邻避冲突的演化阶段及其治理

摘要：有效治理邻避冲突是地方政府治理能力的重要体现。通过分析邻避冲突的不同演化阶段，可以发现邻避冲突产生的深层次原因。在此基础上，可以通过吸纳公众参与决策、增强公共服务属性、理性对待邻避冲突、主动回应公民诉求等措施对邻避困境加以破解。

关键词：邻避冲突，演化阶段，公众参与

一、问题的提出

“邻避”一词来源于西方，指那些兴建后能促进整体社会利益提升、但会对周边居民产生负面影响的设施及由此引发的消极效应，即“Not In My Backyard”，不要建在我家后院。随着城市化进程的加快，邻避问题愈演愈烈，已经成为国内外学者所广泛关注的问题。由邻避设施兴建所引发的公众心理不悦、潜在风险感知等邻避效应如果不加以妥善解决，会导致邻避冲突升级，不仅会阻挠具有公共产品属性的公共设施建设，而且会影响政府公信力，甚至导致官民冲突，诱发群体性事件。既影响地方经济的健康发展，又不能满足公民对公共服务的需求，还不利于社会稳定。因此，必须采取措施对邻避冲突进行有效治理。

要想有效治理邻避冲突，必须了解邻避冲突产生的原因。邻避冲突的产生不是瞬时的，而是一个过程，本文从动态视角，通过分析邻避冲突演化的不同阶段，剖析邻避危机产生的原因，从而对邻避症候群对症下药。

二、邻避冲突的演化阶段

（一）设施选址决策阶段

地方政府在邻避设施选址阶段主要依靠专家进行决策。隐秘式决策是地方政府邻避冲突治理的重要特征，信息透明和公开决策在典型案例中很少发生。地方政府推进项目时的信息公开只是注重形式而忽略实质内容的象征性公开。即便在信息披露、公民开始讨论项目、提出质疑意见的情况下，仍有地方政府采用“辟谣”的方式否认项目建设信息，不愿公开决策，多数情况还会采用删除网络信息的方式以阻断信息传递或者干脆对各种信息不作回应，默默地推进设施选址决策。

（二）邻避设施建设阶段

在封闭决策的基础上，地方政府往往积极促成邻避设施的兴建。一方面，邻避设施带来的附加利益往往成为地方政府兴建邻避设施的原因所在。然而，收益和成本的不对等却引发了公众的反对。实践中，邻避设施带来的收益在政府和开发商之间分配，而其产生的危害却由周边居民承担。另一方面，邻避设施是具有正外部性的公共设施，其修建会造福整个社会。但是，不能因为邻避设施具有公共属性就忽视当地社区居民的合法利益诉求。一些人将邻避冲突的产生完全归咎于当地居民，甚至将反对邻避设施建设的当地居民“污名化”，认为其不具有公共精神，这是极其错误的。

（三）邻避效应产生阶段

因为邻避设施的消极属性往往是固有的，在政府封闭决策基础上建设的邻避设施往往不久便会引发公众的不满，导致邻避情结的产生。一方面，由于政府的封闭决策及对邻避设施的信息公开不足，公众缺乏对邻避设施的了解，加大了对邻避设施潜在风险的感知，由此引发心理上的恐惧和排斥；另一方面，政府未能及时与当地居民进行沟通互动，对利益受损居民未能进行及时合理的补偿，导致公众产生了被剥夺感，引发对政府的不满和不信任。

（四）政府消极应对阶段

地方官员的晋升与当地经济发展紧密联系在一起，上级官员以下级官员主政地区的经济绩效为核心对下级官员进行政绩考核，作为选拔任用干部的依据，任期内经济绩效发展良好的地方官员能得到晋升和提拔，这种晋升锦标赛机制形塑了地方政府行为，使其专注于经济发展。以晋升锦标赛理论为视角，地方政府会把经济增长作为其核心工作，以发展经济为自身行为的优先目标。面对邻避效应，地方政府不但没有为公民合理的利益诉求提供表达渠道，反而采取压制、摆平等消极策略，忽视了当地居民的合法权利，为邻避冲突的升级埋下了伏笔。

（五）邻避冲突升级阶段

地方政府的不当处置有时不但无法化解矛盾和冲突，反而可能会使矛盾激化，冲突升级。一旦社会压力达到了容纳能力的临界值，地方政府的摆平策略将无法应对可能发生的重大社会问题，进而引发一系列的管制困境。而公民有“只有把事情闹大，政府才解决问题”的思想，来自于某种铤而走险的具体实践，影响力强的邻避事件能够让当局让步，地方政府不得不优先考虑到中央政府对地方的维稳压力，往往“很吃这套”，而做出处罚、整顿、停工、停建、改建、移址等政策改变，从而使地方政府无法摆脱设施建设—民意抵制—相互博弈—事件升级—政府妥协—项目延期的演进模式，也无法摆脱摆平妥协的路径依赖。

三、邻避冲突治理的对策建议

上述对邻避冲突演化阶段的分析揭示了邻避冲突产生的原因，为有效治理邻避冲突找到了突破口。地方政府有效治理邻避冲突可以从以下几个方面着手。

（一）吸纳公众参与决策

邻避冲突背后最为人诟病之处，就是政策过程的封闭和不公开。因此，地方权力系统在邻避设施的规划选址中，要建立公众参与决策机制。一方面，可采用信息公开、民意访谈以及召开听证会等方式来加强社会公众、相关学者和政府官员的对话。这既需要政府公布充分的项目信息、提供畅顺的沟通渠道，为多方行动者的利益表达提供平台，也需要政府灵活运用非正式的沟通方式和谈判策略，促成多方都能接受的利益协调方案。另一方面，从重构政府信任视角出发，地方政府要通过风险信息披露、风险沟通、风险干预等策略弱化风险。

（二）增强公共服务属性

从客观上讲，邻避设施既有正外部性又有负外部性。其正外部性面向的是整个社会，而其负外部性却由附近居民承担。然而，现实中，公民对邻避设施的消极定位往往加剧了邻避冲突的产生。公民之所以排斥邻避设施建设在自己家周围，在很大程度上是因为对邻避设施缺乏必要的了解，认为决策者兴建邻避设施追求的只是经济效益，而剥夺了他们的正当权益。因此，地方政府不仅要为公众参与邻避设施建设决策提供渠道，还要秉持以人民为中心的理念为居民提供良好的公共服务，积极与公民进行对话和沟通，最终促进双方达成共识。

（三）理性对待邻避冲突

面对邻避冲突，地方政府往往会将反对邻避设施建设的公民“污名化”为非理性、缺乏公共精神、不关心公共利益的刁民。这是一种错误的认知。随着公民民主意识的增强，其参与政治生活的意愿和能力大大增强，而作为社区的主人，公民更加具有主人翁精神，热心社区公共事务，并愿意积极主动承担作为社区居民应该承担的社区义务，这是公民素质提升的表现。因此，公民反对邻避设施建设恰恰是其权利意识的觉醒，政府不应该以消极的态度对待邻避冲突，而应该加强与公众的互动，满足其合理的利益诉求。

（四）主动回应公民诉求

地方政府在应对邻避冲突时，既要为公众参与提供充足的信息，加强与公众的对话交流，又要本着公平正义的原则主动、及时并采取多种形式回应公民诉求。这既需要建立项目信息披露机制，又需要搭建公民和政府交流对话的平台，还需要对受损群众给予一定的补偿。传统的补偿方式往往以金钱赔偿为主，其实，公众反对邻避设施建设在自己家附近，除了担心邻避设施可能带来的损失外，更多的是一种心理上的不满，如若政府在邻避设施建設的同时能够积极恢复社区环境，让人们生活的更加安全、舒适和便捷，便可以减少人们的不满情绪。

参考文献：

[1]郭圣莉， 李旭， 王晓晖.“倒逼”式改革：基于多案例的大数据分析[J].中国行政管理， 2016（9）.

（作者简介：丛楷力，职称：助教，学历：在读博士研究生，单位：聊城大学政治与公共管理学院，研究方向：城市治理）