重庆市黔江区以“三建三抓”深化矛盾纠纷大调解体系建设研究

余健华

深化矛盾纠纷大调解体系建设，畅通群众依法表达诉求渠道，并及时有效解决问题，是市域社会治理现代化的重要内容，也是推动、提升社会治理现代化能力、水平的具体实践。重庆市黔江区坚持不断地深化“枫桥经验”的黔江实践，将构建矛盾纠纷多元化解“一体化”工作格局作为重点民生工程，通过“三建三抓”实现一般纠纷不出村（社区）、重大纠纷不出乡镇街道、矛盾纠纷不上交，全区未发生一起因调处不到位而引发的重大刑事案件、“民转刑”案件和群体性事件。

一、建平台、抓基础，构建矛盾纠纷大调解的格局

黔江区相继出台《关于深化矛盾纠纷大调解体系建设的实施意见》《黔江区矛盾纠纷多元化解中心实体运行工作方案》，聚焦不断提升社会矛盾纠纷预防调处化解工作的社会化、法治化、智能化、专业化水平，有序推进区级中枢平台、镇村基层平台、重点行业平台建设。

（一）做强“中枢平台”

建成区级矛盾纠纷多元化解中心并实体化运行，采取常驻（长期入驻）、轮驻（轮换值班）、随驻（预约服务）三种模式，法院、公安局、司法局、渝东南仲裁院、调解员协会、律师协会、心理咨询师协会等单位派人常驻，横向有效整合区法院、区信访办、区规划自然资源局、区住房城乡建委、区市场监管局、区生态环境局、区文化旅游委、区土地承包仲裁委等20个区级部门和区法学会、区人民调解员协会、区心理咨询师协会等社会组织，与区综治中心互联互通，实现综治（中心）、司法、信访“三位一体”运行。同时，依托综治“9+11”信息系统，纵向延伸至30个乡镇（街道）、219个村（社区）、1662个网格，提升各调解组织的协调性、互动性，形成组织体系“一张网”，推动纠纷化解工作由分散化管理向平台化治理升级。

（二）做实“基层平台”

2012年以来，黔江区以创建“六个好”（全方位覆盖的好网络、化解矛盾纠纷的好平台、多元化解的好机制、素质过硬的好队伍、行之有效的好经验、人民群众的好口碑）调解组织为标准，在乡镇（街道）和村（社区）层面开展1-5星“星级调解室”创建，建立“十四十”验收标准，即：做到“十有”——有专门办公场所、有专管领导、有专职人员、有工作制度、有工作职责、有防范网络、有工作预案、有工作经费、有工作台账、有档案资料;规范“四个上墙”——调解人员姓名、照片、通讯方式上墙，调解组织的任务、工作职责及流程上墙，调解工作的原则和纪律上墙，调解纠纷的范围上墙;落实“十项制度”——岗位责任制度、工作例会制度、业务学习制度、纠纷登记制度、纠纷排查调解制度、纠纷回访制度、纠纷信息传递与反馈制度、工作统计制度、档案管理制度、工作协作制度，建立对星级的命名实行部门和群众动态评定机制，对评定合格的予以授牌（1-5星级）和奖励，一年后进行动态复查，对不合格的给予摘牌。创新“六个一”做法（一个好网络、一个好平台、一套好机制、一支好队伍、一批好经验、一套好程序），推广“四动八步五心”工作法。“四动”即动腿、动手、动嘴、动脑，“八步”即受理、查证、稳控、调处、确认、兑现、归档、回访，“五心”即热心基层工作，真心对待群众，耐心听取群众诉求，爱心帮扶群众，倾心听取接受群众意见。采取坐诊、巡诊、会诊等办法，集中化解疑难、复杂矛盾纠纷，提升调解成功率和群众满意度。截至目前，“星级调解室”创建已实现全地域、全行业覆盖，成为矛盾纠纷多元化解的主阵地。

（三）做專“行业平台”

出台《关于加强行业性专业性人民调解组织建设的指导意见》，坚持“全面统筹、行业主导、多方推动”的工作原则，发挥行业部门专业人员、专业知识、专业技能优势，先后在10个重点行业领域（医疗、道路交通、消费、征地拆迁、旅游、劳动争议、民营经济、建设、婚姻家庭、物业）建立行业性、专业性调解组织，并将调解质效“指标化”，纳入对指导部门、行业主管部门年度考核内容，充分调动属事部门工作积极性，打破以往为建而建的工作模式，避免空壳化、形式化，有效发挥了行业性、专业性调解组织在多元化解组织体系中的指导性和关键性作用，全区人民调解员化解专业性、行业性矛盾纠纷量每年以5%～6%比例上升，对调解一些“疑难杂症”等起到了积极作用。区劳动人事争议“5+5”（即为当事人提供困难救助、宣传引导、法律辅导、矛盾调处、跟踪执行5项调解服务，达成解困、引导、支持、疏导、发展5项服务成效）工作法在重庆市人民调解暨访调对接工作会上作经验交流。

二、建机制、抓联动，打通矛盾纠纷精准化解经络

建立健全受理、服务、解决机制，区级层面搭建“1+N”多元调解平台，即以中心为枢纽，打通司法、信访等部门的矛盾纠纷信息系统。乡镇（街道）推行“1+2+N”多元调解体系，即由平安办牵头（1），信访、司法（2）主抓，应急、民政、派出所、法庭、检察室等多部门（N）联动，集成多元手段，深化多方联调，通过纠纷化解与教育疏导相结合，促成“事心双解”。

一是建立“一站式”受理机制。依托区、部门、乡镇（街道）、村（社区）四级纠纷化解实体平台，建立以矛盾纠纷多元化解中心为中枢的“一站式”受理机制，即各纠纷化解平台受理群众提出的纠纷化解、信访诉求、投诉举报、法律咨询、心理服务等事项，对能立即化解处理的，由受理平台及时化解;对跨区域、跨部门且化解难度较大的，根据各部门、乡镇街道流转的纠纷化解诉求，按照纠纷性质、类型和具体情形，向多元化解中心提出申请，判断是否适合调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉化解，对于适合的依托中心信息系统，根据性质、地域流转至调解（乡镇街道调委会、行业性专业性调委会、个人命名调解室）、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉化解最优化解平台，不适合的退回至相关单位并说明理由，通过该机制实现各级纠纷化解平台对不同类型、不同领域的矛盾纠纷“一站式”受理，群众可以就地、就近提出诉求，再也不用“多头跑路”了。

二是建立“一条龙”服务机制。延伸矛盾纠纷多元化解外延，在调解当事人纠纷和解决群众诉求的同时，依托“三级公共法律服务网络”[区级公共法律服务中心、各乡镇（街道）公共法律服务站、各村（社区）公共法律服务室]，整合全区公共法律服务资源，结合事件处置及当事人需求，适时、同步介入心理咨询、法律援助、诉讼等力量，对诉求自各纠纷化解平台的群众提供法律咨询、法律解释、法律宣传等共性化服务，对符合条件的群众提供法律援助服务，真正做到从“物理整合”到“化学融合”，实现纠纷化解、法律宣传、权利救济“一条龙”服务。在“一条龙”服务的协同作用下，成功化解了长达4年、涉及500余人的民间借贷纠纷，避免了群体性事件的发生。

三是建立“一揽子”解决机制。按照“调解先行、仲裁居间、复议参与、诉讼先决、信访兜底”的纠纷调处原则，建立以诉调、警调、检调、访调、仲调、律调为基础，各相关部门为补充的“6+X”多调对接机制，依托便民诉讼站、流动检察室、社区警务室、村居委等载体，将“6+X”多调对接机制触角延伸至村（社区），让群众的多个诉求在当地就能解决，实现矛盾纠纷“一揽子”解决。全区诉调对接化解纠纷5505件，司法确认2392余件，访调对接化解纠纷390件，警调对接化解纠纷210件，仲调对接化解纠纷76件，复调对接化解纠纷42件，实现了不同类型的纠纷在调解过程中能够实时地介入其他调解方式，解决了许多“村里管不了，法院管不着，部门管不好”的棘手问题。从而推动提升了纠纷化解决策部署的科学性，糾纷风险防控的精确性，纠纷化解服务的便捷性，打破地理环境限制，形成“零距离”矛盾纠纷化解服务圈，让群众能够真正感受到“遇事有说处、有诉有理处”，有力地减少了群众因调解和处理不满意而多头信访、越级上访等问题。

三、建品牌、抓示范，提升矛盾纠纷调处化解质效

以规范化建设为抓手、智能化为支撑、专业化为方向，强化示范建设，凸显品牌效应，实现纠纷化解从传统化向现代化升级。

一是智能化赋能。用好用活重庆市人民调解信息系统、法院纠纷易解平台等信息系统，全面推行“信息化+化解”工作模式。推广视频调解和远程调解，依托区、乡镇街道综治中心，对于重大矛盾纠纷，以中心数字化调解系统为依托，联合区级各部门，开展视频联合调解，实现各部门调解前方案联商、调解中措施联动、调解后协议履行联督。在综治“9+11”信息系统中建立纠纷分布地图和动态模型，拓展智辅决策、智辅监管、智能服务等模块，实现全区各级矛盾纠纷信息在中心汇总，并形成纠纷预警地图，直观体现各地区、各领域矛盾纠纷的情况。会同有关部门联合定期分析研判全区矛盾纠纷发展态势、原因、对策，推动系统研判、分析、预警的信息化、智能化，提供靶向性矛盾纠纷分析研判报告，实现了对各类矛盾纠纷、风险隐患的敏锐感知、动态管控和有效应对，确保第一时间掌握矛盾隐患信息，第一时间开展调解工作，改变以往“眉毛胡子一把抓”工作模式，有效节约了人力成本、时间成本，实现了纠纷化解精准化。同时，通过信息系统对流转的纠纷以节点（小矛盾3日，一般矛盾7日，疑难复杂矛盾15日）方式进行跟踪督办，有效整合了全区各类纠纷化解平台资源，提升了各纠纷化解平台衔接的效率与有效度，确保了进度全流程可追踪、可溯源、可监督、能闭环，杜绝了矛盾纠纷久拖不决的现象。通过智能平台及时对矛盾纠纷调解情况进行跟踪、预警，交办、督办，形成部门联动、无缝衔接、分级管理、分类处置各类矛盾纠纷的工作闭环，全区各调解组织受理的矛盾纠纷都能及时得到调解，调解成功率达99%。

二是专业化提质。在全市率先成立区（县）级人民调解员协会，以政府购买服务方式，以“三有”（有法律专业学历、有法律工作经历、有为民服务意识）为标准选聘专职人民调解员，以“三严”（严格职业道德、严格工作考核、严格退出机制）为要求管理专职调解员。建立医学、工伤、消费等领域人民调解员专家库，积极选聘有相关工作经验、有一定专业知识的退休干部、基层法律服务工作者和律师等加入人民调解队伍，不断优化队伍结构。吸纳涵盖（法学、心理学、劳动人事争议、建筑、物业管理、环境保护、旅游消费、山林土地）等领域行业专家177人，充实到1869名调解员队伍中，其中具有法律知识背景的224人、占12%，专科及以上学历有664人、占35.5%，先后有6个调解组织和12名调解员获得市级以上表彰奖励。建“1+10+N”指导培训机制，形成了以人民调解员协会为核心、10个行业性、专业性调解组织及个人调解室、星级调解室为载体，辐射全区人民调解员的工作指导机制。建立菜单式选择模式，转变以往漫灌式培训为个性需求式咨询，以专业化全面带动人民调解员整体素能的提升，进一步壮大了调解队伍，优化了队伍结构，提升了专业化水平。

三是品牌化增效。在深化“星级调解室”和行业性调解组织建设的基础上，支持鼓励律师、法律工作者、优秀调解员、退休政法干警等申报和建立以个人命名的调解室，全区共建成发铭调解室、老谢调解室、老常调解室、光会调解室、雪琴工作室等15个个人调解（工作）室。其中，光会调解室探索医患纠纷调解“四步工作法”（第一步以弄清事实为基础、第二步以分清责任为前提、第三步以依法调解为依托、第四步以讲究方法为保障），共受理和指导、协助调解纠纷251件，成功调解248件。同时，深入挖掘“法为上、礼为先、和为贵、让为贤”的人民调解文化，成功打造城南街道“和气小屋”、城东街道“和事角”等一大批示范阵地，创造性地推动全民参与调解的新路子，不断增强调解工作的亲和力、感染力。进而，工作得到肯定：区医调委被国家卫生健康委等10部委联合表彰为全国平安医院工作表现突出集体，被司法部表彰为先进集体;黔江区与湖北省咸丰县联合成立的渝鄂边区联防联调人民调解委员会荣获“化解边界矛盾纠纷模范人民调解委员会”称号。

作者：中共重庆市黔江区委常委、政法委书记

责任编辑：钟学丽