城市轨道交通 PPP 项目安全管理现状及对策研究

刘占省，矫悦悦，刘習美，史国梁

（1. 北京工业大学城市建设学部，北京 100124；2. 北京工业大学城市与工程安全减灾教育部重点实验室，北京 100124）

1 背景

城市轨道交通公私合作项目（Urban Rail Transit Public-Private-Partnership Project， URTPPP）在我国大力发展，在积极推动城市轨道交通建设的同时也带来许多安全事故。据中华人民共和国住房和城乡建设部统计，2017年—2019年期间，全国URTPPP共发生21起事故，死亡人数达29人。其中，一般事故19 起，较大事故2起[1]；主要事故类型有：坍塌、高处坠落及其他，具体如图1、图2所示。

图1 2017年—2019年全国URTPPP施工事故情况（总体情况）

图2 2017年 — 2019年全国URTPPP施工事故情况（事故类型）

2019年，全国城市轨道交通项目在建线路约为201条，其中URTPPP在建线路约为29条，占比14.4%[2]。2019年，全国城市轨道交通项目共发生27起事故（一般事故26起，较大事故1起），死亡人数达34人。其中，URTPPP项目共发生13起事故，占比48%；死亡人数达19人，占比55%，具体如图3所示。

图3 2019年全国URTPPP施工事故情况

因此，本研究针对URTPPP项目中安全事故等问题，对现状及问题进行分析，梳理了该模式下产生问题的原因，通过整理归纳出有关问题、原因的专项性对策，达到把控PPP模式下的城市轨道交通项目安全管理问题的目的，为URTPPP项目从业者和政策制定者经营决策提供参考。

2 URTPPP 现状及安全管理问题

针对PPP模式下的城市轨道交通安全管理问题，本文从该模式现状出发，对产生的安全风险管理共性问题、个性问题，问题发生的原因以及针对该问题所提出的对策与措施进行了研究，研究流程如图4所示。

图4 URTPPP安全管理问题及对策分析流程图

2.1 URTPPP 现状

现有URTPPP模式在合同体系、运作流程、组织方式、项目采购、施工企业参与URTPPP项目角色、工程变更流程、索赔管理流程、融资渠道和成本管理方式层面都与传统项目存在区别。

现阶段，URTPPP的质量安全管理模式包括：轨道公司/地铁公司履行建设单位管理责任模式、项目公司履行建设单位管理责任模式、轨道公司/地铁公司同项目公司一起履行建设单位管理责任模式[3]。

URTPPP的各方责任主体体系不同于传统五方责任主体体系，在实践中存在多变的主体关系，大致可分为2类：①URTPPP+工程总承包（PPP模式建设运营的项目，政府部门在选择社会投资人的同时确定项目的工程承包方）模式之下的主体关系；②URTPPP+施工总承包模式之下的主体关系。

2.2 URTPPP 安全风险管理共性问题

2.2.1 施工类社会资本方角色难以精确定位

施工类社会资本方在参加URTPPP建设过程中，会扮演“裁判员”“运动员”双重角色。

（1）针对“裁判员”这一角色，即施工类社会资本方被看作是项目公司成员参加项目建设治理。作为项目公司成员，施工类社会资本方应按照相关规定对城市轨道交通建设中的质量、安全、进度、成本等方面进行监督与管理。

（2）对于“运动员”身份，即指施工类社会资本方作为施工单位参与项目建设。施工类社会资本方一般会通过“投融资和施工总承包”或者“投融资和工程总承包”两标合并一标的模式，中标之后，参与到URTPPP之中。施工总承包单位采取将部分标段任务划分给子公司、部分通过公开招标等形式确定标段施工单位，即绝大多数施工类社会资本方自行参与到项目施工过程中，履行施工单位的责任与义务。

综上所述，施工类社会资本方的角色定位不明确，在URTPPP的实际管理中因为相关利益关系可能存在管理力度不足、管理手段不强硬、关系较为复杂等问题，进而导致URTPPP的安全管理受到相应的影响。

2.2.2 项目公司角色难以精准定位

项目公司在参加URTPPP建设时，会以两重角色出现，即“融资平台”和“经营实体”。“融资平台”是指项目公司在URTPPP建设过程之中，会承担高额的筹资任务。“经营实体”是指项目公司为了URTPPP建设与经营，经过合法注册之后，创办的具有独立经营能力，自负盈亏的一类经营实体，项目投资和项目管理由项目公司直接参与并承担项目债务责任和项目风险[4]。

项目公司在URTPPP管理过程之中，也承担不同的责任，充当不同的角色，包括：①项目公司独立履行建设单位责任；②项目公司、政府方出资代表（轨道公司或地铁公司）共同承担建设单位相应的责任；③项目公司不履行建设单位责任。

综上所述，在具体的URTPPP实行过程之中，项目公司具有多重角色，给项目的质量安全管理带来了一定挑战。

2.3 URTPPP 安全风险管理个性问题

2.3.1 总包部对于标段管理力度较弱

总部建筑企业自身的项目施工管理能力不足，中标之后，会向下属企业进行委托，成立总包部，导致中标合同主体、实际施工主体存在差异。在这个过程中，可能存在违法分包转包的现象以及较为复杂的经济业务关系，这些均会导致总包部对于标段的管理力度较弱，无法确保标段施工任务能够细致、严格遵照安全相关管理规定执行。

2.3.2 政府前期准备工作履职能力不足

政府在城市轨道交通项目前期准备工作，如征地拆迁、电力拆改等过程中履职能力不足，主要体现在以下方面：

（1）政府、施工单位在关于前期准备工作谈判时拥有较高话语权，关于价格、时间、预付款等内容谈判时往往由政府主导，施工单位处于被动地位；

（2）政府在城市轨道交通项目建设之前，征地拆迁等相关工作因为缺乏规范性，导致项目建设工期受到影响。

2.3.3 总包部管理费用提取不够规范

总包部提取管理费用存在以下问题：

（1）一些URTPPP合约没有按照承诺履行，对总包部管理费进行限额；

（2）总包部实际提取管理费用较高，部分URTPPP中总包部提取管理费实际高达17%，严重影响项目建设开展。

2.3.4 监理单位开展工作存在困难

（1）监理单位经过投标中标之后，获得相应监理任务，建设单位或许只注重施工进度，却忽略了安全文明施工措施成本的周期性支付，此外，监理单位也没有权利对建设单位这一行为下发直接支付的相关执行命令。

（2）监理附加工作没有相应附加费用，例如，由非监理单位原因产生的工期延期，监理单位工作增加但是没有相应的费用，这使得监理单位参与项目安全风险管理的积极主动性受到严重的影响。

（3）监理单位更重视隶属关系而非合同关系，即监理单位主要受业主指派，导致在URTPPP的实施过程中可能存在监理单位对施工类社会资本方负责的情况，继而发生管理力度不强等问题，这将严重影响城市轨道交通工程项目的质量安全。

（4）施工单位存在跳过监理单位，同项目公司直接展开工作方面的协商与调节的状况。

（5）部分项目某些费用在初始阶段没有经过监理确认，但在计价时却要求监理确认。

3 原因分析

3.1 项目顶层设计不足

（1）URTPPP项目实施方案编制不深入。实施方案是URTPPP项目的顶层设计，是各阶段工作的重要依据和行动指南。目前，URTPPP项目实施方案在内容上存在较多缺项，对于工程建设的质量安全管理更是鲜有涉及。鉴于质量安全管理在工程建设中的重要性以及当前URTPPP项目质量安全管理中存在的问题，可以在URTPPP项目实施方案中对项目拟采用质量安全管理模式进行约定，并明确实施机构、政府出资方代表、社会资本方等各方的责任，建立合理的城市轨道交通工程建设质量安全管理结构框架[5]。

（2）URTPPP项目合同编制不深入。URTPPP项目合同是多方主张自身权利、履行法定义务的重要依据，同样也是项目全生命周期质量安全管理的基本指南。但是，现阶段国内还没有颁布具有普遍适用性的URTPPP项目合约文本范例。

3.2 监管对象不统一

（1）建设单位监管对象前后不一致。URTPPP前期的可行性研究、周边环境调查、初步设计等工作一般由项目所在城市的轨道公司/地铁公司承担。而处于建设阶段的工程质量安全管理责任一般由轨道公司/地铁公司、项目公司或是二者共同承担[6]。在轨道公司/地铁公司主导建设管理型URTPPP中，轨道公司/地铁公司负责项目备案手续，前期审批手续与备案建设单位一致。项目公司为建设管理中的主导方，轨道公司/地铁公司初期针对勘探、策划、实施、监督管理、监测等单位的安全质量履约加以管理，履行了建设单位责任；项目公司成功创办之后，轨道公司/地铁公司会将合约移交至项目公司，由项目公司履责，轨道公司/地铁公司、项目公司两方在备案及履责方面缺乏明确性，导致审批、监督备案与实际的建设单位不一致[7]。

（2）施工单位监管对象不统一。URTPPP模式项目之中，施工总承包单位和标段承包单位都是质量安全责任承担主体。部分城市明确施工许可证、质量安全监督备案手续中的施工单位为各标段施工单位，因此政府监管的对象为各标段施工单位，施工总承包单位所需承担的责任未能落实体现[8]。

4 对策与措施研究

根据前述内容，依据现行法律法规，针对URTPPP施工时期安全风险管理工作，给出下述措施以及建议。

4.1 切实保障项目融资，加强安全投入

针对实践中在建URTPPP庞大的融资需求，提出以下措施建议：①社会资本方自身应提高综合融资能力和资金风险防控能力；②政府方应加强融资保障力度，可以通过合理发行地方政府专项债券等多种方式支持在建项目建设；③金融机构同样能够增加对URTPPP合法融资需要的扶持力度，依据市场化准则，完成运作，避免随意跟风抽贷、压贷、停贷。

4.2 规范项目质量安全管理模式

实践中，URTPPP暴露出诸多质量安全管理模式方面的不足。主管部门应基于风险最优分配、落实履约原则，给出质量安全管理模式选用的指导意见，明确多方质量安全责任。

4.3 明确不同合同架构和组织关系对应的适用条件

针对实践中存在的多种合同架构和组织关系，应研究明确其相应的适用条件，各地的URTPPP应根据项目实际情况和相关单位管理能力合理选择合同架构，并合理明确政府方出资单位、社会资本方，在设计单位、勘察单位、监理单位、第三方监测单位、第三方检测单位等单位的招投标管理及合同签订分工协作，原则上合同架构应清晰明确。

4.4 加强 PPP 项目管理力度

4.4.1 加强监管作用

（1）强化监督管理架构设计，建设多元化、多层级的监督管理体系。URTPPP前期监管架构设计时，应考虑工程建设质量安全管理特点与需求，建立政府行政监管部门、项目实施机构与社会多方参与的监管体系，积极提升URTPPP实施机构在施工过程中的监管作用，积极借助政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）所具备的建设治理能力、丰富的管理经验，积极调动社会力量进行监督。

（2）基于URTPPP质量安全管理现况，对URTPPP项目的监督、管理核心进行明确，并且加强监督和检查，包括实施方案中各方主体质量安全责任划分、项目采购中相关社会资本方资质资格的审查、采用自行建设模式的项目公司及总包部的组织机构设置与关键岗位人员的配备、项目质量安全责任体系的建设、项目公司与总包部人员的交叉任职情况、标段施工单位的资质资格、项目实施过程各方主体质量安全责任落实情况等。依法对不符合相关要求事项责令改正。

（3）加强政府监管部门的监管能力建设，提倡引入第三方机构辅助监管，提升履职能力。

（4）建立质量安全管理绩效评价与发布机制，将URTPPP项目参与各方的项目质量安全管理行为与从业人员信用、企业信用建立关联，并逐渐完成市场联动，激发URTPPP项目参与多方的合理制约以及激励作用。

4.4.2 加强监理作用

应对监理的委托与履约管理方式给出推荐性做法，保证监理工作的独立性、公正性，充分发挥监理作用并严格规范URTPPP的安全成本控制，保障安全资金投入和各单位安全责任履行。

4.5 强化过程质量安全管理工作

（1）规范项目实施方案编制。明晰政府出资方代表及相关方的责任，确定承担项目建设管理责任的单位。

（2）项目采购阶段加强资质资格管理。项目招标文件必须对投标人（包括联合体成员、实际的施工单位）的资质资历、业绩标准进行明确。招标人对于投标人的资质资历承担审查责任。

（3）加强合同管理。项目公司、参与建设的各方主体所签署的建设合约都应该对彼此的质量安全责任进行细化和明确。

（4）做好工作移交衔接。承担项目前期工作的单位应将涉及工程质量安全管理的相关资料移交给项目公司（或受其委托履责的相关责任单位）并保证资料的真实、完整，移交应形成书面记录。项目公司（或受其委托履责的相关责任单位）应对相关工程资料进行核查。

（5）加强过程质量安全管控。项目公司（或者受其委托履责的相关责任单位）应该强化施工时其质量安全管理，敦促重大危机工程管理，加强管理控制、重要节点条件审核，完善应急救援等有关制度，针对参建各方主体，展开质量安全约定履行的管理。

（6）做好工程验收组织。项目公司（或者受其委托履责的相关责任单位）必须依照有关法律所需，组织单位工程、实施工程的完工验收工作，完成竣工验收备案等相关手续。政府出资方代表及相关单位应参与、配合项目公司（或受其委托履责的相关责任单位）完成验收工作。

4.6 明确 URTPPP 分包项目各单位的安全管理责任

针对分A、B包发包的URTPPP，首先要明确A、B包各自承担单位的工作范围及安全管理工作接口，加强建设过程中各施工单位的权属管理和交叉作业；尤其对于各类社会资本方，利益分担的同时，应通过签订合同的形式，来明确利益共担内容和安全管理责任的分配，做到责任划分清晰、利益目标一致。尤其对于URTPPP，项目投资大，复杂程度高，社会资本方以联合体的形式参与更有利于项目的运作[9]。此外，针对验收过程中难以组织的问题，原则上应在发包前由相关单位统一进行规定。

4.7 加强项目公司质量安全管理

对项目公司进行规范，尤其是质量安全管理方面。项目公司必须依照相关法律，创办质量安全管理单位、配设相应的安全管理职员、建设完善的质量安全管理体系，组织开展安全风险分级管控与事故隐患排查治理工作，按规定委托有相应资质的监理、第三方监测和检测单位开展监理、监测及检测工作。此外，应加强项目公司人员在施工总包部岗位划分管理，避免出现质量安全责任混淆等问题。

4.8 加强施工企业自律

当前，大型国有施工企业作为我国URTPPP的重要参与主体在工程建设中同时承担了建设管理、总承包、施工等多个角色，其在工程建设中对质量安全控制具有重大意义。各社会资本方应优化自身管理机制，针对项目实施过程中的各种安全管理问题设立专门的部门和应急小组。作为特殊的利益同体方，应强化与其他部门组织的协作，规范监督机制，提高应急处理效率从而及时处理各种突发安全问题。此外还可引入第三方平台对特定项目的施行进行监督管理。施工企业应基于现有法律法规要求加强内部管理，严格落实相应责任，应依据法律法规、规章、标准规范等要求，建设质量安全管理责任机制，完善质量安全技术标准和管理标准，打造工程建设质量安全管理统一性系统，按照角色要求配齐配全URTPPP项目质量安全管理人员，同时要强化对URTPPP项目的过程管控，从本质出发，增强企业安全自身控制实力。

5 结语

URTPPP建设具有重要意义，然而这一模式之下施工安全事故时有发生，因此如何有效开展URTPPP施工阶段的安全风险管理工作成为亟待解决的课题。针对这一问题，本研究总结现阶段我国URTPPP施工阶段安全风险管理的现状、问题及原因，并针对问题提出相关措施及政策建议，以期为我国URTPPP从业者和政策制定者提供参考和借鉴。