烟草市场联合监管主体“1+2+N”优势整合与开发探讨

邱文永

[摘 要]近年来，随着国家机构改革以及经济社会的发展变化，烟草市场监管的模式也出现了一些新情况新变化，如何延续和巩固原有烟草、工商联合监管的成果，整合与开发烟草市场监管主体“1+2+N”的监管优势，并着力从“物理反应”向“化学反应”发生质变，成为当前值得探讨的一个课题。文章以广东省惠州市的实践探索经验为例，尝试对烟草、市场监管等部门协作开展烟草市场监管的发展历程、经验做法、当前存在问题等进行分析总结，并就如何更好地整合与开发烟草市场各监管主体的优势进行一些思考和探讨。

[关键词]烟草市场;联合监管;优势整合;人力资源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.085

1 开发的重要意义

近年来，全球经济结构与秩序发生明显变化，我国供给侧结构性改革进入攻坚阶段，面对全球经济下行压力的影响，烟草行业作为国家实体经济的重要组成部分，对保持全国经济总体平稳健康态势有着重要意义。《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例等烟草专卖法律法规属于国家对特殊领域的综合性立法，其实施主体以烟草专卖行政主管部门为主，此外还包括工商、海关、公安等职能部门。其中，烟草、工商部门开展烟草市场联合监管有着多年的探索和经验做法，并取得相当不错的效果和成果。但随着原工商行政管理部门的管理体制改革和机构改革，跨部门联合监管的基础和条件发生了一系列的变化。因此，探索整合与开发烟草市场联合监管主体的优势，是深入推进“全面依法治国”和高质量发展战略，践行“国家治理体系和治理能力现代化”的必然之举，对进一步巩固和开发烟草市场监管取得的成果、构建公平公正规范有序的烟草市场秩序、切实维护国家利益和消费者利益有着重要的意义。

2 发展历程及主要经验做法

2.1 建立协作基础阶段

以广东省惠州市为例，早在2008年，针对惠州烟草市场上存在大量无证照经营烟草制品的现象，惠州市烟草专卖局与惠州市工商行政管理局联合制定印发了《关于建立惠州市烟草制品市场联合机关机制的实施意见》，首次建立了惠州烟草、工商联合监管烟草市场的协作机制，成立了由市工商局和市烟草专卖局分别任领导小组组长和副组长的领导机构，初步建立了相关基础工作制度，为烟草、工商两部门建立长期良好合作关系，发挥工商部门查处取缔无证照经营烟草制品的职能优势奠定了良好开端。

2.2 完善机制、探索发展阶段

（1） 2011年，惠州烟草、工商两部门进一步细化涉烟行政案件移送的操作流程和具体方法，联合制定印发了《涉烟案件移送实施细则》，使移送主体、层级对接、移送情形、移送程序、移送案件的处理以及监督落实等进一步具体化和本地化，弥补了涉烟行政处罚案件移送缺乏制度依据的空白。

（2）2011年，广东省烟草专卖局、工商行政管理局联合在中山召开全省基层卷烟市场联合监管机制建设现场会，为学习、借鉴和推广中山试点经验，惠州烟草、工商两部门联合制定印发了《深化惠州市烟草制品市场联合监管机制建设工作方案》，目标是进一步明确烟草、工商部门的分工协作关系，建立健全各项联合监管制度，形成“政府统一领导，烟草、工商部门牵头组织，各职能部门积极配合，社会公众广泛参与”的烟草市场联合监管长效机制和工作格局。

（3）2011年，惠州烟草、公安、工商部门联合制定印发了《关于建立惠州市打击利用互联网等信息网络非法经营烟草专卖品联合监管机制的意见》。其中，整合发挥了工商部门在对互联网信息服务提供者的监督管理，依法监测并查处网上违法烟草专卖品广告，依法查处利用互联网等信息网络无证照经营烟草制品零售业务、销售假冒他人注册商标烟草制品等违法行为方面的职能优势和技术优势。

（4）2012年，惠州烟草、工商两部门联合制定印发《关于印发惠州市烟草制品市场联合监管相关工作制度的通知》，具体包括《联合执法工作制度（试行）》《信息通报制度（试行）》《联席会议制度（试行）》《宣传培训制度（试行）》四个制度，使联合监管机制进一步实现常态化、制度化和规范化。同年，针对制度落实和磨合衔接中存在的问题，两部门通过联席会议讨论研究并达成共识，以正式发文的形式联合印发了《惠州市烟草制品市场联合监管工作联席会议纪要》，并由市工商和市烟草部门在各自的全市系统专项会议上强调布置，进一步指导和督促联合监管工作的有序开展，使各地烟草、工商联合监管优势得到较好的发挥，有的县区工商部门一年作出行政处罚的涉烟行政案件上百宗，无证经营的猖獗势头得到明显遏制。此外，两部门根据广东省工商局、质监局、公安局、烟草专卖局联合印发的《广东省打击非法印制卷烟商标标识违法行为专项行动实施方案》，首次就非法印制卷烟商标标识违法行为进行联合监管的探索。

（5）2013年，国家烟草专卖局、国家工商行政管理总局联合印发了《关于建立烟草市场协作机制的意见》，使烟草市场联合监管机制进一步规范化和制度化。同年，广东省工商局、烟草专卖局联合印发了《广东省烟草专卖品市场监管体系建设工作方案》，作为共同建设市场监管体系的有益尝试，是全省市场监管体系的有机组成部分，并选取惠州市作为试点地区，探索实施烟草专卖品市场监管体系建设。

（6）2013—2014年，广东省烟草专卖局专卖监督管理处与惠州市烟草专卖局共同申报《烟草专卖品市场监管体系建设》科技项目，并经专家评审后成功实现科技项目立项，大胆探索以科技创新為手段，建设烟草专卖品市场监管体系平台。该项目计划研究探索利用信息系统，重点实现证照变动情况智能自动归类和预警提示、烟草和工商部门涉烟行政案件网上移送和案件通报，以及依托工商企业信用信息网建设烟草专卖品市场信用信息统一对外发布查询平台，通过网络公示等形式，将违法案情、违法次数、处罚结果等信息予以公开披露，促进有效的社会惩戒机制的形成。但由于工商行政管理体制改革的推行，工商省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，2015年市、县级工商部门先后划归地方政府，该科技项目所凭借的基础和前提发生了本质上的变化，工商继续联合创新监管模式存在较大不确定性因素，该科技项目无奈之下予以撤销。