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城市地下综合管廊项目之PPP模式融资对策探析

2021-11-09白兆龙

中国市场 2021年28期
关键词:综合管廊PPP模式

白兆龙

[摘 要]综合管廊PPP项目关系国计民生、促进经济社会发展,但在其推进过程中,融资难逐渐成为阻碍项目进程的关键问题。文章深度剖析了融资难产生的原因,并总结成功落地项目的共性经验,进而提出相应的融资对策:一是培育优质的综合管廊PPP项目:设置合理的运作方式及回报机制;安排适当的合作期限和财政支持。二是创造良好投融资环境:优化法治环境,保障参与各方合法权益;做好政策引领,提高相关主体参与度。三是各方协同一致共谋发展。

[关键词]综合管廊;PPP模式;融资对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.28.024

1 前言

城市地下综合管廊是指在城市地下用于敷设通信、电力、燃气、给排水等市政管线的公共隧道。在我国新时代城镇化建设的发展大潮之中,地下综合管廊建设已成为其中的重点基础设施工程,堪称现代城市的地下命脉。当前,我国城市地下综合管廊建设包含多种操作模式,如初期的政府出资模式、政府与管线单位联合出资模式,再到后期兴起的政府和社会资本合作(PPP)模式。自2015年伊始,国务院相关部委曾多次发文推进全国范围内城市地下综合管廊的建设,并积极推广运用PPP模式,从而使其成为我国城市地下综合管廊建设的主流模式。截至2020年1月,据财政部PPP项目库(管理库)数据显示,我国在全国范围内推行的综合管廊PPP项目共计235个,然而因融資难导致项目落地数量不足一半,可见,解决融资问题就成为推进综合管廊PPP项目迫在眉睫的关键所在。文章拟针对融资困难产生的原因,总结成功落地项目的经验,探究相应的融资对策。

2 综合管廊PPP项目融资难的成因剖析

2.1 综合管廊PPP项目风险高回报有限,降低了融资的积极性

综合管廊PPP项目普遍施工难度大、投资金额大、合作期限长。因而,项目在整个合作期中极有可能受到政策变化、合同与法律及不可抗力等各种各样因素的干扰,从而影响PPP项目的正常运行。[1]例如宏观层面下的政策变化、金融风险及突发疫情(如当下全国面临的新型冠状病毒肺炎疫情)、地震等外界因素造成的不可抗力的风险;中观层面下项目相关主体违约或项目自身在融资、建设和运营过程中面临的市场变化;微观层面下项目建设进度、公司管理、资金协调等方面带来的影响。

而在面临诸多风险的情况下,大部分现存综合管廊PPP项目的回报率在5%~7%。反观2018年、2019年市场上中长期银行贷款的成本平均在6%以上,民营企业借贷成本更高。而权益类资金如基金产品、信托产品和投资公司的资本成本可达到10%甚至12%。较高的融资成本与较低的项目回报率导致项目在推进过程中落地难度加大。同时,综合管廊PPP项目的运营收入还面临着入廊机制缺失、收费标准缺乏依据等问题,进一步影响了综合管廊PPP项目收益的稳定性。综合来说,风险与收益的不匹配限制了综合管廊PPP项目的发展。

2.2 融资环境中的不利因素增加了融资的障碍

从政策角度看,一方面PPP项目相关的政策体系还不够完备,尽管国家已推出多项PPP政策,但部分文件缺少清晰的解释,如财金〔2019〕10号文虽措辞严厉却仍有几处要求表达不甚明确,这样不仅降低了地方政府在政策执行上的效率,也加大了社会资本方和资金方参与其中的顾虑。同时,我国还未出台PPP项目的法律法规,而目前适用于PPP项目的相关法规又较为分散,无法全面涵盖PPP的有关问题,无法有效保障参与各方的合法利益;[2]另一方面PPP项目的政策协调性不够,财政部和发展改革委均出台了相关政策文件来推进PPP项目的发展,但PPP项目的主导权不甚明确,容易导致政策落实的偏差,亦使社会资本方无法准确地把握国家对于PPP项目发展的政策导向。

从投资角度看,一方面,金融环境的变化尤其是利率的变动是社会资本方关注的一个重要因素,因综合管廊PPP项目总投资规模大,其中贷款部分通常占到75%~80%,贷款部分的成本高低会极大影响到项目最终的投资收益。而我国中长期银行贷款的平均成本从2017年的6%以下到2018年的6%以上,时至今日在五年期以上贷款基准利率的线上呈现出一个波峰的走势。但政府方通过“两评一案”制定出的PPP项目回报率及社会资本方中标确定的回报率是固定不变的,当面临市场普遍信贷成本上涨的形势下,PPP项目的融资难度便凸显出来。另一方面,金融机构往往喜好有固定收入能带来稳定现金流的项目,综合管廊PPP项目虽然有相对稳定的入廊费收入,但以此经营收入偿还银行本息多有不足,而政府可行性缺口补助的方式和金额不明确增加了项目收益的不确定性,使银行机构无法坚定其项目贷款的决心。而部分地方政府资产负债率过高的因素,也加大了银行机构资金投入的顾虑。[3]

2.3 参与各方专业度不均衡限制了融资的可操作性

地方政府采用PPP特许经营的方式,需要设立SPV公司进行项目的融资、建设和运营,涉及法律风险、公司治理、金融手段等方面的知识广泛而复杂,因而对PPP项目的运作筹划需要很强的专业性。一些地方政府仅把PPP模式当作兴建城市地下综合管廊的融资手段,简单的交由第三方咨询机构来进行PPP项目的包装设计,但不够专业的咨询机构在项目的设计上会存有缺陷,隐患的存在将在后期的项目推进中造成严重阻碍。

选择合适的社会资本方对于综合管廊PPP项目的推进来说也非常重要,因项目施工难度大,而且融资难度也大,而大部分施工类企业之前很少运用金融工具进行投资、融资行为,投融资经验匮乏,在未引入专业领域人才或进行相关领域人才培养的前提下,盲目的投标PPP项目也难以落地。而目前大部分PPP项目落地难的原因就在于,不管是国有企业还是民营企业都不希望通过投资PPP项目而合并其带息负债,因此为了达到出表的目的都控制出资比例,并引入基金产品、资管计划等持有大部分股份,或社会资本与资管产品同等股份实现共同控制。然而市场资金成本的升高和金融资源的匮乏,约束了大部分社会资本方对PPP项目的推进进程。

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