曲靖省域副中心城市建设中人口集聚的问题与对策

马继明，张晶香

(1.曲靖师范学院 人文学院，云南 曲靖 655011；2.曲靖师范学院 文化旅游学院，云南 曲靖 655011)

曲靖作为国家38个省域副中心建设城市之一，在云南城市建设与发展中迎来了巨大的机遇。一个城市能够成为省域或更大区域的副中心城市，必须具备人口、经济及辐射范围三个基本要素，其中，人是城市发展的核心要素，有人就有城市的生命力与创造力。历史城市人口学家金斯利·戴维斯认为：“只要人口增长，城市就会扩张，不管城市化率是上升还是下降。”[1]因此，曲靖城市人口规模集聚将是曲靖作为省域副中心城市建设的一个重要内容，势必影响着曲靖城市建设的规模化发展。由此探寻曲靖城市发展的人口集聚途径与对策是十分迫切的问题，对解决曲靖作为省域副中心城市可持续发展具有重要的现实意义与价值。

一、曲靖城市人口集聚发展中存在的问题

近年来曲靖地方政府为城市人口增量作了大量努力，但由于受到区域条件、产业发展水平、人口虹吸现象、人口自然增长等因素影响，曲靖主城区人口集聚十分缓慢，存在制约副中心城市建设的人口问题。

(一)城市人口现状与城市人口规模目标缺口相对较大

《曲靖市城市总体规划(2015-2030年)》暨《麒沾马一体化总体规划(2015-2030年)》提出城市规模愿景：曲靖2020年中心城区常住人口130万人，2030年中心城区常住人口为172万人。此外，曲靖市人民政府在“云南省庆祝中国共产党成立100周年系列新闻发布会·曲靖市专场发布会”上答记者问时表示，“进一步提高人口和经济密度，力争中心城市聚集全市1/3的人口和60%的地区生产总值。”[2]曲靖作为云南目前唯一的中等城市，从人口总量和经济基础条件看，曲靖中心城区城市人口规模的规划目标符合曲靖城市发展的客观实际，具有一定合理性，但与人口规模发展的实际状况有很大差距。

曲靖城市人口规模发展现状与目标间的差距，使曲靖城市规模化发展迎来机遇的同时也成为曲靖城市建设的瓶颈，成为曲靖城市未来发展不可回避的挑战。没有足够的城市人口规模，难以形成城市经济发展的基础与优势，必将影响曲靖省域副中心的发展水平。

(二)就业市场供给不足导致人口总量流失递增

就业是影响城市规模发展的因素之一，而西部中小城市最缺乏的就是就业机会供给不足，这也是导致人口流失的一个重要因素。

从曲靖与相邻城市国民经济和社会发展统计公报数据来看，2020年曲靖主城区全年城镇新增就业麒麟区9234人，与同期昆明盘龙区26256人、遵义红花岗区17505人和汇川区13640人、柳州柳江区13382人有一定差距，说明了曲靖经济年增长速度与新增就业机会不太匹配。

与农村相比较，城市能够给人们提供更多更有效的就业机遇，让人们在其中先求生存，而后谋发展。曲靖就地创业和就业能力明显低于劳动力自然供给需求，必然导致大量农村剩余劳动力向昆明或东部经济发达地区迁移。据七普人口调查数据显示，2020年曲靖全域常住人口比2019年减少41.19万人，除麒麟区、马龙区人口递增外，其他县市处于人口流出状态。这种人口负增长的趋势，将对曲靖未来城市人口规模的扩张产生负面影响。

(三)产业集聚能力不强致使城市人口增长缓慢

城市化率是衡量城市发展水平的一个重要指标，与人口迁移的关系十分紧密。大量本地区农村人口或外来人口流入城市，为城市提供劳动力与消费力，才能满足城市经济发展的基础要求。

随着曲靖煤炭、烟草产业的发展下行趋势，曲靖产业经济不再具有以往的特色与优势，产业承接承载人口的作用难以有效发挥；同时，其产业链、产业集群发展还处于初级阶段，对周边辐射带动能力明显不足，城市人口集聚能力不强。此外，曲靖农村产业布局偏小和分散，经济薄弱，农村居民收入普遍偏低，农村转化人口难以承受城市生活成本；加之农村人口市民化权益难以得到保障，农村人口向城市转移和聚集实施较难。

曲靖十年来城市化进程呈现出低速缓慢增长的态势，从2010年到2020年，城市化率上升13.03个百分点，城镇人口累计增加了719340人，年平均增加不足10万人(见表1)

表1 曲靖十年间城市人口增量统计

截至2020年，中心城区麒麟区常住人口996279人，城镇人口为781208人，占全市城镇人口总量的27.63%；城镇人口十年间累计增加298426人，平均每年增加不到3万人，以此增速要实现曲靖城市人口预期目标，其难度较大。由此说明曲靖城市化进程属于内生式发展，缺少人口集聚的跨越式变化，不像东部经济发达地区依托产业和经济外力形成吸引外来人口的优势。

二、曲靖中心城市人口增量的有利条件

虽然曲靖城市人口集聚有着不利的因素，但曲靖城市建设与发展的自然基础与条件，为曲靖城市人口未来发展也奠定了良好的基础。

(一)辖区人口基数具有城市人口转化空间

曲靖辖区有省内较大的人口基数，与省内其他地区和周边省域副中心城市人口基数相比较也有优势。

截至2020年，曲靖市全域常住人口占全省总人口12.21%，仅次于昆明而多于其他地州，具有城市人口集聚发展基础。曲靖人口总量与川渝黔桂省域副中心城市相比，也具有人口转移市民化的红利空间(见表2)。

表2 曲靖与周边省域副中心城市2020年人口总量统计

人口总量作为曲靖城市人口的潜在资源，既是城市经济实力的基础，也是城市潜在的经济活力，为城市人口发展规模提供了可能条件。

(二)经济发展为城市人口集聚提供了良好基础

一个城市人口的增减，又与该区域经济发展规模关系密切。一般来说，经济总量大才能增加财政收入，也才有钱来改善城市基础实施和生产生活条件，同时，城市居民有钱才能够在城市有质量地生活。

据国民经济与社会发展公报统计数据显示，2020年底曲靖GDP为2959.35亿元，占全省GDP总量的12.07%，在全国排名由上年度105名提升到93名，首次闯入“百强城市，其中主城麒麟区和沾益区GDP经济总量达1211.41亿元，占曲靖经济总量的40.94%。曲靖经济总量虽与昆明有较大差距，但强于省内其他地区，经济运行呈现逐年递增态势，也较好体现出省域副中心城市的优势与地位，为城市吸引人口奠定了良好的基础。

曲靖市十年来地方一般公共预算收入增幅虽有起伏，但仍以稳定的增长趋势位居昆明之后。地方一般预算收入是衡量一个城市财富高低的指标，地方一般公共预算收入越高，越有利于政府在城市化进程中改善教育、医疗、卫生、城市基础设施与环境等城市公共事业的资金投入，有利于居民城市生活质量的整体改善，才能够一定程度上吸引人口的流动，成为城市人口增量的一个重要因素。

(三)友好的人居环境增强了城市人口集聚优势

城市人居环境也是吸引人口聚集的一个因素，“城市让人们生活更美好”是人们生产生活的目标。曲靖作为云南第二大城市，在人居环境方面越来越显示出独到优势。

1.城市基础实施与功能大幅提升

曲靖通过城市“争优创先”活动，不断提升主城区城市公共基础建设，城市功能更加完善，城市品质显著提升。先后获得国家“卫生城市”“园林城市”“森林城市”“文明城市”等荣誉称号，先后十次被评为“全国十佳宜居城市”，增加了曲靖的社会知名度。教育、卫生等公共服务条件仅次于昆明，在省内具有一定的居住生活的吸引力，承接昆明中心城区功能和人口疏解作用逐渐显现。

2.交通便捷

作为滇东门户，境内铁路有贵昆线、南昆线连接内地，公路有杭瑞、沪昆、汕昆等高速连通内地，域内S30、S91等滇中环线公路成网，连通各县乡和省内其他区域，北抵成渝经济圈，东达长江经济带、粤港澳经济圈，并可南下连通东南亚。铁路和公路至昆明均一个半小时到达，便捷的交通为曲靖产业发展与人口出行与聚集提供了发展基础。

3.人口密度低，生活成本不高

曲靖作为发展中的城市，人口密度总体不高。据七普数据，曲靖中心城区建成区面积达103.25平方公里，人口密度约为642人/平方公里，城市人口承载力具有较大空间；同时，城市总体生活成本不高，以房地产消费为代表的城市消费水平低于全省平均水平，房价在全省16州市中居全省第12位。城市生活成本低势运行，使城市居民的生活压力减弱，对曲靖城市人口聚集有着较优的吸引条件。

4.城市开放的人口惠民政策

曲靖市非常重视人口城市化问题，先后出台了《曲靖市全面放开城市落户大力吸引人才8条措施》等系列政策与惠民措施，全面取消城市落户限制条件等措施，从政策上对曲靖城市人口聚集给予保障，有利于城市外来常住人口有序实现市民化。

三、曲靖城市发展中人口集聚的路径与对策

目前，曲靖中心城区麒麟区城市化率达到78.41%，在城市人口自然增长、农村人口就地转化和调整城市行政区划的方式下，城市人口增量空间不再宽裕，难于改变现有人口集聚状态。随着户籍管理改革，打破了农村人口进入中小城市就业创业生活的壁垒，促进了人口向城市的迁移,“就我国的人口发展形势而言，当前人口迁移和流动已经开始成为影响人口变动的重要因素”[3]。流动人口集中城市，必然加大衣食住行需求，也会全面刺激城市经济水平的提升。从东部发达地区城市化经验来看，证明了流动人口对城市人口规模发展的重要性，因此，加大全域乡村人口迁移与域内外流动人口吸引是曲靖未来城市人口增长的思路与路径。

(一)加强人口增长政策研究与优化，争取与用好人口发展利好政策

人口发展与人口政策关联极其紧密，无论是自然增量还是流动人口吸引，城市人口增长都会不同程度地受国家和地方人口政策的影响。而城市人口增长的驱动往往涉及一个城市的人口管理、产业发展、教育、医疗卫生、健康保险等诸多领域，这些领域的政策与机制的规划和建设，要充分考虑进城市人口增长因素，能够显性或隐性地促进城市人口规模的变化。因此，曲靖城市发展中人口集聚的实践，不能被动地等靠国家和地方人口政策，而是要主动研究与优化人口增长政策，积极创新人口发展模式，从中寻找到适合曲靖城市人口发展的途径与方法，然后借助省域副中心城市建设的发展机遇，在国家人口政策范围内从省内争取适合城市人口发展的利好政策，至少从以下几个方面在政策保障上获得优化与提升。

1.人口迁移政策

要进一步优化和完善城市人口迁移政策，营造开放包容的城市风格，吸引本辖区农村人口与外来人口的迁移。通过解决人户分离外来人口在基础教育、医疗卫生、健康保健等城市公共服务均等化权益保障政策，增强对外来常住人口吸引力；通过对农村人口土地确权，土地流转市场构建，解决农村居民利益的保障政策，在释放农村人口向城市居民转化的驱动力的同时促进迁移人口市民化。

2.产业集聚人口政策

制定和完善优惠政策，放宽第三产业市场准入机制，提供便捷和优质服务，为外来资金、技术和劳动力集聚保驾护航。在调整和优化城市产业结构中，政策制定要充分考虑产业劳动力市场需求与产业发展需求的适配性，兼顾劳动力密集型与资本、技术型产业的双轮驱动，既能有效使产业发展获得人力资源的支撑，也能有效释放社会劳动力资源。给予产业人力资源的自主权责空间，结合产业引入机制制定企业用工薪酬政策，规定产业用工最低收入保障线，激励有技能、有经验的劳动力就地就业。加强引导、监督机制建设，在保障产业发展经济利润的同时，保障产业劳动力权益和就业的积极性，从而有效推进人口集聚。

3.人才吸引政策

如果说通过前两者解决城市人口的“量”，而人才吸引则是提升城市人口的“质”。一个城市如果人口资源偏重老幼、低素质，是无法提升城市发展品质与竞争力。只有质量并行，才能赋予城市源源不断的创新、创造活力。当前，许多城市的人才争夺大战，也是城市竞争力之战。曲靖虽然不具备人才争夺的优势资源与条件，但仍需强化人才吸引政策与机制的建设，优化现有人才吸引政策，将人才的范围从高学历、高职称的范围，扩大到具有市场营销、技术技能、创业实践等带动性、实效性人才范围，优化用人环境，保障人才权益，确保人才进得来、用得上、留得住，提高人才吸引实用性与实效性。

(二)完善信息化管理机制，疏通城市人口增长通道

随着城市人口户籍政策的开放与宽松，外来人口流动将会成为曲靖城市人口的增长极。人口流动的动态性变化势必给曲靖城市人口管理带来压力，传统的人口管理模式难以适应这种变化，因此，借助网络化平台与大数据建立人口信息平台尤为必要。

1.构建曲靖城市人口信息数据库

精准的人口信息，能够全面、准确地掌握城市人口规模、人员结构、空间分布、动态变化等情况，事关一个城市人口发展规模、城市基础建设和公共服务等方面的规划与实施。因此，曲靖为适应新的城市发展管理，需要协调公安、统计、卫生等多部门联创机制，将公安机关人口基础信息与劳动就业、教育、社保、婚姻、卫生计生、房产、信用、收入、税务、民族等部门信息系统整合，逐步实现跨部门跨地区信息整合，建立健全人口信息数据库，为城市人口管理与服务、人口发展战略与政策、决策制定提供精准信息支持。

2.构建曲靖城市人口信息资源共享平台

规范人口信息平台建设与使用标准，进一步完善城市人口管理与平台信息使用管控政策，提供人口信息资源共享平台、人口政策宣传窗口、快捷便民办事通道，以优质服务和水平促进城市人口的集聚。

(三)拓展就业渠道，提供人口城市化支持

一个城市的吸引力，还需要增加就业机会和收入水平。只有良好的生存基础条件，人们才愿意生活在城市里，才愿意追求城市里美好的生活。

1.提高产业集聚效应，促进曲靖城市人口增容

产业是城市发展的重要基础，它既是解决城市人口有饭吃的首要问题，也是解决城市人口有房住、有病看的基础，因此，曲靖作为云南省现代装备制造业的重点布局地区，需要改变过去产业发展中布局分散、多样化的格局，着力加强产业链延长发展，提高产业间关联度的相互支撑与融合，形成具有优势与特色的龙头产业链和集群化发展，增加人口聚集效应。

2.丰富第三产业业态，提升城市人口就地就业创业供给力

城市消费与利润的驱动有利于第三产业对劳动力形成较强的吸附能力，一定程度上决定着一个城市的经济活力。曲靖第三产业是区域经济发展中重要的支撑产业，其中在餐饮业等方面有着良好社会声誉，对人口吸引与就业创业起到了积极作用。但产业业态的单一，给就业创业供带动人口集聚的空间还需要进一步拓展。可以结合曲靖城乡融合发展示范区及高原特色农产品基地等建设平台，打破就业与创业的政策体系限制，大力发展物流运输与仓储、特色农产品综合批发中心、职业技术教育与培训、信息服务与技术咨询、金融科技、文创消费、电子商务等生产生活服务业态，营造商业经济氛围与经济发展的盈利市场，丰富曲靖就业渠道，提升吸引人口的集聚能力。

3.推进城乡产业融合发展，促进农民生活地迁移的市民化

城市化的实质就是农村人口和产业向城市的转移和集聚，乡村振兴把“产业兴旺”放在首位，说明乡村产业发展是重要的基础与条件。乡村产业振兴，意味着带给农村居民的是收入的增长。也只有农村居民收入增加，才有生活成本条件进入城市享受城市生活的美好，从而释放在城市经济活动中的创造力，实现人口的城市化转移。因此，曲靖应该抓住城乡融合发展示范区建设的机遇，加速农村人口市民化的转化。

(四)发挥城市公共服务优质资源，增强城市人口聚合力

随着大城市人口的快速增长，随之也带来城市配套基础设施、公共服务、个人生活成本的巨大压力，由此一些城市人居环境友好、公共服务资源优越的中小城市逐渐成为了人们生活目的地的新选择。为此，曲靖要挖掘城市资源潜力，发挥城市基础设施和公共服务的优质资源，增强城市人口集聚力。

1.促进教育事业发展带动常住人口增量

曲靖基础教育有着优良传统，在省内教育资源具有一定影响力，对吸纳外来人口居住就学具有潜力。随着孩子迁入学习，就有衣食住行的市场消费需求，既能带动城市产业经济发展，也可以实现城市常住人口增量。因此，曲靖需要争取省地政府招生办学政策，统筹财政和社会经费支持，加强城区基础教育科学布局，扩大基础教育数量，在缓解与优化城区教育资源紧张的同时扩大基础教育覆盖面与承载力。坚持基础教育的公平性，使更多城市常住居民能够平等享受曲靖优质的教育资源，以此带动城市人口集聚。

曲靖主城区现有本专科高校4所，中等职业教育学校13所，2020年在校生接近十万人，是曲靖城市人口规模集聚的有效途径之一。曲靖要积极提升高等教育、职业教育的办学规模与水平，从师资人才政策到发展经费等方面给予大力支持，加快曲靖医学高等专科学校、云南能源职业技术学院升本，以及曲靖科技职业学院、云南工业职业技师学院等专科学校创建工作落地，在输送城市经济劳动力、促进曲靖产业升级、活跃社会经济发展的同时，充分发挥学校集聚城市人口的优势，提高城市人口质量与增量。

2.以宜居环境吸引人们居住生活

要首先充分利用人居环境优越的资源，发挥“五馆一中心”等城市基础设施功能，广泛开展群众性文体、文化活动，加大曲靖城市文化建设，形成曲靖具有个性的城市文化生活与文化生态，增加曲靖城市的生活吸引力；其次，进一步完善和提升城市基础设施与公共服务水平，进一步放开和优化居住政策，弥补现有交通、医疗、教育、社会福利保障等公共服务短板，壮大产业经济，增加就业机会，形成个性鲜明的城市风貌与品味，吸引人们前来居住生活，安居乐业；第三，加强对外宣传，展示城市形象，进一步提升首位度，提高城市社会知名度和影响力。

城市人口集聚是一个长期而复杂的系统工程，在追求城市人口规模目标时必须充分认识到它的艰巨性。曲靖作为省域副中心城市规划与建设，在经济增量的同时，不可忽视城市人口聚集。没有充裕的城市人口规模，对城市产业发展和经济发展都会起到制约作用。