浅析如何加强和改进开发区审计工作

作者简介：侍小伟（1977-），女，汉族，浙江湖州人。主要研究方向：开发区审计工作。

摘要：为充分认识强化开发区审计工作的重要性，本文通过对ⅩⅩ开发区近几年的园区建设情况、审计工作现状进行剖析，揭示开发区审计工作存在的问题、遇到的难点，进一步阐述加强和改进开发区审计工作的重要意义，并就如何加强和改进开发区审计工作能最高效发挥审计的职能作用提出若干建议，以促进开发区审计工作水平的提高 ，切实保障开发区经济社会的安全运行。

关键词：加强;开发区;审计

开发区主要是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域，一般分为国家级和省级二个等级。截止目前，全国共设有218个国家级经济技术开发区，本文例举的ⅩⅩ开发区属于国家级。

一、ⅩⅩ开发区建设情况和审计工作现状

ⅩⅩ开发区成立于1992年，是经省政府批准设立的全省第一批省级开发区，同时也是省级高新技术产业园区、台商投资区。2010年3月升级为国家级经济技术开发区，2019年6纳入全省大湾区建设确定的“四大新区”之一。管委会成立内设部门11个、事业单位11个、国有企业2个，并受市委市政府委托管辖6个街道，下辖58个行政村、35个社区，常住人口42万，流动人口近15万左右。开发区区域总面积225平方公里，其中规划建设用地面积122平方公里。截至2020年12月，ⅩⅩ开发区共有园内企业6100家，规上企业300家;2020年财政收入60亿元，其中：税收45亿元;2020年企业固定资产投资200个亿;2020年政府投资项目80个亿。几年来，ⅩⅩ开发区经济快速增长，远超其他县区， 国内生产总值占到了全市30%以上。

ⅩⅩ开发区于2014年6月组建审计局，性质为独立的内设机构，管委会一把手直接分管审计工作，人员配置5人（2个事业编制、3个编外聘用），专业分别为财务和工程。自成立以来，开发区审计局在上级审计机关的指导下，主要实施了财政决算审计、部门（单位）财务收支审计、政府投资竣工结算审计及专项审计调查等，完成审计项目报告和各类专题报告250篇，发布审计信息190篇，委领导批示审计报告、专报及信息90多次，共查出管理不规范资金27亿元，完成工程结算审计910项，送审107.2亿元，核减工程造价17.56亿元。2019年6月，ⅩⅩ开发区实行大部制改革，审计局不再单设，与财政局、金融办合并成立财政局（审计局、金融办），审计的监督职能虽然不变，但审计局演变成了内部审计科，同时，额外承担了部分财政条线工作，审计分管领导也从管委会一把手调整为管委会副主任。

虽然ⅩⅩ开发区审计局地位较之前略有下降，从独立到非独立，但成立几年来，认真履行职责促进开发区经济社会安全运行和高质量发展，做出了审计应有的贡献，成绩显著。下面，本文结合ⅩⅩ开发区审计现状，进一步分析开发区审计工作存在的问题和遇到的难点，主要表现在：

一是开发区审计管理体制不顺。市政府将开发区管委会委托派出，授予其一定的行政权限，但行政架构与县区有别，不具备相应的法律地位和权限。造成开发区审计的定位受体制原因影响一直得不到明确，只能划入“内部审计”，纳入市内部审计协会管理，而且各地开发区审计管理体制也未做到规范统一：如，一些开发区未设置内部审计机构，如本文例举的ⅩⅩ开发区所在省191个开发区仅73个设有内部审计机构，118个未设置;一些开发区虽设有内部审计机构，但与财政、纪检或法务联合办公，独立性缺失;一些开发区虽设置单独的内部审计机构，开展业务独立且全面，但与国家审计的职责、标准、要求相比有很大差距。另外，开发区审计还存在分管领导级别偏低，权威性不够的情况。这种定位”内部审计”且审计管理体制不统一，以及非主要领导分管审计的现状，一定程度上会带来开发区审计监督力度不够，审计监督严重缺位的结果。

二是开发区审计力量和能力不足。开发区不是一级政府，没有自己的人社局，人员编制由市编办统一管理因而受到很大限制，人少事多是各地开发区普遍存在的现象。从而造成开发区的内部审计力量也严重不足，有些开发区为解决内审岗位人员问题，采用由其他岗位人员兼任的方式，兼职要经常性处理内审工作和本职工作的关系，造成审计工作发展比较缓慢。内部审计人员专业知识面也十分狭窄，大部分从财务转岗而来，专业结构主要还是集中在会计上，对工程、法律、金融、审计、计算机、资源环境等方面的知识掌握不够，往往一知半解就去开展工作，造成无法实现或者只能部分实现审计目标等问题。一旦遇到投资审计、资环审计、金融审计等重点领域的审计项目时，往往变得束手无策，无从开展工作。内部审计人员专业水平和审计能力急需得到提升。

三是开发区审计监督覆盖率不高。开发区审计工作缺少战略管理、科学规划，虽然每年年初制定审计项目计划安排，但未能提前谋划未来五年的审计总体目标和具体计划，全面意识和长远意识较差。因为审计力量不足，难以按要求组织审计，只能通过划分年度对重点事项进行审计，导致审计覆盖率较低，审计监督的广度、深度不够。开发区内部审计人员的审计理念也不够科学，在项目审计过程中发现，内部审计人员通常着眼于微观层面，主要想从凭证、账册中去发现一些问题，审计对象主要为具体某个流程或者某个事项，而不是从宏观层面去关注国家政策贯彻落实情况、评价某项政策的实施效果等。另外，开发区内部审计开展的项目类型以传统的内控建设管理审计和财务审计为主，未能与时俱进拓宽其他领域审计监督，如绩效审计、资源环保审计等。而且都是在项目实施完成后进行审计，未对项目前期、中期和后期开展全周期的审计监督。

四是开发区审计价值未充分体现。大部分开发区内审组织在单位内部扮演的是配合的角色，不占主导地位。内部审计主要以服务领导为主要目的，领导想知道什么、审计就去审什么，缺乏应有的自主决策能力，这样在一定程度上影响审计业务成果。开发区的审计项目质量不高，审计发现的问题通常过于表面和琐碎，缺乏深入挖掘和提炼、未对导致问题发生的实质性原因进行揭示，比如，体制机制问题，提出的建议都很微观，较少从宏观层面给予决策者或领導层建设性意见。有些以发现审计问题、出具审计报告作为审计项目完成的衡量标准，不重视后续审计整改，等于审计做了无用功;有些只针对性整改审计发现的问题，未能从根本上考虑如何彻底解决同类问题，导致审计问题履审履犯，治标不治本;有些被审计单位敷衍应付审计整改也未受到处理，严重影响审计成果利用及转化。

二、加强和改进开发区审计工作的意义

开发区在全力抓好招商引资（才）工作，利用自身优势进行项目集聚和资本吸纳，成为我国改革开放的重要依托和地方经济发展重要增长点的同时，开发区也是政府融资及政府投资项目建设主体，承担公共基础设施、民生事业、项目征迁、区域合作等职责，是国家谋发展、人民谋幸福最重要的经济支柱。另外，国家在一定程度上给予开发区更多的自主权和优惠政策，支持开发区创新发展。面对这种客观实际，如何加强和改进开发区审计工作，从而提升管理水平，对完善开发区管理体制机制、促进反腐倡廉建设，切实保障开发区经济社会的安全运行，意义重大，值得我们深思。

三、加强和改进开发区审计工作的若干建议

（一）开发区审计工作必须由主要领导直管。根据“《审计署关于加强内部审计工作的规定》（审计署第11号令）第六条，国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。内部审计工作应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展”的规定。另外，这几年的审计工作经验告诉我们，领导重视是做好内部审计工作的关键，只有主要领导高度重视，审计的地位才会凸显，各部门才会无条件支持配合审计，审计项目取得的成效和价值转化就会很大，从而高效发挥审计的职能作用。总之，分管领导的架构层级越高，审计的独立性和权威性就越强。

（二）开发区审计管理体制必须改革创新。开发区是全市招商引资（才）、产业发展的主平台，体制特殊却承担着县区同等的工作任务以及政府管理职能，要想对开发区的经济运行实施最有效的审计监督，必须改革创新开发区审计管理体制，可以尝试二种模式：一是成立开发区审计分局，由上级审计机关派驻，人财物都由上级审计机关管理;二是开发区管委会独立设置审计部门，实行双重管理（由开发区管委会管理人财物，上级审计机关进行业务指导），但这种模式必须明确管委会主要负责人直接分管审计部门，同时，明确审计部门依照国家审计的法律法规和职责要求开展审计工作，履行审计监督职能。不建议内部审计与管委会其他部门合并，作为他们的下属部门，因为不利于审计职能的发挥，缺乏独立性。总而言之，就是要把开发区审计纳入国家审计进行管理，作为国家审计的一部分。

（三）开发区审计必须加强审计队伍建设。为有效解决审计任务繁重和审计力量薄弱的难题，首先开发区应当根据单位规模、审计业务量等实际情况，保障必要的专职人员配备，并且审计人员的专业知识和技能一定要匹配到位，如，财务审计岗位人员应当具备会计等基础专业知识，投资审计岗位人员应当具有工程造价等方面专业知识或相关工作经验。二是充分整合审计资源，合理利用开发区管委会下属单位内审人员和社会审计力量，作为开展大型审计项目的有益补充。如，开发区开发建设涉及的政府投资项目较多，实施审计时遇有审计力量和专业知识局限影响，可以通过公开招投标形式择优选择社会中介机构作为协审单位，或聘请专业人士参与审计。三是注重对审计人员专业技能的培训，磨刀不误砍柴功，首先要每年组织审计人员学习最新的业务知识和政策规定，以适应层出不穷的审计变化;其次要加强对审计人员的业务素质培训，培养他们综合能力的提升，以应对新的审计工作的挑战。第三坚持教育培训和审计实践两手抓，努力培养出符合新形势要求下的复合型审计人员。

（四）开发区审计必须加大力度、广度和深度。开发区审计工作应紧紧围绕促进全区经济发展这个中心，根据开发区党委、管委会的五年战略规划，深度谋划未来五年审计工作发展规划，并按年度合理制定审计项目计划，将开发区重点政策落实、公共投资建设、资源环境保护、征地拆迁、科技人才、民生工程、政府债务、国企改革等纳入审计范围，科学确定审计重点。审计项目类型也要改革创新，要突破传统的财务审计和内控审计，积极探索向绩效审计、自然资源和生态环保审计、经济责任审计和信息系统审计方向转变。要充分发挥审计的三个职能作用——监督和服务并重，建设性作为补充，通过审计一方面要推动开发区把各项国家政策落实到位，又要及时纠正政策执行时出现的不规范行为。另外，还要加强审计调研，从开发区体制机制上挖掘问题，为领导决策提供服务及参考意见，实现真正意义上的审计全覆盖。

（五）开发区审计工作必须强化考核管理。一是要建立开发区审计工作年度考核机制。上级审计机关应加强对开发区审计工作的业务考核，可以参照县区审计考核标准进行年度考核，主要考核内审组织建设情况、内审工作开展情况、增加组织价值情况、提升内审工作价值四个方面。内审组织建设情况是考核的基础，内容包括机构设置、领导体制、队伍建设等;内审工作开展情况考核计划制定及完成情况、审计实施遵循准则情况和审计档案管理情况等;增加组织价值情况考核挽回经济损失、减少损失浪费、审计结果落实情况和审计结果被领导批示、促进管理制度的立改废和提示违法违纪案件线索等;提升内审工作价值考核审计项目创优、审计科研创优、审计信息提炼等。二是要探索建立内审人员的考核奖惩机制。应把内审人员实施的审计项目的质量情况作为考核的主要内容之一，因为审计项目质量的高低，是内部审计的价值最基本的體现，主要靠内部审计人员来实现，可以在制定内部审计人员考评措施时，把争创优秀审计项目，作为审计人员业绩评价的主要标准，在此基础上全面客观评价内审人员工作业绩和发展潜力，并制定合理的奖惩激励措施。以考核为导向，积极调动开发区内部审计组织和内部审计人员的积极性，推动开发区内部审计工作高质量发展。

四、结语

不管是国家级还是省级，各个开发区在我国改革开放的浪潮中，占据极大的主导地位，不管是制度创新，还是产业升级，开发区以其特殊的功能定位，引领和带动地方经济高质量发展。

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