防控与救助：突发公共卫生事件中的政府责任

2021-11-05徐月眉汤耀平

重庆行政 2021年5期

徐月眉汤耀平

突发公共卫生事件的应对是国家治理现代化的重要内容，不仅关乎人民群众的生命健康和安全保障，而且影响经济发展和社会稳定。作为核心责任主体，政府能否有效地应对突发公共卫生事件，是衡量政府防控与救助责任履行和危机应对能力的重要尺度。2019年末，新冠肺炎疫情暴发，随后迅速蔓延到全国各地。这次疫情对我国公共卫生应急管理及政府治理提出了新的要求和挑战。在党中央的统一领导下，各地政府相继启动突发公共卫生事件应急响应，疫情防治成为各级政府工作的重中之重。应对突发公共卫生事件是政府的重要职责，而政府能否明确并自觉承担起相应的责任是防范和化解危机的必由之路。

一、突发公共卫生事件中的政府责任构造

人类的生命安全与健康疾病问题是政府公共管理面对的首要问题[1]，政府应对突发公共卫生事件以保障人民生命安全、维护社会稳定，既是使命使然，又是法定职责和义务。在突发公共卫生事件应对中，政府是第一责任主体和主导力量，承担着防控与救助的重要和特殊责任，这种责任与其他事件，比如治安紧急状态、军事紧急状态是不同的。政府的防控与救助责任既强调预防与控制之意，也包含救命与救济的意涵，即政府要通过日常应急管理防范重大突发公共卫生事件的发生，并且在事件发生后能够采取措施有效控制事态发展，维护社会秩序，对受灾人民群众进行救助和救济。归结起来，政府在突发公共卫生事件应对中的责任构造具体包括预防责任、紧急救助与推进公共服务均等化的责任、信息公开与防治引导责任、维护社会秩序责任、监督指导责任。

（一）预防责任

预防是突发公共卫生事件应对最为经济和有效的方式，也是源头防控和综合治理重大公共卫生风险的重要法宝。公共危机的预防机制包括：一是通过预测、预警、预控来防治危机的发生;二是通过采取预防措施，使无法防止的危机事件带来的损失减轻到最低程度[2]。早期的风险识别对于预防危机发生及降低损害具有重要作用。早一步发现风险，才能及时采取措施加以应对。在风险社会的语境下，非典、新冠肺炎等突发公共卫生事件呈现易发和频发的态势，对突发公共卫生事件的预警和防范与应对同等重要，甚至更加重要，其成本远低于事发后的救治成本。政府的预防责任在于针对潜在的公共卫生风险做好各项预防准备工作，包括应急物资日常储备、定期组织应急演练、风险识别与评估、应急预案的编制、监测与预警等。如及时收集社会各界突发事件征兆信息，科学预判各种风险和隐患的发展态势，建立预警机制，防止危机事件发生或最大程度减少危机事件带来的损害。

（二）紧急救助与公共服务均等化的责任

紧急救助是政府应对突发公共卫生事件最为重要和迫切的责任，是指在紧急情况下，由国家主管当局组织人力、物力和财力帮助受损失的公民、法人或非法人单位恢复生产，重建家园[3]。这些紧急救助措施包括动员资源应对，协调各方力量参与，物质和资源保障，心理健康支援等。如在新冠肺炎疫情应对中，政府迅速指定和建立专门医院收治和隔离患者;从各省市抽调医务人员支援疫情暴发中心城市抗疫;动员广大民众参与疫情防治;保障医疗防护物资的供应和民众的基本生活需求;为民众提供必要的心理疏导和干预;开展大规模核酸检测和筛查;免费为广大民众接种新冠疫苗等。又比如在2008年汶川地震中，政府迅速组织救援力量前往灾区救助伤员并帮助受灾民众重建家园等，均体现了政府在危机发生时履行紧急救助责任。

在紧急救助过程中，政府也要推进公共卫生服务均等化，尊重和保障民众的生命健康权等基本权利。2020年6月2日，习近平总书记主持召开专家学者座谈会指出，“人民安全是国家安全的基石。只有构建强大的公共卫生体系，全面提升防控和救治能力……才能切实为维护人民健康提供有力保障”[4]。推进公共服务均等化是人民群众生命健康的重要保障，也是秉持以人民为中心的治理理念在公共危机应对中的彰显。在新冠肺炎疫情防治中，各地政府为广大民众提供了同等、有效、便捷的基本医疗服务，如进行核酸检测、疾病救治、接种疫苗等。在突发公共卫生事件的应对中，政府要健全民众参与的医疗保障机制，特别是基层社区和乡村地区的医疗卫生资源要充分下沉，实现公共卫生服务均等化，确保民众能够得到及时有效的救治。

（三）信息公开与防治引导责任

信息公開与防治引导是政府更好履行其他责任的前提，也是维护公民知情权、参与权和监督权的重要体现。在突发公共卫生事件应对中，一方面，政府要通过新闻媒体等及时、准确和全面地向社会发布信息，确保民众掌握此事件的实时动态;另一方面，政府要及时宣传普及相关疾病防治知识，特别是对疫情知识的引导教育，从而稳定民众恐慌情绪，引导广大民众参与疫情防治，强化风险防范意识和自我保护。衡量政府是一个合格信息发布者的标准是，政府发布信息的时机以及信息内容的披露对于维护社会稳定、稳定人们的情绪起到了重要作用[5]。非典、新冠肺炎类似的重大传染病疫情容易让民众对其产生恐慌，因而政府权威信息的发布和引导就尤为重要。

（四）维护社会秩序责任

维护社会秩序是政府控制突发公共卫生事件发展态势的重要措施，也是确保社会有序运转和人民正常生产生活的重要保障。“政府的基本职能就是作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序”[6]。在突发公共卫生事件带来的混乱失序的社会状态中，政府应当通过其公权力的行使，迅速而有效地采取措施以维护社会秩序和平衡，避免和控制民众因为过度恐慌而出现的失范和失序行为，也为政府紧急救助工作的开展创造稳定有序的救助环境和条件。以此次新冠肺炎疫情应对为例，各地政府相继采取行动以维护正常的社会秩序，如广东省湛江市为解决滞留在外的湖北人的安置问题，也为缓解广大民众的恐慌，指定宾馆酒店来安置和隔离滞留湖北人，并提供优质公共服务;湖北省、北京市等多地政府对哄抬物价等扰乱社会秩序行为进行严厉打击等。在突发公共卫生事件应对中，政府维护社会秩序的责任在于维持正常的经济社会秩序、交通运输秩序、医疗救治秩序等，保障人民的正常生活和社会的安全稳定。

（五）监督指导责任

在突发公共卫生事件的应对中，政府除了需要履行自身的预防准备、信息发布、紧急救助等应急责任外，还需要协调、监督和指导各级政府组织、群团组织等的应急处置工作，以实现危机事件的协同共治。政府要对其下级组织如财政局、民政局、教育局等，传达各项防疫工作要求，监督指导下级组织的工作开展和职责履行情况，及时处理下级组织的失职行为。政府对多元社会主体的有序引导与组织协同，是政府资源整合与组织能力的重要体现[7]，也是弥补政府力量不足和提高应急效率的有效策略。群团组织如红十字会、工会等，是突发公共卫生事件应对的社会主体之一，在动员社会应急物资和资源上发挥着重要作用。群团组织的职责主要在于资源动员和对接，如募集物资、招募志愿者、提供心理援助服务等。在新冠肺炎疫情防治过程中，政府指定一些群团组织负责接收和为各大医院调配社会捐赠的物资。为确保各项防疫物资和资金能够及时、合理、高效地流向各大医院助力抗疫，实现物尽其用的最大效果，政府需要组织协调这些群团组织的各项物资调配工作，并对其工作成效进行监督和指导。

二、突发公共卫生事件中的政府责任缺失

能否有效应对突发公共卫生事件，是政府责任履行的重大考验，也是民众对政府治理的期望和诉求。政府是化解多重危机的关键主体[8]。政府也会出现“失灵”的时候，即使是在面对突发事件发生时也不例外。囿于自身能力和专业知识局限，一些地方政府官员在应对重大传染病疫情时无法做到全知全能、科学决策和有效处置，容易出现治理延误、防控不力和履责不到位的问题。在新冠肺炎疫情应对中，我们看到各级政府为防控疫情做出了许多的牺牲和努力。但不可否认的是，这次疫情也暴露出了我国一些地方政府在应对突发公共卫生事件上的不足，特别是在风险防范和评估、信息披露、应急职责履行、监督管理与组织协同等责任上的缺失。

（一）风险防范和评估有待改进

风险尤其是公共卫生风险对人类社会具有潜在的生命威胁，要求政府在高风险社会中重视风险的日常防范。“政府作为公共事务的管理者，看清风险的不可避免性、积极地控制和管理风险，理应被纳入政府的日常工作中” [9]。首先，风险防范意识薄弱，灾前预防准备不足。长期以来，我国一些地方政府“轻防重治”的危机应对模式导致了在危机预防工作上缺乏足够的积极性，从这次疫情可以看到我国在重点卫生防疫物资储备上的不足。其次，风险研判不足，未能及早做好应对准备。在此次疫情暴发前期，由于缺乏对新冠病毒病理等的充分认识，一些地方政府前期未能准确预判疫情的发展态势和采取措施加以应对。随着我国各地政府在后续采取强有力的措施加以防控后，疫情在国内逐步得到了有效控制，在国外却愈演愈烈。截至2021年6月，国外感染人数已超1.8亿，如美国、印度、巴西等国家感染人数更是高达上千万。正是这些国家的政府对这次疫情缺乏高度重视，未尽早做好防范和采取行动，造成疫情的大规模蔓延暴发。

（二）信息传递与公开机制有待完善

信息传递与公开贯穿突发公共卫生事件应对的全过程。不管是在突发公共卫生事件征兆期内的预警，还是事发后的信息公开和发布都尤为重要。在新冠肺炎疫情初期，信息公开的不及时不全面，有地方政府危机意识和防范能力不足的原因，也与我国突发公共卫生事件信息的纵横向传递系统的局限有关。首先，我国《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》规定传染病信息和突发公共卫生事件信息的发布主体局限于国务院卫生行政部门和经过授权的省级卫生行政部门，而且需要经过层层上报和授权，这在一定程度上会延误疫情的防控，无法体现及时原则，也难以实现突发公共卫生事件应对的时效性和应急需求。其次，我国在2003年非典之后已建成突发公共卫生事件24小时网络直报系统，但是在这次事件前期没能发挥相应的作用，从直报系统的设计来看，仍存在需要进一步改进的空间。最后，舆情管控有待强化。非典和新冠肺炎疫情暴发初期，谣言都比较多，而信息的不透明是造成谣言增多的重要因素。从两次重大公共卫生事件应对来看，我国突发公共卫生事件信息传递与公开机制仍有待完善。

（三）应急职责履行有待提高

突发公共卫生事件的应对是对政府防控与救助责任履行、应急处置能力的考验。越是特殊时期和严峻形势，越能检验政府机关及其公务人员的责任心和执行力。由于專业背景的局限，以及缺乏常态化的应急演练，一些地方政府官员在面对突发公共卫生事件时应急处置能力不足，未能有效履行应急职责和完成相关工作。诚如习近平总书记所言，一些领导干部存在本领恐慌，在面对新时代的各种复杂风险考验时缺乏过硬的本领和解决实际问题的能力，需要通过加强学习才能克服本领恐慌。在突发公共卫生事件的治理层面，一些地方政府官员因为知识储备不足且缺乏专业训练，危机应对的能力与本领都有所缺失。特别是非典、新冠肺炎等重大传染病疫情，对政府官员的应急处置能力与危机应变能力要求更高，而地方政府因为应急处置本领欠缺，不能有效利用专业知识解决相应的突发问题，从而错失遏制和防治突发公共卫生事件及其带来的管理危机的最佳时期，也更为容易出现职责履行不到位的问题。

（四）监督管理和组织协同有待加强

突发公共卫生事件的应对需要各方主体和力量协同共治。政府作为组织协调者，理应统筹各方主体的应急工作并进行监督管理，使其有序有效参与，最大程度发挥社会各方的力量和优势。从这次疫情应对来看，一些群团组织与政府组织协同治理存在脱钩现象，导致应对过程中出现漏洞，如在防疫物资管理中存在效率低、分配不合理、信息公开错误等问题。而这些群团组织在疫情防控期间出现的种种问题与其自身的管理体制缺陷有关，也与政府的指挥调度和监管不力有关，双方在协作治理中缺乏充分的信息传递与交流，协同方面有待提升。此外，一些地方政府的下级组织、基层组织等工作人员在疫情防治过程中出现工作作风漂浮、推诿扯皮、不作为等问题，尤其是身处抗疫一线的基层干部和工作人员在责任意识与责任履行方面需要进一步强化。由此可见，在突发公共卫生事件的协同治理中，政府对各责任主体的监督，以及相关监督工作的常态化、制度化机制都有待完善。

三、突发公共卫生事件中政府责任的健全路径

突发公共卫生事件的应对是政府不可懈怠的责任和使命，也是对政府危机治理能力及责任建设的重要考验。政府责任的三要素包括基本责任、履行责任的制度和实现责任的能力[10]。在突发公共卫生事件的应对中，政府的基本责任包括预防、紧急救助和推进公共服务均等化、信息公开与防治引导、维护社会秩序、监督指导等责任;履行责任的制度是政府履责的制度环境和遵循的程序依据，包括信息公开与共享机制、行政问责制度等;实现责任的能力是政府履责的基础和前提，包括危机预见与防范能力、危机应对能力等。

2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系[11]。从这次疫情来看，我国应对突发公共卫生事件的短板和不足之一，就是政府责任的制度化缺失。因此，亟须强化政府的责任意识和担当，健全政府责任及履责机制，提高政府履责的能力，推进国家公共卫生应急管理体系和政府治理能力现代化。

（一）强化危机意识和防范能力

危机意识和防范能力是政府治理不可或缺的能力，需要政府官员持之以恒地学习、培养和强化，才能促使政府官员积极主动履行预防责任。首先，重视对政府公务人员的危机意识的教育和培养，使其树立预防为主、防患未然、居安思危等危机意识，强化风险防控能力。与此同时，要建立常态化的专业训练与应急演练，督促政府官员持续学习相关传染病知识及应急管理知识、增强应急处置的能力与本领，克服突发公共卫生事件应对的本领恐慌。其次，吸纳专家知识和力量参与决策，并建立公共卫生风险评估专家团队作为政府决策的智囊团，以专家知识支撑和强化政府决策的科学理性，提高突发公共卫生事件的防范与应对能力。再次，健全突发公共卫生事件应急物资储备和管理体系。只有各级地方官员都时刻保持警惕和有备无患，才能避免小病演变成大疫。最后，提高社会民众的危机意识和防范能力是政府预防责任的重要内容。政府应当强化对民众的健康教育和应急演练，将其融入民众的日常生活中，通过制度化、规范化的教育和演习提高民众的危机意识，防范与应对能力。如在日本的全民应急教育体系中，将应急防灾的教育纳入中小学教程，并定期开展全国规模的防灾演练值得借鉴。

（二）健全信息公开与共享机制

第一，完善《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规，明确地方各级政府在突发公共卫生事件应对中的信息传递与预警权限、法律责任，并完善相关的容错机制，让地方政府官员敢于决策与采取措施加以应对。地方政府必须强化对传染病的风险预防与跟踪意识，将任何可能引发重大突发公共卫生事件的信息持续不断地向社会公开，确保民众的知情权。第二，明确上级政府对下级政府关于突发公共卫生事件信息上报的回应程序和时间，尤其是重大突发事件需要尽可能缩短回应时间，及时做好信息发布和预警工作。第三，各级政府需要增强信息公开的责任意识和信息传达的能力，及时、准确、全面地发布权威信息，加强舆论引导，积极回应社会和民众关切，稳定民众恐慌情绪和遏制谣言盛行。第四，健全重大突发公共卫生事件信息的共享机制，加强以“大数据、互联网+”为技术支撑的信息共享平台建设。政府作为风险沟通者[12]，在风险来临时要及时与上级政府和同级政府、相关部门、医疗机构、社会组织和公众等加强风险沟通和信息共享，及时收集确定风险信息并传递相关警情，方能群策群力，群防群治。

（三）完善政绩考核与行政问责制度

突发公共卫生事件应对的政府责任包括防范与应对突发公共卫生事件的积极责任，也包括承担应对不力的法律后果的消极责任。首先，完善政府官员政绩考核制度。在以GDP指标为核心的政绩考核体系下，一些地方政府官员往往倾向于发展经济而忽视公共卫生、生态环境等的建设，导致公共卫生和医疗体系的投入和建设不足。需将公共卫生设施建设、公共卫生服务体系、突发公共卫生事件应对的成效等考核指标纳入政府官员的政绩考核中，将其与政府官员自身利益和政治仕途相挂钩，强化政府官员对公共卫生治理的重视。其次，构建“责权利”相匹配的行政问责制度，强化对政府权力行使的约束和责任的追究，建立制度化、规范化和常态化的问责机制，从制度和源头上避免非典和新冠肺炎类似突发公共卫生事件应对中的政府责任缺失及“问责风暴”。“问责的最终目的不是惩罚，而是防止类似行为重复发生”[13]。既要追究政府的“有过”责任也要追究其“无为”责任，避免政府官员懒政惰政，增强其自律性和责任担当意识。

（四）构筑应急管理法治化监督体系

监督是制约政府权力行使的必然要求，也是政府履职尽责的重要驱动力。应急法治是考验国家治理体系和能力现代化的试金石之一[14]，要求政府在各类突发事件的应急管理中依法行使紧急权力和依法履行相应责任。在这次疫情应对中，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规发挥了重要作用，也同样暴露了这些法律法规存在的不足，如各级政府责任规定不明晰和原则性较强等。因此，需要进一步完善相关法律以明确各级政府尤其是省级以下政府的责任边界，包括责任内容和范围、实现责任的方式和程序、法律后果等，防止在危机事件发生时陷入无人揽责的局面。如果没有一个健全而有效的监督体系对政府履行责任的情况进行监督，那么责任政府的建设便无法真正落地生根。突发公共卫生事件的有效应对必须构筑政府系统内部监督和外部监督相结合的责任监督体系，既要加强政府系统内部的监督，也要积极发挥人大、新闻媒体、民众和社会组织的民主监督、舆论监督和社会监督的作用。没有问责和监督，政府在突发公共卫生事件应对中的失责行为也就会反复出现。

参考文献：

[1]诚然，韩锋.政府突发公共卫生事件应急管理机制探析[J].中国卫生资源，2014（05）.

[2]李经中.政府危机管理[M].北京：城市出版社，2004.

[3]戚建刚.中国行政应急法律制度研究[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4]全民健康托起全面小康——习近平总书记关心推动健康中国建设纪实[N].人民日报，2020-08-08（01）.

[5]周晓丽.公共危机管理[M].北京：光明日报出版社，2009.

[6]哈斯.史前国家的演进[M].北京：求实出版社，1988.

[7]孙彩红.协同治理视域下政府资源整合与组织能力分析——以新冠肺炎疫情防控为例[J].四川大学学报（哲学社会科学版）， 2020（04）.

[8]俞可平.中国的治理变迁（1978～2018）[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[9]王宝明，刘皓，王重高.政府应急管理[M].北京：国家行政学院出版社，2017.

[10]楊雪冬.改革开放40年中国政府责任体制变革：一个总体性评估[J].中共福建省委党校学报，2018（01）.

[11]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系[N].人民日报，2020-02-15（01）.