城市生活垃圾焚烧发电BOT项目风险管理研究

马千雅 曹淑雯

摘 要：生活垃圾焚烧发电相较于其他垃圾处理方式具有很大的优势，但要求高，资金需求大，政府在技术和财力方面都难以满足。BOT模式通过引进社会资金减轻财政负担，且能有效解决项目在投建和运营方面的技术问题，因而被广泛应用。在概述BOT模式的概念、运作程序及风险形式的基础上，对哈尔滨市四家垃圾焚烧发电项目风险类型进行细致梳理，并从BOT协议签署、组织领导能力、风险评估能力及风险管理工具等方面提出针对性建议。

关键词：BOT项目;垃圾焚烧发电;城市;风险管理

中图分类号：C931        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）30-0034-03

一、研究背景

随着时代发展与经济水平提高，如何处理城市中日益增加的生活垃圾业已成为世界各国城市发展面临的共同难题。目前，广泛应用的垃圾处理方式有卫生填埋、堆肥处置与焚烧发电。卫生填埋相对简单且费用较低，但对填埋垃圾的土地需求量较大，还存在较大污染隐患;堆肥处理是根据垃圾成分将垃圾资源化而利用，但有可能导致对环境的二次污染，这两种模式难以满足政府对垃圾环保处置的高要求。垃圾焚烧发电技术占地少，处理周期短，无害化程度高，且产生的热量可做能源利用，资源化效果好，因此在许多发达国家得到广泛应用，也正成为中国大中城市生活垃圾處理的发展趋势。

垃圾焚烧发电技术的突出优点是垃圾减量效果好，焚烧后的残渣体积可减少90%左右，重量减少70%～80%，但同时这种垃圾处理方式对技术要求较高且资金需求量大、回报周期长。BOT模式通过引入社会资本而极大地减轻了政府财政负担，且能解决项目在投建和运营方面的技术问题，因而被广泛应用。但BOT模式也存在着诸多风险和问题，因此有必要针对BOT模式风险进行分析研究，为项目公司风险识别、风险评价和风险应对提供参考借鉴。

哈尔滨市生活垃圾处理概况：垃圾焚烧项目在我国已经有20余年发展历史，BOT模式是多数垃圾焚烧项目采用的模式，2019年哈尔滨市全年生活垃圾产量为184万余吨，日产生活垃圾约5 050吨。目前，哈尔滨一共有4家垃圾焚烧发电项目，其中两家运行，两家在建，全部投运后日处理能力达到6 150吨，能满足哈尔滨市生活垃圾全处理能力要求。

二、BOT模式概述

（一）BOT的概念

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，可解释为“建设—运营—移交”，是一种社会资金参加国家基建投资的形式。其基本含义是政府通过与企业签订特许协议，给予企业特许经营期限，同意其通过融资建设并经营公共基础项目，后期收回投资和利润，并在租赁期满后将项目相关权利和义务转移给政府。

（二）垃圾焚烧发电BOT模式的特点

1.BOT模式总体投资金额大，建设与经营周期长，不确定因素多。企业无法独立支付便会寻求银行的贷款帮助，但这是投资和出资方以未来收益为抵押的贷款，政府很少做信用担保。又由于项目投资方要与政府多次磋商，导致项目的建设经营周期从几年到十几二十年都有可能。面对这种复杂状况，必须要对项目进行风险识别评价及预防。

2.BOT项目程序较复杂，利益相关者众多。政府将需投资的项目通过谈判与项目公司签订特许经营协议，项目公司通过总承包单位将技术咨询、设备供应、施工承包等建设工作完成后，再将经营后的产品供应给相应的客户。项目的利益相关者除了上述几方外，还涉及项目股东、融资机构、保险机构等。

此外，相关部门的态度和制度起了很大作用。垃圾焚烧项目的社会价值不仅是经济效益，更重要的是社会效益，政府相关部门在一定程度上的支持尤为重要。并且因为项目只在特定时间内授权项目公司经营，所以政府需尽到监督职责，特别是损害公众利益时可终止合约。

（三）BOT项目运作程序

BOT项目运作主要包括准备、建设、运营与移交四阶段。准备阶段主要包括确定项目方案、项目立项、招标与投标，谈判协议并最终签署协议。建设阶段涉及项目公司筹措资金，开始项目设计、设备采购和工程建设及政府对建设工作的监督。运营阶段则是项目公司按要求合力经营、维护与保养。移交阶段是项目公司将项目移交给政府或其指定机构。

（四）采取BOT模式的必要性

生活垃圾焚烧发电项目作为城市基础设施项目，处理设施建设资金和运行所需费用高，管理难度大且缺乏先进管理技术，使我国在这方面能力落后于国际水平，BOT模式可有效解决这一难题。

1.它减轻了政府财政负担。BOT模式充分吸引国内外社会资金，弥补政府项目资金不足。通过社会资金汇集增加基础设施产品与公共服务供给，减轻财政支出及债务负担，更多资金被高效利用，有效扩展了政府投资项目的宽度与广度。

2.BOT模式广泛应用会加快改善生活环境的进程。城市化进程加快产生的大量生活垃圾需及时合理处置。财政资金不足导致相关设施建设跟不上，但BOT国外成功经验吸引了银行与投资方参与其中，在较短时间内建设出大量环境基础设施，提高垃圾治理率。另外，BOT模式提高项目运作效率，促进资源合理利用。如果完全由政府垄断经营，缺乏竞争与激励，易出现监管不力、工程质量差甚至违规操作。BOT将项目特许给企业，企业为自身利益会严抓建设投运质量来减少失误并提升处理能力。此外，政府与项目公司一方掌握项目可行性、经济性与环保性的认定权，一方熟悉项目建设，共同合作减少了许多中间费用，最大程度保证各方资源得到合理充分利用。

3.环保企业可在BOT引导下通过技术创新、管理规范和统筹运营，扩大内需与壮大环保产业集团，带来收益并不断发展壮大。

三、BOT项目风险管理的一般分析

（一）风险管理概述