全科医生队伍建设的政策设计与行政效能

李勤

2015年11月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话指出，在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了“社会主义”这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持社会主义制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端。要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。“有为政府”是社会主义制度优越性的集中体现，也是“中国之治”的行政效能集中反映，重在“有为”，满足人民群众对美好生活的向往。人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。全科医生是居民健康和医疗费用支出合理化、科学化、透明化的“守门人”，在基层医疗卫生治理中发挥着重要作用。全科医生是指接受过全科医学专门训练的新型医生，在基层提供方便、基本、经济、有效、连续的综合性医疗卫生服务，进行生命、健康与疾病全方位责任式管理。本文以“有为政府”为分析框架，遵循全科医生队伍建设的政府治理逻辑，厘清全科医生队伍建设的政府角色，有效评估全科医生队伍建设的行政效能。

一、 有为政府：全科医生队伍建设的行政考量

政府本身是一个国家发展过程中最重要的制度条件，我国经济社会发展离不开有为政府在培育市场环境、实施产业政策、促进微观市场主体发展、推动科技创新以及完善宏观治理等层面的主导和引领作用。[1]2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表重要讲话指出：“人们常把健康比作1，事业、家庭、名誉、财富等就是1后面的0，人生圆满全系于1的稳固”。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，实施健康中国战略，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务，要加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。基于健康中国战略的宏观要求，我国政府积极作为，以全科医生规范化培训为切入点，建设全科医生队伍，为我国医疗治理体系和治理能力现代化提供基本的治理设计。

首先，建设有为政府，推进全科医生队伍建设，要正确认识和处理政府与市场、政府与社会的关系，科学界定政府职能范围，明确政府应该做什么、不应该做什么，确保全科医生队伍建设支持政策纵向到底、横向到边，为全科医生队伍建设提供科学、合理、稳定的政策支撑。其次，建设有为政府，推进全科医生队伍建设，要提升行政决策的民主性和科学性，增强政府统筹资源和分配资源的能力，积极协调各方的职责功能，做到有为且有效，提升全科医生队伍建设行政决策的民主性与公共性。再次，建设有为政府，推进全科医生队伍建设，要将其作为深化医药卫生体制改革、建设健康中国的关键环节和重大任务，加强组织领导，强化部门协同，明确任务分工，确保各项改革举措落实到位，发挥全科医生和家庭医生团队在医保控费方面的“守门人”作用，推动医疗卫生服务由以治病为中心向以健康为中心转变。

二、 政策设计：全科医生队伍建设的协同治理

全科医生在提供以人为中心的综合性医疗卫生服务、重视预防保健、合理利用卫生资源、开展慢性病管理、控制卫生费用等方面的作用，已得到了社会各界的广泛认同。我国也积极推动全科医生队伍建设，为健康中国的基层实践提供智力支撑。党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设，从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局出发，对当前和今后一个时期更好保障人民健康作出了制度性安排。

（一）顶层设计注重协同治理

政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。党的十八大以来，国务院《政府工作报告》5次关注全科医生队伍建设，为全科医生队伍建设的协同治理做好中央引导和顶层设计。2014年，《政府工作报告》指出：“健全分级诊疗体系，加强全科医生培养，推进医师多点执业，让群众能够就近享受优质医疗服务”;2015年，《政府工作报告》接着提出：“全面实施城乡居民大病保险制度。深化基层医疗卫生机构综合改革，加强全科医生制度建设，完善分级诊疗体系”;2016年，《政府工作报告》再次强调：“加快培养全科医生、儿科医生”;2018年，《政府工作报告》进一步细化提出：“加大医护人员培养力度，加强全科医生、儿科医生队伍建设，推进分级诊疗和家庭医生签约服务”;2021年，《政府工作报告》更加系统化提出;“深化公立医院综合改革，扩大国家医学中心和区域医疗中心建设试点，加强全科医生和乡村医生队伍建设，提升县级医疗服务能力，加快建设分级诊疗体系”。从历次《政府工作报告》可以看出，伴随着全科医生队伍建设的不断深入，全科医生队伍建设逐步内嵌于我国医疗卫生体制系统改革之中，成为关乎基层医疗卫生治理体系和治理能力现代化有效达成的核心变量，服务于健康中国达成的基层治理设计。

（二）基层创变强调全域治理

全域治理旨在更高层级的统筹推动、更加紧密的共同体行动、更多领域的协同合作，是为应对当前社会治理新问题、新挑战的一种全新的基层社会治理范式，是打造共建共治共享社会治理格局的创新性突破。[2]从纵向政府治理看，培育全科医生队伍实现了健康中國宏观治理与家庭医生微观治理的链接，将健康中国战略贯穿于全科医生队伍建设全过程，贯彻以人民为中心的医疗卫生体制改革，让广大群众切身感受到便捷的社区医疗服务。从横向政府治理看，全科医生队伍建设着眼于区域医疗卫生治理能力的提升，需要建立一套协同合作、系统全面、开放灵活、关系多元的培育机制，构建党的领导、政府主导、医院实施、社会支撑、公众认可的综合协同共治体系，保障全科医生队伍数量增长和能力提升双效价值的实现。从系统政府治理看，全科医生队伍是医疗卫生治理系统的“输出端”，检验着区域医疗卫生协同治理的资源投入、整合能力、培育能力和“产出”效果，推动制度优势切实转化为国家治理效能，最终将集中体现一定区域内的医疗卫生治理水平和人民群众对医疗卫生的满意度。

（三） 人力整合凸显整体治理

整体性治理理论在批判和继承传统官僚体制与新公共管理的基础上发展而来，信息技术的发展和运用是整体性治理理论的驱动力和基础，强调协调与整合，以问题解决为导向，以公民需求为价值取向，注重目标和手段的互相增强，强调政府与其他组织之间的合作，注重组织和人员之间的信任、责任感、理论的制度化。[3]就政策设计而言，医联体是全科医生人力整合的基层场域，实现了人力与组织的整体性治理，强调全科医生能力与医联体组织效能的匹配，构建一个以人为本、以病人为中心的全链条的连续化的医疗服务体系，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。从整体性治理视角而言，医联体的制度设计为全科医生基层作为提供了基本的制度和组织框架，同级别、不同类别医疗机构间以全科医生队伍为基础，建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，充分释放全科医生的作为空间，激活全科医生服务患者的内在动力。

三、 行政效能：全科医生队伍建设的治理评价

政府行政效能作为建设服务型、高效型、创新型现代政府的核心，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。[4]全科医生队伍建设是健康中国战略的基层映照，着力实现“强基层、促健康”的新医改价值主旨，以全科医生的主体性地位推动优质高效医疗卫生服务体系的再整合、再优化，以全科医生队伍的建设重新配置基层医疗资源，推动医疗卫生资源下沉、重心下移，推动医疗卫生服务理念从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，切实满足基层群众对健康美好生活的期许。

（一）全科医生队伍建设是健康中国的基层支撑

健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件。实现国民健康长寿，是国家富强、民族振兴的重要标志，也是全国各族人民的共同愿望。推进健康中国建设，是基本实现社会主义现代化的重要基础，是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，是积极参与全球健康治理、履行2030年可持续发展议程国际承诺的重大举措。大海终须纳细流。全科医学的教育水平既决定了全科医学人才队伍的素质，也直接影响了健康中国这一建设目标的实现。[5]以全科医生为重点，加强基层人才队伍建设，提升基层全科医生能力，是健康中国战略的基层逻辑和基层图景，是健康中国战略的内生性动力，为健康中国战略实现提供基层医疗人才的智力支持，夯实健康中国的人才基础。

（二）全科医生队伍建设是基层医疗的核心指标

基层医疗卫生服务体系的建设是一个系统工程，各个组成部分之间互相联系和制约。[4]全科医生是我国基层卫生服务体系的重要组成部分，亦是改善社区居民健康的重要力量。全科医生总体数量不足、水平偏低一直是制约基层医疗水平的核心痛点。加快全科医生队伍建设，可以有效补充和提升基层医疗人力资源，是提升基层医疗的核心指標。全科医生内嵌于基层医疗体系之中，其特点是长期、定点，其核心是不光提供医疗服务，而且给予患者人文关怀。建设科学完备的分级诊疗格局，全科医生是病人的第一环诊断者，其决定患者是在社区卫生服务中心治疗还是需要进一步转诊到上级医院。在整个分级诊疗中，全科医生处于分级的最前端，对患者的分级、转诊起到重要作用，是测度基层医疗水平的核心指标。

（三）全科医生队伍建设是卫生事业的智力支撑

《国务院办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》明确指出，“遵循医疗卫生服务和临床医学人才成长规律，坚持政府主导，发挥市场机制作用，立足基本国情，借鉴国际经验，完善适应行业特点的全科医生培养制度，创新全科医生使用激励机制，为卫生与健康事业发展提供可靠的全科医学人才支撑”。我国医疗卫生事业的健康发展，既需要培养一批高精尖的专业医生队伍，又需要培养一批基层群众身边的全科医生队伍，形成科学合理、配置得当的医疗人才队伍体系。在医疗卫生治理中，各级政府必须充分积极有为，拓展全科医生职业发展前景，对经住院医师规范化培训合格的本科学历全科医生，在人员招聘、职称晋升、岗位聘用等方面，与临床医学、中医硕士专业学位研究生同等对待，落实工资等相关待遇，使之成为我国卫生事业发展的强有力智力支撑。

由此可见，全科医生队伍建设既是“有为政府”的集中体现，也创造了高满意度的基层行政效能，实现了协同治理、全域治理与以结果为导向的公共治理的有效融合，推动健康中国战略向基层延伸，满足人民群众对美好生活的向往。

基金项目：“新医改背景下住院医师规范化培训时间考察与管理创新”（项目编号：CQZJ201909）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]卢福财，王守坤.历史脉络与实践视野下的有为政府——中国特色社会主义政治经济学的核心命题[J].管理世界，2021，37（09）：77-90.

[2]杨发祥，郭科.全域治理：基层社会治理的范式转型[J].学习与实践，2021（08）：84.

[3]郝陆陆，张国山.整体性治理理论研究的发展[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版），2021，47（01）：120-124.

[4]广州市海珠区人民政府办公室.以项目管理促进政府行政效能提升：海珠区政府统筹管控体系建设探究[J].中国行政管理，2020（06）：152-154.

[5]李莉蓉.国内外全科医学教育发展现状与展望[J].高教学刊，2021（07）：31.

[4]汪金辉.结构功能理论视角下基层医疗卫生服务体系建设的建议——以新冠肺炎疫情为例[J].中国卫生法制，2021，29（04）：105.

作者单位：重庆市第六人民医院

责任编辑：张波