当代中国公共行政伦理的规范基础及实现路径

2021-11-05原超琚挺挺

重庆行政 2021年5期

原超琚挺挺

2021年中国共产党迎来建党百年，作为百年政党，中国共产党独特的组织印记和组织记忆不仅影响着政党的自我发展与自我革新，同时也深刻影响着其对治国理政的理解和治理效能。其中，对于合适的公共行政伦理规范基础的探寻，既是推进我国行政伦理研究的一项重要的奠基性工作，也是作为百年政党的中国共产党治国理政中在“行政伦理”范畴下的重要内容。不同于西方国家选举型政党的底色，中国共产党是一个典型的使命型政党，拥有强烈的进取精神和使命意识、人民至上的价值情怀和崇高的革命目标[1]。中国共产党的政党性质决定了中国公共行政伦理不能简单等同于西方国家建立在“效率”“民主”和“公平”概念诠释下的行政伦理，而是具有其特有的规范基础。

如何厘清当代中国公共行政的伦理基础，如何理解和认知作为百年政党的中国共产党的执政理念与当代中国公共行政伦理的规范伦理之间的关联。在中国共产党成立百年之际，对上述问题的回答不仅有助于我们从学科层面梳理当代中国公共行政伦理面临的“大问题”，更重要的是从“行政伦理”的视角为作为百年政党的中国共产党的执政理念（“政治”）和治国理政（“行政”）之间、中国共产党的治理经验（“现实”）和中国传统文化（“传统”）之间搭建了桥梁，为在“行政伦理”范畴和视角下正确认知和诠释中国共产党奠定理论基础。

本文试图论证：我国公共行政伦理的规范基础体现在服务人民群众、致力于实现最广大人民根本利益的公共行政价值取向。而这一规范基础的确定既渊源于我国历史上无比丰厚的民本主义思想资源，又是与我国人民民主专政的国家性质和中国共产党全心全意为人民服务的执政理念息息相关的。为此，当代中国的公共行政实践需要采取多元化的路徑，更精准地识别人民的利益诉求，通过制度与政策层面的调整、组织层面的变革等方式，最终实现广大人民群众的根本利益。

一、“大问题”视阈下的公共行政伦理规范基础之探寻

在任何学科的发展史上，对本科学领域“大问题”（Big Question）的回答都是一个不容回避的话题，所谓“学科大问题是指一门学科必须要回答的重大问题”，而针对学科大问题给出的回答划定了不同学科的领地，规定着这些学科的研究范围、核心议题、研究聚焦乃至研究方法。[2]当然，就公共行政学这样一门实践性很强的学科来说，针对公共行政“大问题”的回答还在很大程度上与公共行政实践有着千丝万缕的联系。在当代公共行政伦理研究中，一个至关重要的问题是：什么是公共行政伦理合适的规范基础（normative foundations）？美国著名行政伦理学家Terry L. Cooper认为，这一关于公共行政伦理规范基础的探寻，就是当前行政伦理研究面临的“大问题”之一，“是所有从事公共行政伦理研究、教育和培训的人员都想要去理解的”问题，而据Cooper之所见，美国公共行政学界至少提供了五种不同的视角，试图对“这个恼人的问题”予以解答，分别是：（1）美国的政体价值、宪法理念和建国思想;（2）公民权理论;（3）社会公正;（4）美德，以及（5）公共利益。[3]

美国公共行政学界对这个“恼人的问题”——美国公共行政伦理规范——持之以恒地追寻引起我们对于中国公共行政伦理规范的关注与反思。何谓中国公共行政伦理之规范基础，其与美国公共行政伦理规范有怎样的区别，其呈现形式和决定因素是什么等问题并没有从学理的层面得以厘清，而这不仅关系到中国行政伦理学在学科层面的“身份”问题，也关乎我们如何从公共行政伦理的视角理解中国共产党治国理政的认识论转向和发展。与美国相比，我国大国治理的历史不但更为悠久，而且，由于受到儒家文化的深远影响，“以德治国”（“德治”）的理念早已经深入人心，并在当代中国得到了更进一步的继承与发展。长期治国理政的经验总结（如《贞观政要》《资治通鉴》），再加上历代“乐以天下，忧以天下”的知识分子们主动的担当与自发性的思考，积淀了异常丰富的行政伦理思想资源。然而，不可否认的是，我国正式的公共行政伦理研究仍起步较晚（大约始于20世纪90年代中期），至今尚未形成为一个真正意义上独立的学术领域[4]，这就使得当前我国的公共行政伦理的研究呈现出学术共识缺乏、知识积累缓慢、脱离于公共行政实践等一系列的问题[5]。有必要特别提醒我们注意的是，由于我国的公共行政学研究深受西方（特别是美国）公共行政学的影响，甚至在很大程度上表现为西方（美国）行政学界直接的“舶来品”，而公共行政伦理的研究同样也不例外，在这种情况下，探寻我国行政伦理的规范基础经常会面临着双重困境：一方面，学术共识的缺乏导致公共行政学界难以对这一问题保持长期的、持续的兴致;另一方面，大量的公共行政伦理研究只不过是在转述西方行政伦理学界既成的概念或者话语体系，研究重心的“非中国化”致使中国公共行政学者同样难以针对这一问题予以有效地回应。

令人感到不安的是，探寻行政伦理的规范基础不仅是公共行政伦理研究应当致力于解答的“大问题”之一，倘若我们置之不理，公共行政伦理的研究很可能就会陷入如Cooper所说的“有趣但琐碎”“细枝末节的关注”[3]，更重要的是，任何一个国家行政伦理的规范基础都需要与这个国家自身的历史与现实高度契合，从本国家或者民族不屈不挠、艰苦奋斗凝结起来的政治与公共行政智慧之中汲取丰厚的思想资源，从治国理政的实际经验当中寻找灵感，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆准”的准则。因此，任何一个国家公共行政伦理规范基础的确定都必须符合：（1）本国历史，特别是其文化传统;（2）特殊的国情和治理的实践状况，体现在政治、经济、社会、文化各个方面。这实际上是由公共行政和伦理两者的性质共同决定的。

从伦理的一面来看，“伦理”（ethikos）这个词源于古希腊的“ethos”（品格、气质），而“ethos”又是与“风俗、习惯”等意涵紧密关联的[6]，伦理体现的正是一个国家、民族或社群对于善、正义以及幸福生活的追寻和思考;而在公共行政的这一边，Robert A. Dahl早已经指出，“任何一个特定的民族国家都是诸多历史事件、创伤、失败和成功的结果，这些结果反过来又塑造了特殊的习惯、风俗、制度化的行为模式、世界观，乃至‘民族心理”，公共行政不可能摆脱它们潜移默化的影响，更不可能“以某种方式独立于或隔离于它在其中发展起来的文化和社会环境”[7]。由此可见，对于公共行政伦理规范基础的探讨不可能是本质意义上（或本体论层面）的，而只能够在与某个国家特殊的历史和国情相结合的基础上，从一种“社会建构”（social construction）的意义上来展开。

这也就是说，对于我国公共行政伦理规范基础的探寻，需要真正地立足于自身的文化传统和国家治理的本土经验，不仅应当融入我国优秀传统行政文化（尤其是儒家文化）之精髓，还应在当代中国政治与公共行政实践过程之中得到充分的继承和发扬，能够更进一步地发展成为当前公共行政实践的主导价值理念。在这个意义上，本文认为，人民利益——具体言之，即服务于广大人民群众、致力于实现人民的根本利益——作为当代中国政治与公共行政实践的核心理念和价值追求，乃是针对公共行政伦理规范基础做出的一个合适的本土语境的解答。换言之，人民利益理应引领我们关于行政伦理“大问题”的致思，并推动朝向公共行政实践的转化。

二、作为公共行政伦理规范基础的“人民利益”：历史渊源与现实依据

为什么说人民利益是我国行政伦理的规范基础？前文所述，公共行政伦理的规范基础不可能是普遍的、“放之四海而皆准”的准则，而应当与一个国家特殊的历史与现实高度契合，进而从这个国家治国理政的传统智慧和实践经验中汲取丰富的思想资源，为之奠定相应的规范基础。致力于实现人民利益的公共行政伦理思想，一方面是与我国优秀传统政治和行政文化，尤其是居于主流地位的儒家文化一脉相承的，另一方面与作为使命型政党的中国共产党“以人民为中心”的政党执政理念和“人民民主专政”的国家构建思路相一致，并逐渐发展成为当代中国公共行政实践活动最为根本的价值追求。因此，人民利益理所当然地构成了我国公共行政伦理的规范基础。

（一）民本主义：中华优秀传统行政文化的精髓

中国大国治理的历史悠久，再加上得益于儒家“修、齐、治、平”人生格局的熏陶，歷代知识分子们更是不愿意仅仅做一个“自了汉”，而多是“以天下为己任”，积淀起了异常丰厚的公共行政伦理思想资源，形成我国优秀传统行政文化的重要组成部分。而民本主义的行政价值观不仅是我国优秀传统行政文化的精髓所在，还是中国共产党领导下的中国政府致力于人民利益实现的公共行政伦理价值理念重要的思想渊源。

事实上，从春秋战国时期的诸子百家（如儒家、道家、墨家）的著述当中，我们都可以清楚地看到民本主义的政治与公共行政价值观[8]，其中，对民本主义思想最详尽、最具体、最精彩的阐发归功于儒家。据传为孔子本人亲自整理、有着“政事之纪”美誉的儒家经典《尚书》即倡言“民惟邦本，本固邦宁”（《五子之歌》），谆谆告诫统治者“天矜于民，民之所欲，天必从之”（《泰誓上》）、“天视自我民视，天听自我民听”（《泰誓中》），而被宋明儒者尊奉为儒家“亚圣”的孟子更进一步地发挥“民为贵，社稷次之，君为轻”（《尽心下》）的思想，主张以“民心之向背为政权转移及政策取舍之最后标准”[8]，并由此为政府和统治者设定“养民”“教民”一系列的政治义务。

从这种坚定的民本主义立场出发，儒家知识分子们一再强调维护和实现人民利益的重要意义。孔子所说的“节用爱人，使民以时”（《论语·学而》）“既庶矣，则富之”“既富矣，则教之”（《子路》）的治国之道，孟子纵论的“使民养生丧死无憾”“五十者衣帛食肉，黎民不饥不寒”（《梁惠王上》）的王道政治理想，以及荀子倡导的“以政裕民”（《富国》）“养人之欲，给人之求”（《礼论》）等等，都清晰地表明了这一点[8]。而这种追求人民利益实现的民本主义思想，在此后儒学（如汉唐儒学、宋明理学）漫长的发展历程中进一步延续，直到明末清初的黄宗羲，其《明夷待访录》一书仍以孟子贵民的思想为本，“阐明立君所以为民与君臣乃人民公仆之二意”[9]。由此可见，民本主义思想在中国政治思想史上既源远流长，又一脉相承，最终演绎为中国政治思想的主旋律，构成了当代中国服务于人民群众、致力于实现最广大人民群众根本利益的公共行政伦理价值观念深厚的思想渊源。

（二）人民民主专政：中国国家性质与国家治理的合法性根源

服务人民、致力于人民利益实现的行政伦理思想，还是由我国人民民主专政的国家性质决定的。自1949年以来，中国共产党领导下的中国现代国家构建（state—building）走上一条不同于美、英、法、德等西方资本主义国家的道路，有学者指出：“中国共产党领导的国家建构过程并不是基于西方的‘天赋人权和‘社会契约、体现公民内涵的政治价值，而是通过动员群众、组织群众的社会革命实现的。”[10]在整个中华人民共和国的国家建构、转型与发展历程中，人民群众都扮演着主人翁和历史创造者的角色，发挥举足轻重的影响。《中华人民共和国宪法》（1982年）郑重地规定我国的国家性质为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

中国共产党领导下的中国现代国家构建思路不仅决定了人民民主专政的国家性质，还深刻地影响着我国公共行政实践的价值追求。人民民主专政意味着人民群众才是国家真正的主人，当代中国国家治理的合法性根源于人民，从而公共行政必须为人民服务、致力于人民群众根本利益的实现。只有坚持这一点，国家治理方才能够有效地调动各方面的资源和积极性，凝聚起全社会的力量，当代公共行政孜孜以求的“效率”“公正”和“责任”等一系列目标才会更具有实质意义。易言之，当代中国公共行政实践旨在为广大人民群众创造一个更美好的社会，全面提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，而这也就意味着必须将人民利益摆在我国公共行政伦理致思的核心位置，树立为当代中国公共行政伦理的规范基础。

（三）以人民为中心：中国共产党的执政宗旨

人民利益作为我国公共行政伦理规范基础的确立，与中国共产党的执政宗旨密切关联。中国共产党是一个典型的使命型政党，“以吸引人们归依并信奉其理念为主要目的，而非以扩大选民支持而赢得公职选举为主要目标”。强烈的进取精神和使命意识、人民至上的价值情怀和崇高的革命目标是马克思主义使命型政党的本质特征。自1921年创建以来，中国共产党正是通过不断地深入人民群众当中，“和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”[11]，中国共产党最终赢得了广大人民的认同和支持，领导全体中国人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的胜利，推动了人民民主专政的社会主义国家的建设与发展，从而奠定了其自身不可动摇的执政地位。

革命进程中的阶级斗争促使以毛泽东为代表的共产党人强调“人民群众以及群众路线的重要性”。在革命年代，群众路线为中国共产党提供了强大的群众基础和政治凝聚力，在中国特色社会主义进入新时代的历史关键期，群众路线仍然是执政党治国理政的重要政治资源和成功经验。[12]作为中国政治体制至关重要的部分，群众路线在恰当规范党和群众之间关系，回应群众需求基础上，使中国共产党和群众结成为一个整体，进而以这个整体为基础构建了国家与社会之间的相互支持关系[13]。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调了中国共产党“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，这决定了当代中国的公共行政务必时刻将人民利益摆在中心位置，一切以人民利益为出发点和落脚点，致力于最广大人民群众根本利益的实现，如习近平总书记指出的：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[14]。从这个意义上来说，人民利益理所当然地应是我国公共行政伦理的规范基础。

综上所述，服务人民群众、致力于最广大人民根本利益的实现是当代中国公共行政伦理的一个合适的规范基础，人民利益既与儒家传统的民本学说一脉相承，从中华优秀传统行政文化之中汲取丰厚的思想资源，又与我国人民民主专政的国家性质和作为百年政党的中国共产党的执政理念和使命型政党性质高度相契合。它不仅需要被确立为我国公共行政伦理的规范基础，而且，也应进一步发展成为当代中国政治和公共行政实践最为根本的价值追求。

三、新时代实现人民利益的路径选择

把实现人民利益作为中国公共行政伦理规范基础的确立，对于当代中国公共行政伦理研究以及公共行政实践有着重要的影响。从推进当代中国公共行政伦理的研究来看，人民利益的规范基础意味着行政伦理研究需要深入发掘我国悠久的民本主义思想传统，特别是作为百年政党的中国共产党与时俱进的人民观念，不断深化对于人民利益之丰富内涵的理解，努力在公共行政实践过程中实现人民利益。同时，人民利益作为公共行政伦理规范基础的确立，也并不排斥其他视角或概念话语（如美德、责任、社会公正等等），而是试图重新赋予这些概念术语以中国化的内涵。事实上，在当代中国“党领导国家”的体制下，“人民利益”不仅作为统合性的框架性概念存在于中国共产党的话语体系，同时也作为各级政府机关的工作准则和基本目标时刻警醒和约束公务人员。换句话说，作为中国公共行政伦理规范基础的“人民利益”能够帮助我们从维护和实现人民利益的角度，重新审视公共行政人员应当具备什么样的美德（或德性）、当代中国公共行政需要承担起什么样责任，乃至何谓一个公平的、正义的、值得向往的美好社会。

尤其值得一提的是，当代中国的行政伦理研究需要正确地看待人民利益和公共利益二者的区别与关联，这不仅是因为Cooper将公共利益作为对行政伦理规范基础的一种回答，更因为“长期以来，公共行政学研究都假定公共行政的目的是为了实现公共利益”[15]，毫无疑问，当代中国的公共行政应当致力于实现公共利益，而公共行政伦理的研究同样有必要深化对于公共利益的理解。但本文认为，与无论其自身的概念界定，还是实现路径均众说纷纭、莫衷一是的公共利益[15]相比，人民利益更适合作为我国公共行政伦理的规范基础。原因在于，人民利益与公共利益两者之间既有关联，又有着重要的区别[16]，而在我国公共行政伦理研究中，人民利益不仅仅是一个更为中国化、更具中国政治特色意蕴的概念，并且，人民利益在当代中国语境之下也比公共利益更多地指向积极地去创造一种幸福、美好的生活。习近平总书记在党的十九大报告中指出的“人民日益增长的美好生活需要”，也就是随着人民对于美好生活的期望不断增长，人民群众“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，正可以被看作针对本文所关心的“人民利益”给出的一个具体说明。质言之，人民利益既代表着古往今来的中国人民对于“养生丧死无憾”（《孟子·梁惠王上》）、“食欲有刍豢，衣欲有文绣，行欲有车舆”（《荀子·荣辱》）的丰富物质生活期待，渴望政府和公共行政实践能够在教育、医疗、卫生、养老、住房诸方面有所作为，从而有效保障并满足人民群众在以上各方面的基本需求，更意味着广大人民群众对于一个环境优美、社会公正、政治清明的美好中国的殷切期盼。因此，以人民利益作为行政伦理的规范基础，也就是要求在这一核心的公共行政伦理观念的关照下，推动从伦理关怀的层面朝向公共行政实践的具体转化。

（一）人民利益的精准识别

当代中国公共行政要想更好地致力于人民利益的实现，首先需要精准识别人民利益。诚如美国社会学家詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森等人指出的，尽管人民主权理论相信人民的利益最终会得到实现，但却仍有着不少关键性的问题需要进一步的厘清，如：“人民”是谁？如何发现“人民的利益”？“最终”的时间到底多长？按照詹姆斯·马奇等人的说法，识别人民的利益主要可以借助于聚合式（aggregative）和整合式（integrative）两种不同的政治过程，前者主张“每一个理性公民在多数规则治理的规则体系之下追求自身利益”，所谓的人民利益就是通过政治竞选或理性公民之间的交换来实现，而后者则意味着“理智公民和统治者深思熟虑，在共同社会价值下探求普适性福祉”。[17]

在今天的中国，随着改革开放进程的持续深入和社会主义市場经济的快速发展，利益多元化的趋势也在明显增强，因此，准确识别人民利益构成了当代中国公共行政面临的一大挑战。而为了精准识别人民利益，需要综合采纳詹姆斯·马奇等人阐述的聚合式与整合式两种政治途径之所长，拓宽人民利益表达的渠道，从制度层面切实保障人民的利益诉求能够及时、有效地得到表达和倾听。同时，精准识别人民利益还需要通过广泛运用现代社会调查的方法，借助于网络问政、大数据等现代化的信息采集方式，掌握人民群众最真实的愿望和利益诉求。

（二）组织层面的变革

在组织层面，同样有必要做出相应的调整。首先，从组织设计来说，现代政府通常采取的是科层制组织模式，层层节制、分权明确的科层制能够最大效度地调动全社会的力量和资源办大事，但也很容易陷入疏远人民，将服务对象非人格化对待的困境。因此，现代公共组织设计应致力于增强其对人民的回应性和回应能力，这样就要求当代公共组织设计尽可能地扁平化，并且，减少不必要的、繁瑣的环节和程序。

其次，从组织的主体构成来看，由于科层组织必然存在回应性、民主性不足等问题，难以满足人民日益增长的物质和文化需要，这就要求尽可能地释放社会自我组织、自我治理的力量。科层组织应该主动放权，让非营利组织、公民团体以及其他各类性质的社会组织参与公共事务的管理，其中，最值得重视的是发挥社区等贴近人民群众生活的组织或机构在公共事务中的重要作用，从而更灵活、更及时、更有效地回应人民的需求，实现人民的利益。

最后，从组织的行为方式来说，当代中国的公共行政需要避免陷入官僚化的运作模式，在公共决策和公共政策出台、实施与反馈的过程中，鼓励公众参与，调动人民群众的积极性和创造力。这一方面，中国共产党始终坚持的群众路线（“从群众中来，到群众中去”）能够带给我们极为有益的启示。在公共行政过程中走群众路线，意味着“政府在公共决策之前对其可能产生的副作用进行公开讨论和意见征集，保证公众的知情权与参与权”[10]，前文已经论及，随着社会调研和信息技术（如网络问政、大数据）等在当代公共治理过程之中的广泛运用，公共部门实际上已经掌握了更丰富、更现代化的手段，而促进这些现代化的治理手段进一步与群众路线相结合，致力于汇聚和了解人民群众的真实愿望和需求，就能够更好地、更有针对性地实现广大人民群众的利益。

（三）政策层面的调整

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，随着中国特色社会主义事业进入新时代，当前我国社会的主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。致力于服务人民、实现最广大人民根本利益的当代中国公共行政，需要做到统筹兼顾，稳步、扎实地推进各项惠民政策，即不仅在宏观层面通过财政转移支付、政策扶持等方式，统筹兼顾和全面协调区域之间、城乡之间的发展，更需要针对人民群众日益增长的物质文化期待，适时地推出各项惠民政策，满足人民在教育、医疗、养老、住房等方面的需求，保障人民的基本权利，使人人皆能够“学有所教，病有所医，老有所养，住有所居”。

在这一方面，构建公平、合理的社会政策体系变得十分重要。“社会政策泛指一个国家或地区有关公众福祉的任何政策，体现的是国家、政府在福利中的角色。它关注的不只是收入维持和贫困控制，还有全体公民的各种基本需要和福祉。”[18]21世纪以来，鉴于长期片面强调经济增长，忽视社会发展和社会服务，从而引发的城乡、区域、经济与社会发展的不平衡，以及异常突出的就业、社会保障、收入分配、教育、住房、医疗、公共卫生等领域的问题，党和国家不断地推出一系列的社会政策[18]，致力于让更广大的人民群众享受改革开放的丰硕成果。显然，社会政策体系的建立与完善，是实现人民利益的一大重要举措。

（四）公共行政人员美德的发扬

落实在公共行政人员的个体层面上，以实现人民利益为宗旨的公共行政伦理思想也能够带来诸多启示，它促使我们去重新反思公共行政人员的美德乃至伦理准则。德国社会学家Max Weber在其经典的官僚制学说中所描述的照章办事、“无爱亦无恨”（sine ira ac studio）[10]的“标准”工作模式，不再为现代公共行政所接受，而过去那种镶嵌在组织结构和部门利益当中的忠顺、遵从等品质也将不再被简单地视为美德。

在1984年出版的《追寻美德》中，著名伦理学家Alasdair MacIntyre重新发掘并复活了古典的美德伦理学说，突出实践主体美德的重要意义[20]，而这一点也被绝大多数的公共行政伦理学家所承认，转化为对公务员的仁爱、关怀和乐善好施诸美德的强调。诚如乔治·弗雷德里克森所言：“在……日常管理事务中，公务员对正义、公正、平等以及人类尊严等问题均发挥着重要的影响。如果他们的行为是正直的和乐善好施的，所有公民都能获益”[21]。根据MacIntyre的观点，美德构成了一种重要的支持性力量，帮助人们去寻求“善”（good）的实践结果，而为了实现人民利益之善，显然也需要公共行政人员美德的培育与支持，因此，公务员不仅应当具备理性、忠诚、自律的美德，更需要培育其仁慈、热情、关怀他人和耐心倾听等品质。如此一来，公共行政人员的工作方式和作风不再是Weber所说的照章办事，而是想人民群众之所想、急人民群众之所急，耐心地倾听人民群众面临的困难和提出的要求，从而更积极、主动、有创造性地为实现人民群众的利益开拓出新的途径。

参考文献：

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