“十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系：机遇、挑战、任务与对策

郑家鲲

（上海体育学院 休闲学院，上海 200438）

全民健身公共服务体系是政府为满足社会成员参与体育健身的现实需要，向全社会提供公益性体育服务产品所形成的系统性、整体性的制度安排（国家体育总局，2016），是我国公共服务的重要组成部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身权益密切相关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视关心体育工作，不断谋划、推动体育事业改革发展，将全民健身上升为国家战略，加快推进体育强国建设。“十三五”时期，在党中央坚强领导下，社会各界凝心聚力，全民健身国家战略全面实施，全民健身公共服务体系建设取得了显著成效，为满足人民群众美好生活需要、推进全面建成小康社会提供了有力支撑。

2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上明确提出，“要紧紧围绕满足人民群众需求，统筹建设全民健身场地设施，构建更高水平的全民健身公共服务体系”，这为“十四五”时期全民健身公共服务的发展指明了方向，提供了遵循。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，提出“建成体育强国”的远景规划及“广泛开展全民健身运动，增强人民体质”的战略指导方针，这赋予了全民健身公共服务体系新的使命。站在开启社会主义现代化强国建设新征程的历史起点，需要科学谋划更高水平的全民健身公共服务体系建设，以期为建成体育强国和健康中国奠定坚实基础。鉴于此，本研究结合实地考察与问卷调查（在国家体育总局群体司的支持下，在上海、浙江、安徽、广西等地进行实地调研和问卷发放，回收有效居民问卷2 140份），梳理和总结当前全民健身公共服务体系的发展基础，分析“十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系面临的机遇与挑战，并提出“十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系的任务与对策。

1 “十三五”期间全民健身公共服务体系建设现状

1.1 主要成就

“十三五”期间，在“以人民为中心”的思想指导下，全民健身国家战略深入实施，全民健身公共服务水平显著提升。全民健身与全民健康深度融合，全民健身顶层设计和长远规划更加清晰，工作机制改革创新更加有力（王学彬等，2019），初步形成以满足人民群众健身需求为根本，以“六个身边工程”为抓手，政府主导、部门协同、市场运作、社会力量共同参与的具有中国特色的全民健身公共服务体系。

国家体育总局会同有关部门利用中央资金140余亿元，支持引导地方建设完善全民健身场地设施，截至2020年底，全国体育场地达371.34万个，体育场地面积达30.99亿平方米，人均体育场地面积2.20 m2；投入中央资金47亿元支持符合条件的大型公共体育场馆向群众开放，体育场馆的便民、惠民性得到显著提升；体育社会组织迅速发展，组织数量由2012年的23 550个增至2018年的53 750个，增幅达到128%，远高于同期全国社会组织平均增幅的64%，其中，体育类社会团体、基金会、民办非企业单位的数量分别达到33 722、42和11 186个，组织网络不断健全；社会体育指导员队伍持续扩大，截至2020年底，全国累计培养社会体育指导员共约260万人，每千人拥有社会体育指导员1.86人；经常参加体育锻炼人数超过4亿人，群众性体育赛事活动丰富多彩，国家体育锻炼标准达标测验活动地市覆盖率达到73.6%；编制《全民健身指南》等科学健身指导读物，针对青少年近视、肥胖等突出问题研制体育干预方法，为人民群众提供科学健身指导；各地区纷纷加强全民健身公共服务体系信息化建设，“苏体通”“蒙享动”“运动嘉”等一大批地方性全民健身信息服务平台相继上线，2020年8月，由国家体育总局信息中心、体育科学研究所组织国体智慧体育技术创新中心开发的全民健身信息服务平台正式运营，提升了健身服务获取的便捷性，推动了全民健身公共服务体系的信息化、智能化发展；群众体育健身文化和全民健身志愿服务精神广泛弘扬，推出了一批群众健身文化作品，宣传了健身优秀人物、生动故事和品牌项目，树立推广了基层健身榜样。

1.2 存在问题

构建更高水平的全民健身公共服务体系，必须将保障全体人民的基本体育权益、满足人民群众日益增长的健身需求作为构建工作的出发点和落脚点，健全促进全民健身制度性举措，强化政府职责，支持社会参与，不断提升全民健身公共服务水平，提升人民群众健身获得感、幸福感与安全感。在党中央的坚强领导及社会各界的共同努力下，我国各级全民健身公共服务体系不断完善，工作机制逐渐健全，服务质量不断提高，但与高水平全民健身公共服务“协调统一，体惠全民”的构建目标相比，仍然存在不小的差距。

1.2.1 全民健身公共服务供需矛盾依然突出

“十三五”期间，随着公共服务均等化的持续推进，人民群众的体育需求得到了更好地满足，体育权益得到了更好的保障。但从整体来看，全民健身公共服务的供需矛盾依然突出：1）发展不平衡。全民健身公共服务所涉及的场地设施、资金投入、人力资源、组织资源等在城乡、区域间依然存在不同程度的差距（卢文云，2018；马德浩，2019）。2）可持续性运营乏力。许多体育场地设施、组织团体、健身指导平台因缺乏管理、运营人才及物质、资金保障，难以持续发挥应有的服务效益。部分老旧城区体育设施缺乏、老化，得不到及时地补充与维护，成为全民健身公共服务的发展“盲点”。3）资源闲置与需求紧缺并存。学校、机关和企事业单位体育场地设施的社会开放程度总体上仍处于较低水平，许多大型公共体育场馆荒废闲置，群众需求得不到有效满足。

1.2.2 全民健身公共服务多元协同格局仍未形成

构建更高水平的全民健身公共服务体系，需要政府、社会和市场等多元主体的协同参与。但在目前，政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的全民健身公共服务发展格局仍未完全形成：1）政府协同工作机制尚需完善。尽管国务院全民健身工作部际联席会议制度及各级地方全民健身领导协调机制相继建立，但诸多需要部门合作解决的问题仍未有效解决，跨部门的资源调动与整合能力需要进一步加强。2）体育社会组织的服务承载力不足。我国体育社会组织尽管在数量、规模上迅速扩大，但内卷化现象突出，成熟度普遍较低，管理、提供全民健身公共服务的能力有待提高（韩慧等，2019；裴立新，2019）。调查数据显示（图1），经费缺乏仍是当前体育社会组织所面临的最为普遍的问题。此外，进一步解决体育社会组织场地缺乏问题、强化组织自身管理能力等是体育社会组织发展需要加强的重点方向。3）市场活力尚未充分激活。尽管全民健身公共服务的市场准入环境得到了进一步优化，但成熟的市场运作机制还未形成，鼓励社会、市场主体参与的政策支持不足，落地程度不够，市场主体的参与意愿仍未充分激发。4）全民健身主体的监督管理机制尚不健全。随着“放、管、服”改革的不断深化，社会、市场等主体在全民健身领域有了更大的参与空间，但主体数量的增多、类型的多元、分布的广泛给政府部门的监管增加了难度，相应监管机制未能及时匹配健全，给全民健身公共服务的发展留下了诸多隐患。例如，群众性、商业性体育赛事审批的取消大大激发了民间办赛活力，但赛事监管不到位使得赛事举办的规范性与安全性难以保障。

图1 我国体育社会组织发展的主要困境Figure 1.The Main Difficulties in the Development of Sports Social Organizations

1.2.3 全民健身公共服务政策执行尚需加强

政府部门高度重视以顶层设计和发展规划指导全民健身工作，研究出台了一系列政策文件，为更高水平全民健身公共服务体系的构建奠定了政策基础。但从政策执行的现实效果来看，仍有较大提升空间，部分国家层面的规划、政策在实施过程中呈执行力逐渐衰弱现象，尤其在基层政府部门，普遍存在有经费支持的项目就积极争取，需要自行投入的项目就很难推进的情况，影响了政策的总体实施效果。主要表现在：1）政策标准及配置要求需细化。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等政策文件在公共体育场馆开放、全民健身服务等方面列举了清单目录，起到了方向引领的作用，但由于配套制度未能及时完善，在指导各地发展实践过程中缺乏能够测量、评价的细化指标。2）监督评估亟待加强。民主参与不足、第三方评估不规范、监督反馈机制不健全、群众获得感指标涉及不足等问题依然存在。3）“三纳入”工作标准需规范。尽管我国各级政府已基本实现全民健身“三纳入”，确保了全民健身公共服务在政府工作中得到常态化关注，但由于列入财政预算的标准不统一，各地呈现出不均衡发展态势，支持全民健身公共服务发展的财政资金仍然难以保障。全民健身纳入地方经济社会发展规划和政府工作报告普遍存在表述笼统、列入项目单一等情况。

1.2.4 全民健身社会文化氛围尚未形成

健身文化是全民健身事业发展的根基，是推动人民群众参与运动健身的内在动力（王浩淼，2018）。“十三五”期间，国家高度重视弘扬全民健身文化，通过推出健身题材文化作品、宣传健身故事、投放健身公益广告、开办公益讲座等方式传播全民健身知识、提高群众健身意识。但就整体而言，全民健身社会文化氛围尚未充分形成：1）学生体育素养缺失问题仍然存在。尽管学校体育作为学校教育的重要组成得到越来越多的重视，但受“应试教育”的长期影响，学校体育仍是整个教育工作的薄弱环节，体育知识不足、运动技能缺失、运动参与不够等问题仍然不同程度地存在（刘海燕，2016；伍波，2017）。2）群众健身理念还需引领。随着全民健身运动的开展，部分群众的健身理念开始转变，逐渐意识到运动健身对身体健康和幸福生活的重要作用，但对于多数人来说，健身理念仍需进一步引领。从人群结构来看，目前参与锻炼的主要群体是老年人和妇女，中青年群体、企事业单位职工等健身理念薄弱、行动力不足（刘国永，2018），健身人群的“马鞍形”结构尚未改变。3）不良生活方式有增无减。在作业方式程式化、娱乐方式电子化等多重因素的影响下，较长时间的单一姿态、重复动作越来越成为人们学习、工作和生活的常态，近视、肥胖发生率逐年增加，诸多慢性疾病呈现低龄化发展趋势。

1.2.5 全民健身公共服务群众满意度仍需提升

随着全民健身国家战略的推动落实，国家围绕人民群众健身需求，通过制度改革与资源投入，切实提升人民获得感，但受历史发展因素及社会经济条件限制，这一过程不可能一蹴而就，目前来看：1）全民健身场地设施建设尚需加强。调查数据显示（图2），分别有67.22%、64.81%的城、乡居民认为，当前健身设施数量过少；51.23%的乡村居民认为，场地设施类型太少，29.71%的城市居民认为，体育场地设施布局不合理。可见除数量以外，类型太少、布局不合理分别是城、乡居民在场地设施建设中感知最多的方面，需要在今后予以重点关注。2）赛事活动及健身指导惠及率不甚理想。调查结果显示，在当前城、乡居民所参与的群众性体育赛事活动中，分别有50.30%和46.63%的比率为自发组织，远高于其他主体所组织的活动比率。这在一定程度上说明，当前各类供给主体举办的群众性体育赛事活动相对不足，未能广泛惠及城乡居民。而在体育活动中，城、乡居民不知道有社会体育指导员存在，或认为其未发挥指导作用的比率之和分别为63.73%和57.33%，可见当前社会体育指导员未能充分发挥其应有的健身指导作用。3）群众满意度仍有较大提升空间。我国城乡居民对全民健身公共服务总体状况持基本满意以上态度的比例为62.80%，仍有较大的提升空间。调查显示（图3），城乡居民对国民体质监测、健身指导、培训、信息咨询、提供比赛服装设备等方面的满意率相对较低。进一步完善国民体质监测制度、提高科学健身指导服务水平、强化活动竞赛的后勤保障是当前提升全民健身公共服务群众满意度所要突破的重点。

图2 城乡居民对体育场地设施现存问题的看法Figure 2.Views of Urban and Rural Residents on the Existing Problems of Sports Facilities

图3 城乡居民对全民健身公共服务总体状况的满意程度Figure 3.The Satisfaction Degree of Urban and Rural Residents to the Overall Situation of National Fitness Public Service

2 “十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系面临的机遇

2.1 国家战略定位开启全民健身公共服务发展新篇章

习近平总书记指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。体育是提高人民健康水平的重要途径，是满足人民群众对美好生活向往、促进人的全面发展的重要手段，是促进经济社会发展的重要动力，是展示国家文化软实力的重要平台，其在社会主义现代化强国建设中的重要价值不可替代。随着全民健身、体育强国先后上升为国家战略，全民健身公共服务作为体育促进健康的重要支撑得到前所未有的重视。周期性《全民健身计划》《体育强国建设纲要》《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》等国家政策、规划及各级配套措施的颁布，为全民健身公共服务发展提供了有力支撑，人民群众的体育锻炼需求也被进一步激活，全民健身公共服务在“十四五”时期将迎来新的发展局面。

2.2 现代信息技术为全民健身公共服务发展提供新支撑

随着物联网、大数据、云计算、5G、AI等现代信息技术的迅速发展，社会信息化程度不断加深，全民健身公共服务发展被赋予了更多的可能。智能可穿戴设备的普及实现了个体运动的实时监测，能够更大程度地保障群众健身参与的有效性和安全性。依托现代化信息智能技术，全民健身信息服务平台的搭建将进一步缩小服务供给主体与需求主体的时空距离，广大群众可通过智能手机、平板电脑等互联终端，随时了解、获取包括场馆预订、赛事报名、技能培训、健身咨询等在内的体育服务，提高了全民健身公共服务获取的便捷性与匹配度。各地区全民健身公共服务数据信息的共融共享将促进跨地域的资源共享与协同联动，并为全民健身公共服务的发展决策提供科学依据。

2.3 产业结构优化为全民健身公共服务发展注入新动力

国家统计局数据显示，2019年我国第二产业增加值比重为39.0%，第三产业增加值比重为53.9%，人均GDP首次突破1万美元（70 892元人民币），超过中等收入国家的平均水平。“十四五”时期将是我国经济由中等收入迈向高等收入的关键时期。根据国际发展规律，人均GDP的提高将推动享受型、发展型消费的持续提高（中国发展研究基金会“博智宏观论坛”中长期发展课题组等，2018），服务业将出现爆发性增长。当前，我国体育产业发展基础相对薄弱，2019年，体育产业总规模为2.95万亿元，与发达国家相比还有不小差距，也为体育服务业的发展留足了市场空间。在经济增长的持续推动下，体育产业的发展势能将被迅速释放，随着政府“放、管、服”改革的不断深化、政策体系的不断健全、市场运行机制的不断完善，全民健身公共服务必将迎来新的发展战略机遇期。人民群众日益增长的多元健身需求与全民健身公共服务的市场化运作将在社会经济的强大推力下相互促进，推动全民健身公共服务繁荣发展。

2.4 区域协同发展为全民健身公共服务发展提供新平台

长三角区域一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈等区域协同战略的相继出台，为全民健身公共服务体系提供了资源共享、优势互补的协同发展新平台，有利于推动全民健身公共服务体系跨地区统筹协调发展，缩小地区差异，促进发展成果惠及全民。另一方面，区域协同发展战略有利于全民健身公共服务体系发展的提质增效，通过机制创新推动不同主体间的密切合作，更加充分地发挥区域内政府、企业、社会组织等多方主体的优势作用，是实现资源整合、规模扩大、效益提高、互利多赢的重要举措。

2.5 跨领域融合发展为全民健身公共服务发展创造新契机

在大体育观的价值引领下，体育事业更加深刻地渗透到社会经济发展的各领域中，全民健身公共服务与各相关领域的融合发展正在进一步加强。体医融合、体教融合、体旅结合等发展理念，在实践探索中逐步深化，全民健身在服务人民健康、服务青少年全面成长、服务群众多元体育需求方面的作用进一步凸显。《“健康中国2030”规划纲要》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》等规划、意见的出台，创造了良好的融合发展环境，跨领域的资源共享、优势互补突破了以往体育单一领域发展难以突破的瓶颈，使全民健身公共服务在人才队伍培育、发展资源获取、理论研究深化等方面有了更多的可能，同时也为全民健身公共服务发挥其社会效益提供了更加多元的舞台。

3 “十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系的潜在挑战

3.1 新冠疫情影响下全民健身公共服务体系的发展环境更加严峻

当前，我国新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，巩固疫情防控成果、防止疫情反弹的任务依旧繁重。新冠疫情的冲击不可避免地改变了体育的生存和运行方式，给各类运动的开展预设一定的前提条件，影响体育运动可持续发展（鲍明晓，2020）。群众性体育赛事活动的组织形式、组织规模等均受到新冠疫情不同程度的影响，全民健身公共服务的供给效能被大幅度降低。单纯的传统户外项目在新冠疫情的影响下已难以满足群众健身需求，具有属地特征的服务项目日益受到公众的关注，尽管各地政府及市场主体通过各种线上平台提供了多种多样的群众性体育赛事活动，但项目种类和锻炼效果还明显不足。此外，疫情防控期间“封城歇业”的必要举措不可避免地对经济社会发展带来消极影响，诸多体育企业面临生存困境（吴香芝 等，2020），体育服务市场遭到巨大冲击。

3.2 社会生产体系变化对全民健身公共服务体系提出更高要求

随着社会产业结构由重型化的工业制造业向轻型化的信息服务业转型，以及社会生产的信息化、符码化和数字化，社会生产体系也相应形成了轻型化、小型化和微型化的发展趋势（郑杭生，2019）。生产力迅速提升的同时，久坐少动等现象成为人们工作生活的常态，慢性病发病率呈迅速上升趋势。《中国疾病预防控制工作进展（2015年）》报告显示，慢性病致死率已达全国总死亡人口的86.6%，其导致的疾病负担占总疾病负担的70%。人民群众对全民健身公共服务的健康促进需求比以往任何时候都更为迫切。随着社会分工的逐渐细化，生活节奏逐渐加快，困于工作、生活诸多事务的多重挤压，人们的闲余时间被普遍压缩。如何在参与时间缩减的情况下更好地满足人民群众的健身需要，是全民健身公共服务所面临的重要课题。

3.3 人口结构变动进一步激化全民健身公共服务供需矛盾

民政部2020年第四季度例行新闻发布会公布的预测数据显示，“十四五”时期，我国60岁以上老年人口将达到3亿，占比超过20%，达到中度老龄化社会标准（国务院新闻办公室，2020）。人口老龄化的进一步加剧，使得全民健身公共服务在提高老年人群健康水平、减少家庭和社会医疗保障负担、最大限度保持老年人群社会生产性等方面的作用需求进一步激增。劳动力人口比重下降与老年人口比率的增长，促使老年抚养系数进一步提高，社会经济活力、创新能力将在老龄化过程中受到削弱。社会老龄化对经济增长的拖累以及老年保障投入的增加无疑会削弱政府财力，致使政府对全民健身公共服务的投入紧缩。2020年国务院《政府工作报告》指出，2019年末，我国常住人口城镇化率首次超过60%。城镇化所带来的城乡人口结构变化将对全民健身公共服务的供给结构、资源布局、覆盖人群等带来较大影响，如何顺应城镇化趋势，推动全民健身公共服务协调发展是当前必须面对的问题。城镇化进程的加快使得农村人口，特别是青少年人口大量外流。农村人口呈现总量下降、老龄化、低教育化的发展趋势，体育人才缺口更加严重。城镇人口的大量涌入也使得全民健身公共服务的供给压力持续加大，资源需求的不确定性增加，供需矛盾被进一步激化。

3.4 协会脱钩过渡期体育社会组织的服务供给机制发生变革

行业协会与行政机关脱钩改革是理顺政府、市场与社会三者之间关系，建立政府依法行政、社会组织依法自治的关键环节，是关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。从长远来看，脱钩改革有利于激发体育社会组织的内在活力与发展动力，有利于更好地发挥其独特优势，提高全民健身公共服务的供给能力。“十四五”作为体育协会大面积脱钩后的第一个五年周期，其过渡工作的成效直接决定了脱钩改革未来发展的走向。而在脱钩过程中，体育社会组织面临机构、职能、财务、人事等方面的巨大变革，原本运行的全民健身公共服务供给机制将在这一过程中进行调整、重构。尽管《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等政策文件对组织脱钩做出了要求，但政府职能转移的具体清单缺乏、组织发展的保障机制尚不健全。部分地方政府已开始通过政府购买服务等方式扶持体育社会组织发展，但由于资金管理不到位、相关法律支撑不足，存在购买过程缺乏监督、购买服务内容单一等问题，全民健身公共服务供给的不确定性大大增加。体育社会组织脱钩后，利益格局的协调、保障机制的建立、监督管理的完善等，都是“十四五”时期需要面对和解决的问题。

3.5 经济下行压力使全民健身公共服务资金存在一定缺口

我国全民健身公共服务的发展与维护长期以来受到资金缺口制约。以健身设施建设为例，目前我国尚有3.5万余个行政村（社区、街道）未建有健身场地设施。按每个行政村投入5万元测算，实现健身场地设施全覆盖还需17.5亿余元。此外，按全国共有55万个行政村项目测算，若项目使用寿命为10年，则平均每年需维修更新约5.5万个项目，若每个项目进行维修更新投入3万元，每年需投入约17亿元，许多地方特别是贫困地区由于本级财政紧张，无力保障体育健身工程设施维修更新所需资金投入。此外在新冠疫情的影响下，我国经济增长受到了较大冲击，“十四五”时期政府财政支出面临较大压力。2020年，李克强总理在《政府工作报告》中指出，“各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上”，财政拨付的体育事业经费不增反减的可能性很大，加之体育彩票销售下滑、疫情防控常态化影响下体育服务市场的创收能力减弱（鲍明晓，2020），经济下行压力使得原本财政吃紧的全民健身公共服务面临更大的支付压力。

4 “十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系的主要任务

4.1 实施全民健身公共服务体系标准化发展

全民健身公共服务标准化是政府在履行服务职责过程中，通过对全民健身领域具有重复性特质的工作进行标准的制定、发布与实施的工作，以求达到目标明确化、方法规范化、过程程序化，进一步提升服务成效、取得良好社会效益的过程（王学彬等，2015），是解决当前“政出多门、各自为政、自由裁量、互不相关以及社会资源分配不公、政府与市场关系不顺”等问题的技术支撑（高丽梅等，2018）。“十四五”时期，要进一步落实国家标准化战略，细化全国体育标准化技术委员会职责，探索成立全民健身公共服务标准委员会。根据全民健身公共服务的范围和种类，构建与我国经济社会发展、政府财力相匹配的全民健身公共服务标准体系。完善全民健身场地设施建设、管理、服务标准，落实全民健身设施科学配置、日常巡查、更新维护、信息化管理服务等标准；健全全民健身赛事活动举办标准，明确企业、社会等多元主体举办各类赛事活动的运作标准与安全标准；探索落实健身指导标准，规范社会体育指导员开展健身指导服务、市民体质监测等标准。发挥标准对于全民健身工作的引领和规范作用，建立科学规范、评估公正、分工合理的全民健身公共服务标准化运作机制。县级以上地方各级体育、发改、财政等部门要围绕相关标准，结合当地实际研究细化具体的实施标准。建立健全全民健身公共服务体系建设动态监测和绩效评估制度，科学设置监测和评估指标，并将监测和评估结果的运用与全民运动健身模范市（县）、全国文明城市、健康城市、文明村镇、文明单位、文明家庭和文明校园等工作结合起来。

4.2 促进全民健身公共服务体系均等化发展

我国全民健身公共服务存在总量供给不足、质量水平不高、发展不平衡、结构不合理等短板问题，难以满足人民群众日益增长的体育健身需求。“十四五”时期，要把满足人民群众的基本体育健身需求放在突出位置，以标准化建设为抓手，以资源优化配置为切入点，着力解决设施总量不足、结构不优、利用率不高等突出问题。总结近年来各地区实践经验及先进做法，积极探索全民健身公共服务结对帮扶工作新路径，采用定向援助、对口支援等多种形式，支持“老少边穷”地区的全民健身公共服务发展。着力破解城乡二元结构，推动全民健身场地设施等制度，城乡一体设计、一体实施，以县市区为单位，实现全民健身公共服务内容和形式的统一衔接，鼓励和引导城镇服务资源向农村延伸，促进城市优质资源向农村辐射，推动区域、城乡全民健身公共服务均等协调发展。各级地方政府可结合地区实际，统筹本地区全民健身公共服务均等发展的具体措施与进度安排，通过区域自查、第三方评估等方式，及时掌握、解决全民健身公共服务均等化推进过程中遇到的问题，构建覆盖城乡、均等共享的全民健身公共服务体系。

4.3 推进全民健身公共服务体系融合化发展

群众体育的功能不仅在于增强人民体质，还对经济社会其他领域的发展具有积极意义，特别是在全民健身上升为国家战略后，群众体育所具有的健康促进、文化传承、社会教育、经济发展等功能更加凸显。面对群众体育事业发展的新机遇与新挑战，仅依靠单一部门、单一领域各自为战显然行不通。充分发挥全民健身多元功能，承担时代重任，必须进一步推进全民健身融合协同发展。要坚持“大体育”发展观，将全民健身公共服务发展融入经济社会各相关领域，树立跨领域融合、多元化供给、全社会共享的融合发展理念。完善政策保障，扫清融合发展过程中的领域壁垒，综合运用资金支持、政绩评价、表彰激励等方式引导发展方向。落实相关部门主体责任，突破体制障碍，充分发挥社会、市场主体在各自领域的优势，推动跨部门、跨领域的信息互通与资源共享，构建政府主导、部门协同、市场运作、社会力量共同参与的全民健身公共服务融合发展格局。统筹推进体教融合、体医融合、体旅结合等重点领域发展。充分发挥体育、医疗在健康促进中的互补作用，加强体医在科学研究、人才培养、资源共享等方面的合作，实现体育与医疗1＋1＞2的融合效益。充分融合体育、教育系统各自的资源优势，针对青少年近视、肥胖等突出问题，推出切实可行的青少年体育干预措施，创新完善青少年体育赛事体系，丰富青少年课余体育活动，促进青少年健康和全面发展。实施体育旅游精品示范工程，打造一批具有影响力的体育旅游精品线路、精品赛事和示范基地。探索体农结合，带动乡村振兴，建设集体育活动、农业观光、亲子娱乐、生态休闲为一体的创新型生态田园休闲度假综合体。鼓励各地采取灵活多样的市场化手段促进体育消费，倡导建设体育服务综合体，探索体育运动＋购物中心的新模式，形成集“购、闲、食、乐、健”于一体的体育健身新形态。

4.4 引领全民健身公共服务体系智慧化发展

顺应时代发展趋势，推动现代科学技术在全民健身领域的智慧化赋能，是构建更高水平全民健身公共服务体系的时代要求。“十四五”时期，要进一步强化体育科技主体研究力量建设，落实协同创新，推动科研数据、科教资源、实验资源等的开放共享和高效利用，实施科技项目清单申报和科技成果入库工作，调动各省区市体育行政主管部门参与科技助力工作的积极性。依托高等院校、科研院所创建全民健身重点实验室群，大胆探索复合型科研团队建设，建立面向全球的体育科研、医疗、康复等专业人才招募合作平台，配套建设科学的培养支持机制和绩效考评机制，加强全民健身公共服务智慧化领域关键应用技术和产品研究。通过大数据、云计算、人工智能和物联技术融合创新，实现智能健身品的迭代升级，研发适合不同年龄人群、不同适用场景的智慧健身器材和智慧指导系统，提高不同年龄人群，特别是老年、幼儿与青少年人群的健康水平和生活质量。创新探索AI技术和可穿戴智能设备等与科学健身指导方案的融合，建立简便有效的基于自我评价的大数据运动风险预警系统，积极推动国民体质测试、运动风险预警、运动能力评价、个性化健身指导等子系统智能化升级，创建适合社区居民科学健身和慢性疾病防控等要求的非医疗健康干预服务新模式，提升主动健康科技服务能力。结合建设三级全民健身公共服务互联网信息平台，统筹建立跨领域、跨部门的大数据共享平台，服务科学决策，促进全民健身公共服务供给与群众健身需求的精准对接。

4.5 推动全民健身公共服务体系一体化发展

区域一体化协同发展有利于实现全民健身公共服务资源的合理流动，形成地区间全民健身公共服务优势互补、整体优化的发展格局。“十四五”时期，要将全民健身公共服务发展纳入国家区域协同发展战略布局，积极推进京津冀、长三角、珠三角、粤港澳、成渝经济圈等区域全民健身公共服务协同发展。加强全民健身公共服务区域一体化协同发展顶层设计，健全常态化区域沟通、协商、合作渠道，提升跨区域全民健身公共服务事项处理能力。明确区域协同发展的规划、步骤和途径，推动从办比赛、拉联谊、搞论坛会议等“低层次协同”，向优化资源配置、人才联动、项目共建等“高层次协同”转变。以帮扶带动、优化配置为原则，建立全民健身公共服务优势区域与弱势区域的协同战略关系，发挥优势地区体制、资源优势，挖掘弱势地区发展潜力，推动全民健身公共服务均衡化发展。鼓励各地区以优势互补、共建共享、服务民生为原则与其他区域建立全民健身公共服务协同发展战略关系，发挥协同优势，推动全民健身公共服务高质量发展。

4.6 强化全民健身公共服务体系法治化发展

全民健身法治建设既是体育事业发展和国家法治建设的重要组成部分，也是推动全民健身国家战略落实，维护群众健身权益的根本保障。“十四五”时期，要牢固树立全民健身法治治理理念，加强全民健身重点领域法律法规的立法与修订工作。以《中华人民共和国体育法》修改为契机，回应体育促进健康的时代诉求，明确公民体育权利，对全民健身公共服务做出制度性安排（田思源，2019）。以《中华人民共和国体育法》为主导，以《全民健身条例》《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》等行政法规、政策文件为主轴，构建、完善我国全民健身领域的法治体系，明确各全民健身公共服务主体的权利、义务与责任。各相关部门要依法履行监督职责，严格执法，建立政府监管、行业自律和社会监督相结合的监督管理体制，对侵占体育场地设施、生产假冒伪劣体育产品等侵害公民健身权益的违法现象进行严厉惩治；依法规范体育参与行为，避免广场舞扰民、暴走团妨碍交通等健身失范行为发生；依法明确体育参与过程的各方责任，做好纠纷预防与化解工作，实现全民健身公共服务的有序发展。

5 “十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系的具体对策

5.1 补齐全民健身场地设施短板

全民健身场地设施是开展全民健身公共服务的空间、物质基础，构建更高水平的全民健身公共服务体系，必须统筹建设健身设施，补齐全民健身场地设施短板。

1）解决健身设施“有没有”问题。将健身设施建设纳入城乡人居环境改善计划，强化政策引领，中央预算内资金优先向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、易地扶贫搬迁安置点倾斜，以分级补助推动健身设施均等化发展。各级体育部门要会同相关部门，摸清本地区全民健身场地设施建设短板，对照相关标准规范和群众需求，编制本地区健身设施补短板计划，强化评估、督导，保障健身设施补短板目标如期实现。重点支持3万个公共健身设施未达标的乡镇（街道）、行政村（社区）建设完善健身设施；以县城为重点，支持新建或改扩建一批体育公园、全民健身中心、公共体育场、健身步道等健身设施，推动县级“两个一”公共健身设施基本实现全覆盖，即具有一定规模人口的县级区域至少建有一个体育场（或田径场）、一个全民健身中心（或体育公园、体育馆），且保障“两个一”建成后能得到高效利用；实现县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级公共健身设施全覆盖。

2）解决健身设施“好不好”问题。优化健身设施布局，在全民健身场地建设全面普及的基础上，结合地区实际与群众需求，丰富健身设施种类，提高设施建设的便民性与多样性。落实健身设施属地维护、管理责任，划拨专项维护资金，保障健身设施持续安全使用。改进大型公共体育场馆免费或低收费开放绩效管理方式，推动公共体育场馆加快信息化建设、推行信息化建设标准规范，综合提升场馆开放使用效益。采取政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）、公建民营等方式引导社会力量参与体育场地建设和管理运营，鼓励将公共体育场馆预订、赛事信息发布、经营服务统计等工作委托社会力量承担，运用多样化经营模式，提升体育场地设施的服务供给能力。

5.2 丰富群众体育赛事活动供给

群众体育赛事活动是广大人民群众参与健身、挑战自我、技艺切磋、社会交往的重要载体，也是落实全民健身国家战略和建设健康中国的重要抓手（冯加付等，2020）。“十四五”时期，要打造覆盖广泛、项目多样、层次清晰、参与便利的群众体育赛事活动服务体系，丰富群众体育赛事活动供给。结合“我要上全运”群众体育赛事活动，开展全社会参与、多层级联动的“全国社区运动会”。大力发展群众喜闻乐见的运动赛事项目，鼓励开发适合不同人群、不同地域特点的特色运动项目，注意品牌培育，逐渐形成“一城一品”的体育赛事活动新格局。顺应居民健身新趋势，将体育赛事活动与现代信息科技相融合，探索赛事活动举办新模式，为体育爱好者提供便捷、智能、趣味、高效的运动健身方式，推动网络赛事活动形成新业态。进一步放宽各级各类群众性体育赛事活动的准入标准，完善社会力量参与办赛激励机制，充分调动社会办赛、市场办赛的积极性。在赛事承办方面，采取赛事活动竞争性申办机制，制订竞赛活动工作规范、规程总则等配套文件，不断完善群众体育赛事活动管理制度，建立科学有效的监督、联动、应急机制，明确体育部门在民间赛事审批权下放后的监管责任与保障责任，根据不同类型、不同层次赛事活动特点，制定运动项目办赛指南和参赛指引，引导赛事活动规范有序开展。加强医疗、公安、消防等相关部门在大型体育赛事中的协同联动，提升对突发事件的应对能力，防范群众参赛风险。

5.3 推进体育社会组织网络建设

体育社会组织是人民群众体育权益的表达者和执行者（韩慧等，2019），是在政府、社会、群众之间发挥协调管理作用，从事各种公益性体育活动的自治性、非营利性组织，在参与全民健身公共服务、承接政府体育服务购买、组织体育赛事活动等方面具有独特功能（裴立新，2019；汪焱等，2020）。随着人民健身需求的日益增长和多元，体育社会组织成为全民健身公共服务体系中不可或缺的一环。“十四五”时期，要立足体育社会组织发展的时代需求，针对政府“放、管、服”改革、行业协会脱钩等发展变革所带来的新情况和新问题，健全社会组织发展环境、扶持制度、内部治理等方面的政策法规体系，规范、保障体育社会组织的自身发展及服务供给。加强各级体育总会建设，实现县级及以上体育总会全覆盖，有条件的地区可将体育总会向乡镇延伸。以体育总会为龙头，构建“体育总会、单项体育协会、人群体育协会、健身团队”的全民健身组织架构，不断夯实基层全民健身组织基础，形成架构清晰、类型多样、服务多元、覆盖城乡、便民惠民的全民健身公共服务组织网络。加强体育社会组织人才队伍建设，推动采取公开招聘等形式拓宽人才渠道，提高专职人员业务素质。加强对山地户外运动俱乐部、体育培训机构等组织开展活动的规范指导，加强对体育社会组织法人代表、负责人及工作人员的培训，保障其活动开展符合相关安全标准和规范。采取多种途径和方式，提升体育社会组织承接政府购买服务能力。支持体育社会组织采取市场化、项目化方式运作，提高社会组织的服务供给与自我发展能力。探索建立综合性动态评级机制，对评级较高的体育社会组织予以支持和激励，对评级较低的组织予以限制和整改，推动体育社会组织健康、良性、可持续发展。

5.4 提升科学健身指导服务能力

科学健身指导是保障群众健身效益，提高健康水平的有效措施，进一步提升科学健身指导服务能力是全民健身公共服务提质增效的必然要求。“十四五”时期，要进一步优化社会体育指导员技术等级制度，推进社会体育指导员自身队伍建设。建立、完善社会体育指导员长效工作机制，创新工作模式，支持鼓励社会体育指导员进入单项体育协会、体育健身俱乐部等群众体育组织兼职，调动其积极性，提高上岗率。建立各级各类科学健身指导专家库，利用全民健身信息服务平台促进社会体育指导员与群众需求对接。利用报纸、电视、微博、微信、短视频、直播平台等多种媒介，充分发挥体育、医疗领域专家的权威效应以及优秀运动员、教练员、健身达人的明星引领效应，提升健身指导的大众接受度。加强对不同人群、不同身体状况、不同体质健康状态的运动促进健康、运动伤病防治、体质健康干预等指导方法研究，丰富完善运动健身指南。建设具有科学性、权威性的科学健身方法库，推广普及中华传统优秀健身方法，如五禽戏、太极拳、八段锦等。加强与体育企业的合作，推动运动健身科技成果快速转化，通过各级各类全民健身公共服务平台，普及科学健身知识，推广科学健身方法，提供科学健身咨询，开展运动风险评估，让更多的科学健身知识、方法普惠大众。

5.5 完善全民健身信息服务平台

全民健身信息服务平台是利用现代信息技术实现全民健身公共服务智慧化赋能的平台基础，是新时代全民健身公共服务体系的重要组成。“十四五”时期，要进一步完善国家全民健身信息服务平台，逐步与其他相关平台进行资源整合联通，丰富内容、拓展功能，更好地满足各类用户的多元化需求。推动县级以上行政区域将本地区全民健身信息网络资源进行整合，建成集场馆查询预订、活动竞赛报名、信息发布、问题反馈等多功能于一体的信息化服务平台，实现全民健身智慧化赋能。依托各级全民健身信息服务平台，加强群众体育基础信息数据统计，建设国家社区体育活动管理服务系统和全国社区运动会服务保障平台，打造健身设施电子地图、科学健身指导平台。探索依托各级全民健身信息服务平台推行“全民健身运动码”，建立群众运动身份认证体系，实现全民健身公共服务“一码通行”，并通过“运动码”实现运动数据动态记录，结合赛事积分等级评定制度，构建个人“运动成就”系统，激发群众运动参与热情。鼓励社会体育指导员以及市场主体对接使用全民健身信息服务平台，在组织管理、人才技术等方面为全民健身发展提供支撑，提高全民健身智能化、信息化、数字化发展水平。

5.6 健全国民体质监测制度体系

国民体质监测不仅能够为全面掌握国民体质状况和变化规律、科学提升全民健身公共服务能力提供数据支撑，还可为群众个体的体质健康判断、科学健身参与提供依据。“十三五”期间，许多地区相继建立地方国民体质监测中心，为常态化体质监测服务推行奠定了一定的基础。“十四五”时期，要立足全人群、全生命周期、全域监测服务要求，探索建立“一年一检、五年一评”常态化国民体质监测评估工作制度。完善省、市、县三级体质监测网络联动机制，推动国民体质监测常态化进行。开展体质监测进社区、进乡村、进企业等全民健身公共服务普及惠民活动。建立个人体质监测档案，并将其纳入地区全民健身信息服务平台，为群众的运动健身参与、运动处方开具提供依据。推动各级各类国民体质监测站点与医疗卫生机构合作，充分运用国民体质监测结果，建立国民体质监测数据库，为全民健身的行政决策及科学研究提供支撑。

6 结语

全民健身，功在当代，利在千秋。站在开启社会主义现代化强国建设新征程的历史起点，全民健身被赋予了新的历史使命，对全民健身公共服务体系建设提出了新的要求。本研究在梳理、总结当前全民健身公共服务发展现状的基础上，对构建更高水平全民健身公共服务体系面临的机遇与挑战进行了分析，提出“十四五”时期构建更高水平全民健身公共服务体系的任务与对策，以期为“十四五”时期全民健身公共服务体系建设实践提供参考。在党中央的坚强领导及社会各界的共同努力下，作为体育强国、健康中国建设的基础性支撑，更高水平全民健身公共服务体系建设目标必将实现，全民健身也终将成为中华民族伟大复兴的标志性事业。