设施用地，因此使得晋中市中心城区公共管理与公共服务设施用地总量才随之增长。而实际上，省高校新校区和省科创城核心区并不是真正意义上为晋中市城区普通市民服务的公共服务设施。鉴于此原因，晋中市中心城区总体规划应适当加大公共管理与公共服务设施用地在城市建设用地中的比例，并利用现有的资源条件，均衡合理布局公共服务设施，加快文化设施的建设，满足市民日常文化生活需求，提高市民的文化素质和品位，提升城市整体服务水平，构建更加便捷的社会服务和社会管理设施网络体系，为城市的可持续发展提供有力保障[6-7]。

4 公众参与：晋中市城市总体规划过程中公众参与度较低及相应的对策

当前，在晋中市城市总体规划中，社会公众参与的理念尚未完全树立，市民们对公众参与在城市总体规划中的作用认识不清，重视程度不够，往往只关心与自己切身利益有关的事项，而对与城市发展密切相关的公共服务设施、市政基础设施及环境保护等长远利益关心较少。这些观念导致在晋中市城市总体规划中社会公众参与的积极性不高，参与意识不强。

只有不断提高城市总体规划中的公众参与度，重视公众参与在城市规划中的重要性，吸引各个领域的专家和学者参与进来，集思广益，才能使公众参与发挥应有的作用，才能使城市总体规划更具合理性。另外在法律层面，亟待完善公众参与在城乡规划体系中的法律地位。推进公众参与的法制化，让公众通过法定的程序和渠道有效地参与到城市总体规划编制中。加强对公众参与的宣传，提高全社会对城市总体规划编制过程中公众参与重要性的认识，在城市规划中切实落实公众参与的原则，更加有利于提升城市总体规划的科学性。

为充分发挥公众参与在城市总体规划编制过程中的积极作用，我们需做到以下几点：1)让市民广泛参与。不仅需要本地户籍居民的大力参与，还应鼓励在本地居住满半年以上非本地户籍的常住居民踊跃参与。2)让公众参与环节贯穿规划编制的全过程。在城市总体规划编制过程中，从准备工作、专题研究到规划编制、多方案论证再到规划公示、成果报批、规划公告各个阶段，对公众提出的意见、建议进行分类归纳和分析采纳，使公众参与在城市总体规划编制全过程占据不可或缺的地位。3)采用大数据、云计算、人工智能等先进技术，让公众参与更加真实有效，从而切实发挥公众参与在城市总体规划编制中的作用。

因此，对城市总体规划编制的改革势在必行，并在此基础之上建立完善的国土空间规划体系，这样不仅能提高编制城市内涵的规划，又能实现“一张蓝图干到底”的愿景，使城市总体规划更具战略性和科学性，使城市建设越来越美好。

5 结语

城市总体规划在我国城乡规划体系中所占的位置是无可置疑的，作为指引城市空间发展的战略性纲领和法定性蓝图，并且为下一层次的规划编制作出科学指导。但是，城市总体规划在编制过程中存在的一系列问题，也从侧面影响了城市总体规划的严肃性，对城市总体规划的地位和作用带来了重大的挑战。为适应新形势下城市建设发展对总体规划的需求，只有从规划编制体系改革、“多规合一”的规划理念、合理的国土空间规划布局、提高公众参与度等方面先行先试，积极寻求新的突破，才能确保晋中市城市总体规划与时俱进，真正发挥“规划先导”的作用，以人民为中心，促进城市健康、和谐、可持续发展。