德国流域水资源协同治理的经验借鉴

吴丽梅

如何做好所有者權益管理工作，是“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”需要解决的现实问题。德国流域水资源的协同治理模式，致力于处理好中央与地方之间、地方与地方之间以及管理者与社会公众之间的关系，进而实现对自然资源公共权益的统一管理，为我国自然资源所有者权益管理工作提供经验借鉴。

德国流域水资源权益的公共性

德国的宪法和法律本着尊重历史和现实的原则，确定自然资源的归属，形成了以私人所有权为主体的自然资源产权结构。然而，在某些特定领域，公共所有权的概念也被德国立法接受，产生了联邦所有、州所有和乡镇所有的产权结构，流域水资源就是其中的典型代表。

德国水系众多，主要河流有莱茵河、多瑙河、易北河、威悉河、奥得河等。这些河流的流程较长、流域面积较广。如易北河流经德国的10个州;莱茵河的流域面积占德国总面积的40%。因此，单一的政府机构、企业或个人都难以完全实现对流域水资源的占有、使用、收益和处分。同时，流域水资源的开发利用具有复杂性，与农业、工业、能源、交通运输等重点行业的发展密切相关。流域水资源的利用还具有较强的外部性，某些地区对流域水资源的过度开发和不当使用引致的流量减少、水质下降等负面效应会波及流域内的其他地区，甚至影响整个“社会—生态”系统的可持续运转。

对此，作为德国水资源治理的基础性法律，联邦《水法》明确规定，水（包括地下水和沿海海水）由国家控制，流域水资源的开发和管理首先要满足集体的需要，尤其是要重视水体结构，保障供水数量与质量安全，保持所有其他有利于公共福祉的用水，致力于保护和恢复水体的生态平衡;其次才是满足个人的需求。德国的《水法》还强调，任何单位和个人在使用流域水资源时，应当确保不发生任何可避免的、对水体本身和周边生态环境的负面影响。同时，社会公众亦享有不受流域水资源的开发利用所引致的负面影响以及保有清洁水环境的权利。

值得注意的是，德国的《水法》没有具体规定公民个体在流域水资源使用上的法律权利。对流域水资源的占有、使用、收益和处分的行为都需要得到国家的行政许可并符合相应的水资源利用规划;而在行政机关的审批过程中，申请人只有一种要求行政机关依法合理裁量的权利。流域水资源各项权益的行使和落实，需要处理好上下游和左右岸、开发与保护的关系，兼顾好经济、社会和生态效益。相应地，德国采取了协同治理的模式，实现对流域水资源权益的统一管理。

协同治理

德国流域水资源管理体系

上下级联动。德国是典型的联邦制国家，分为联邦、州、地方（市、镇）三级。长期以来，德国《基本法》赋予了联邦政府统一管理全国各流域水资源的权利和责任，联邦政府可以出台适用于全国的、与合理利用和保护水资源相关的环境法规。但在实践中，州政府却是行使和落实上述权责的主体，可以根据当地实际来制定具体的流域水资源管理政策。具体来看，联邦政府的资源和环境主管部门结合欧盟的水框架指令，制定全国各流域水资源管理的总体规划，明确开发利用、综合整治和景观保护的优先方向和重点任务;提出州级规划编制和审批的指导性意见。值得一提的是，德国还在联邦层面成立了水资源事务理事会专门负责协调联邦与州之间流域水资源的管理策略。联邦政府依托该理事会向各州阐释全国流域水资源治理的大政方针。各州政府则借此向联邦反馈地方诉求、争取地方利益，比如更大的开发权限或力度、更强的流域生态补偿等财政转移支付政策。显然，作为协调央地关系的重要平台，水资源事务理事会有助于落实德国《基本法》规定的联邦政府对流域水资源的统一管治权和州政府的地方自治权。

跨区域合作。德国的流域水资源治理以行政区划为基本单元，而非按照水文条件等自然物理特征进行划分。因此，各州流域水资源管理规划及其具体举措的实施还有赖于上下游、左右岸区域的相互配合。一方面，联邦层面建立的水资源事务理事会可以发挥促进各州合作的重要作用;另一方面，特定流域内的不同州之间还会建立非正式的合作机制。此外，各州内部的地方（即市镇）合作主要依托联合工作组或其他形式的区域协调平台，这就使得市镇政府在选择适宜本地实际的水资源管理策略时，能够更多兼顾上下游和左右岸市镇的生态保护和经济发展形势，进而避免出现污染过度集聚、水资源过度开发、“以邻为壑”转嫁生态环境风险等问题，提升本州流域水资源治理的整体绩效。

利益相关者充分参与。在德国，流域水资源治理是各级政府代表全民主张、行使和落实具有公共性的自然资源权益的特殊情形，需要积极回应民众诉求、平衡多元利益，而各种规划和政策的实施也离不开社会各界的积极配合。因此，德国各层级流域水资源管理决策的制定都十分重视不同利益主体的意见和建议，充分体现了公众广泛参与自然资源治理的传统。从联邦层面来看，水资源事务理事会的成员涵盖联邦、州和地方政府官员、水资源使用者协会、科研人员、从事环保工作的非政府组织等。理事会成员可以参与讨论和制定联邦层面的流域水资源管理的总体规划。从州级层面来看，联合工作组和其他区域协调平台也由私人和公共部门的成员组成。此外，各州和各市镇还通过设立临时性的公众参与平台进一步提升利益相关者参与的广度和深度。

对我国管理的启示

建立健全央地互动的“委托—代理”机制。为了实现对流域水资源的统一管理，德国联邦、州、市镇三级权责划分清晰、信息沟通顺畅、策略上下衔接。可见，应当充分发挥中央和地方的积极性，合理划分中央和地方各级政府管理自然资源所有者权益的权责，既要体现国家统一行使所有权的目标要求，也要清晰界定受托人的权利、责任、义务，明确代理行使所有权的具体内容、委托期限、考核要求，压实产权主体责任和属地责任。比如：中央可以推动出台全国性的自然资源管理的政策法规，制定跨区域、流动性的自然资源开发利用的总体规划，提出地方政府的责任清单等;各级地方政府则因地制宜实施相关政策法规，制定自然资源开发利用的详细规划，并依据责任清单，接受上级和中央的监督与考核。同时，还需要完善联系中央与地方的常态化沟通与协调机制，通过建立由中央和各地自然资源主管部门代表组成的委员会或定期举行专题协商会等方式，让中央更为准确地把握地方权益管理工作的切实效果，也让地方更为顺畅地向中央表达现实诉求，进而防范和化解上下级信息不对称导致的困境。

建立健全齐抓共管的多方协作机制。德国的协同治理机制注重州与州之间以及各州内部的市镇之间在流域水资源开发、利用和保护方面的合作。可见，尽管自然资源所有者权益工作强调主体责任和属地管理，但往往不是“单兵作战”，而是需要多地方、多部门的配合。特别是，对于河流、湖泊、山林等跨行政区域甚至流动性较强的自然资源而言，应当建立多层次、跨部门的协作机制，增强此类资源权益管理的整体性和协调性。从纵向来看，中央可以牵头推动上述资源开发、利用和保护的省际协作，而省级政府可以促成本辖区内各地市之间的合作，包括跨行政区的整体规划体系和多层级共建的综合试验区等，从而确保毗邻地区之间的自然资源可持续利用和保护的具体目标、路线、政策和时序安排并行不悖、互为支撑。从横向来看，自然资源、环境保护、农业农村等自然资源权益的主管和相关部门，可以通过联席会议等方式，理清权责的重合和疏漏之处，避免出现自然资源权益管理的错位、缺位、越位问题，从而形成“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的合力。

建立健全凝聚共识的公众参与机制。利益相关者的充分参与是德国流域水资源的协同治理得以有效实施的关键。可见，权益管理工作不仅仅是各级各有关部门的重要任务，自然资源的开发、利用、保护其实也离不开企业和个人等使用者以及社会大众的积极参与。因此，应当在编制全民所有自然资源资产保护和使用规划以及相关政策的过程中，引入公众参与机制，做到“听民意、集民智、聚民心”。具体来说，可以通过互联网、座谈会、听证会等形式，鼓励企业、城乡居民、科研人员、环保工作者等多元利益主体针对当地自然资源的开发方向、利用思路和保护策略等重大议题积极建言献策。同时，还要妥善回应社会关切，包括自然资源使用权的配置及其收益分配、资源保护者的生态补偿、受到资源开发利用负面影响的主体的损失赔偿等。这些都有利于进一步夯实权益管理工作的群众基础，切实履行好“统一行使全民所有自然资源资产的所有者职责”。（摘编自《中国土地》2021年第8期）