内蒙古排污权有偿使用和交易工作实践与思考

2021-11-04邵润蛟高涵叶维丽包菡

环境与发展 2021年3期

邵润蛟，高涵，叶维丽，包菡

（1.内蒙古自治区生态环境低碳发展中心，内蒙古呼和浩特010011；2.生态环境部环境规划院，北京100012；3.内蒙古自治区农村生态能源环保站，内蒙古呼和浩特010010）

内蒙古自治区是国家批复的排污权有偿使用与交易试点省份之一。内蒙古具有跨越中、东、西部的地理特征，经济结构以重点工业行业为主，能源结构以原煤占据主导地位，是全国典型的能源输出基地，也是大气污染物总量减排潜力较大的重点省份。通过开展排污权交易试点可以对全国开展区域性的大气污染物排污权交易工作提供经验支撑。自2011年起，经过“十二五”至“十三五”多年的努力，内蒙古完成了排污权有偿使用和交易政策体系的搭建，并开展了初始排污权核定、排污权有偿使用和回购等工作，基本建立了交易制度体系。

1 工作推进实践

1.1 政策实施范围

内蒙古自治区排污权有偿使用与交易的实施范围为境内所有排污单位，国家和省级生态环境部门审批环境影响评价文件的排污单位均纳入试点范围。规定排污单位有偿获得主要污染物排污权方可向环境直接或间接排放主要污染物，污染物排污权凭证为排污许可证。

内蒙古目前已实现二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮四项主要污染物排污权指标的核定和有偿使用，并批准了鄂尔多斯市、赤峰市和乌海市三个地级市开展排污权交易试点。自2011年全面实施排污权有偿使用和交易管理后，新（改、扩）建企业需通过有偿使用获得排污权，用经济和管理手段助推污染物排放总量控制，在管理机构与企业中初步树立了积极开展污染减排以及环境资源有价的理念。

1.2 初始排污权核定与分配

2015年，内蒙古出台《主要污染物排污权核定技术方案》（内环办〔2015〕248号），规定现有排污单位的初始排污权采用排放绩效、排污系数或标准定额等方法予以核定，核定量超过环评批复总量指标的，按照环评批复量确定；新、改、扩建项目的排污权直接根据环评批复量核定。现有排污单位初始排污权核定之和不得超过区域可分配排污总量，超过的按照等比例削减或重污染行业重点削减等方式重新核定排污权。同年，内蒙古对现有企业开展了第一轮排污权初始核定与分配，正式确定了初始排污权状况，将总量控制指标及排污权落实到的具体企业。通过排污权初始排污权核定工作，逐步树立了环境资源稀缺的理念，掌握了内蒙古初始排污权核定总量，初步实现了新（改、扩）建污染源的总量替代。第二轮初始排污权核定是自2017年造纸、火电行业排污许可证核发开始至今，随排污许可证的核发，将涉及的行业初始排污权以排污许可量的方式予以确定，并在排污许可证中载明。

内蒙古对现有排污单位初始排污权核定的行业覆盖热电联产、集中供暖、水泥、平板玻璃、钢铁、焦化、有色金属冶炼、造纸、畜禽养殖、污水处理厂及其他行业。截至2015年12月底前，4253家企业完成核定；2016年至今又核定25家，共计4278家；核定二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮总量分别为35.8万吨/年、42.3万吨/年、9.9万吨/年、1.3万吨/年，具体见图1及表1。

表1 内蒙古初始排污权核定表

图1 内蒙古初始排污权核定企业数量分布

1.3 排污权定价

关于对排污权有偿使用费和交易基准价格的确定，内蒙古最初是综合考虑污染物总量控制要求、测算的实际治污成本及经济发展实际情况，确定了排污权有偿使用费价格和交易基准价格。

内蒙古在2011年试点开始前便开展了排污权定价工作，确定了排污权有偿使用价格和交易价格确定规则。在定价之初，内蒙古对自治区中、东、西部典型排污企业排放的废气、废水中三类污染物治理成本进行了调查和测算，依据污染治理成本确定排污权价格。其中废水污染物为化学需氧量、氨氮；废气污染物为二氧化硫；氮氧化物因当时未有实际治理实例未纳入统计。核算结果见表2。从核算结果可以看出，二氧化硫平均治理成本相对稳定，均价在2000元/吨以上，化学需氧量污染治理成本平均2600元/吨左右，氨氮的治理成本差异较大，但总体在化学需氧量治理成本的10倍以上。从通过征收有偿使用费弥补排污费对企业污染治理成本覆盖不足的角度考虑，内蒙古2011年制定的主要污染物排污权有偿使用价格相对合理的。但2012年开始，考虑到企业的经济承受能力，内蒙古的水污染物排污权有偿使用价格降为原先的1/2，大气污染物排污权有偿使用价格降为原先的1/3，无法覆盖企业的污染治理成本，具体情况见表3。

表2 内蒙古污染治理成本测算

表3 内蒙古主要污染物排污权有偿使用收费标准（元/吨·年）

1.4 有偿使用费的征收

内蒙古规定排污权有偿使用费按事业性收费管理，严格按照非税收入收缴管理制度纳入财政预算，实行收支两条线管理。排污权有偿使用费主要用于环境污染治理、生态环境质量改善和恢复、环境监管能力建设、排污权回购和交易平台建设运行等。

排污权有偿使用和交易资金包括排污权有偿使用费和政府储备排污权出让收入。内蒙古规定自治区级环境部门征收自治区辖区内现有火电企业排污权价款，盟市环境部门征收国家、自治区级现有重点环境监控企业（国控源、区控源）中非火电企业排污权价款，旗县（区）环境保护部门征收其他现有企业排污权价款。企业原则上需购买5年期限以上排污权，排污权使用费一次性缴清。对于需要交纳排污权有偿使用费1000万元以上且一次性缴清存在困难的企业，可在排污权有效期限内分期缴纳。

自内蒙古排污权有偿使用和交易试点实施以来至今，共有531家企业进行排污权有偿使用和交易，总金额3.48亿元，涉及二氧化硫12.55万吨，氮氧化物16.66万吨，化学需氧量2575.68吨，氨氮216.83吨，具体情况见表4。总的来说，内蒙古实施的新（改、扩）建企业通过购买排污权获得总量控制指标的做法，推动了总量替代工作，有效控制了新增项目的排放量。各盟市开展总量替代时，基本上实现了项目替代，明确了排污权新（改、扩）建项目替代指标来源，总体上控制了内蒙古的主要污染物新增排放。

表4 内蒙古排污权有偿使用数据

1.5 排污权交易探索

在内蒙古排污权顶层设计过程中，考虑了开展排污权交易的需求，对交易规则、交易流程均进行了设计，并发文予以确认。明确规定了各利益相关方的职责、交易平台的建设与要求，并对电子竞价设计了具体程序与要求。依据内蒙古排污权交易管理相关规定，排污权交易在内蒙古排污权交易平台上进行，可采取竞拍、挂牌交易等方式进行。对于位于环境质量不达标的区域或流域、环境污染重点整治区域、限批区域的排污单位以及环保信用不良、环保挂牌督办、污染源限期治理的排污单位实行限制性交易，交易方式原则上采用平台上交易，采取电子竞价、挂牌、协商等交易方式。年度投放交易市场的排污权指标总量以上年度主要污染物减排量为基数，根据内蒙古经济增长、能源消耗及环境政策等要求，经生态环境主管部门审核确认后，适时对进入交易市场的排污权指标量调整。有偿获得排污权的现有排污单位出售结余排污权指标，收益全部归排污单位；无偿使用排污权指标的现有单位出售结余排污权指标，收益中70%上缴财政，30%属排污单位。

总体来说，虽然内蒙古未开展实际意义上的排污权交易，但支撑排污权交易工作开展的交易规则、交易流程已经基本设计完成，思路清晰明确、设计合理有效，基本可以支撑二级市场交易工作的实际开展。此外，内蒙古对排污权抵押贷款投融资也开展了探索，并与兴业银行进行了多次洽谈，就排污权抵押贷款的融资形式、融资额度、排污权担保形式等展开了研究探索。

1.6 排污权指标回购

内蒙古的排污权指标回购工作在国内起步较早，执行也较为正规，在全国试点范围内属于领先范畴。早在2013年便设计了排污权回购的规则，出台了相关管理文件，完善了排污权回购的管理要求。内蒙古的排污权回购工作以排污单位为基本单元，记录了每个回购项目的指标数量、指标来源，将储备的排污权从“数字账”转变为“可查账”“可溯源”的具体企业项目。回购排污权工作的开展很大程度上保障了排污权指标流转的合理性，为建立排污权管理台账奠定了良好的基础。回购的资金来源是国家的财政资金，回购的排污权用于政府储备，在满足排放总量控制要求的前提下，根据市场需求、购买方所在地环境质量、经济发展状况等因素出售储备的排污权指标。

开展排污权回购是真正将总量控制指标与排污单位挂钩，将排污权流转与建设项目挂钩的重要举措。当政府的排污权储备主要来源于回购时，排污权的流转体系才是完善的，排污权回购能体现其稀缺性和对环境资源占有的排他性，从而稳固排污权的价值。

截至2020年，内蒙古已完成11家企业排污权储备，收储范围包括企业通过减排措施实现的污染物减排量、新改建企业购买或申请排污权但企业未正式建设或投产的排污量等，回购价格方面，以有偿使用的基准价格为参考，保证了回购排污权的稳定性与合理性。累计储备二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮3073.34吨、6218.43吨、728.43吨、77.75吨，支付回购金额1072万元，主要覆盖能源、水泥等行业。

2 排污权有偿使用和交易工作存在的客观障碍

2.1 排污权的权利属性不明确

从国内范围来看，目前“排污权”的概念一直未获得法律授权，排污权究竟是政府的行政许可还是企业的无形资产，法律界定不明。排污权属于谁、是否属于用益物权、排污权是否可以抵押等缺乏法律规定，阻碍了排污权交易市场的发展。

2.2 排污权基准价格偏低

2012年以来，由于考虑到企业经济承受能力、当地经济环境在西部省份内的竞争力及经济下行的压力，内蒙古降低了有偿使用费征收标准。目前的收费标准相较于国内大部分试点省份出于片低水平。以化学需氧量为例，湖南省均价在230元/吨·年左右；湖北省价格在8790元/吨·年左右；山西省价格则在29000元/吨左右，使用年限为0.5年。过低的排污权有偿使用费无法树立企业环境资源有价的理念，长期偏低的有偿使用费征收标准，使得企业未能重视排污权，未能起到通过经济手段促进企业减排的目标。

2.3 排污权与排污许可制衔接不畅

2015年排污许可制度改革后，管理部门向工业企业核发的排污许可量是按照行业排放标准或企业总量控制指标制定的，属于企业合法排污的“天花板”，与排污许可证挂钩的排污权，基本也将确定的许可排放量作为企业的排污权量。这虽然赋予了排污权以载体，但同时也降低了基于技术进步产生的排污权交易需求。按照行业排放标准确定许可排放量的企业，在达到“天花板”的排放水平后便算合法排污，无动力再做进一步的减排；按照企业总量控制指标确定许可排放量的企业，其许可排放量接近实际排放水平，在短期内没有再一次技术进步的空间，无法提供大量排污权出售，因此市场上的排污权供给只能依靠企业关停腾挪指标。

2.4 排污权有偿使用征收存在争议

2017年以来，由于国家层面对排污权有偿使用费是否继续征收存在争议却迟迟未发文明确规范，内蒙古的排污权有偿使用费征收力度也有所减弱。2017年对核发许可证的火电行业征收了有偿使用费后，2018年至今，内蒙古有偿使用费征收额度及涉及的指标量均有显著减少。这一方面是受国家政策影响，另一方面也体现了内蒙古并未完全发挥排污权有偿使用费的污染治理效能，因此对是否继续征收存在顾虑。

3 思考和建议

3.1 明确排污权政策定位与目标

依据国家排污许可制的改革目标、污染源的环境管理体系及碳排放权交易政策实施方向，确定排污权有偿使用和交易与碳排放权交易协同推进的定位与目标，以排污许可证为载体，用环境经济手段促进污染物和温室气体同时削减，间接实现环境质量的改善目标。随着排污许可制度的改革，逐步转变政策设计和实施的目标，从政府有偿出让排污权到鼓励企业与企业之间的排污权交易转变，从政府征收有偿使用费到企业自由竞价、形成交易市场转变；从政府操持排污权有偿使用和交易市场，到企业自发交易排污权、活跃交易市场转变。

3.2 合理测算排污权基准价格

通过实地调研与核算，进一步论证征收有偿使用费是否会对企业带来较大负担，从而明确下一步是降低有偿使用费价格乃至停止征收，为企业减负；还是提高有偿使用费价格，充分体现排污权的稀缺属性及排污权对总量的市场调节能力。在开展排污权二级市场建设工作前，应充分考虑排污权价值属性，制定更为合理的排污权交易基准价格。排污权是生产要素资源，可将排污权作为生产要素投入决策，模拟企业在不同政策条件下的生产决策，测算出的有偿使用最优价格，能够体现环境资源的稀缺特性，同时也能够避免早期企业以低价获取排污权后产生“惜售”的现象。

3.3 加强排污权与总量控制和排污许可制度的衔接。

在执行国家总量控制政策的前提下，严格控制排污指标审批及出让量，所有排污权政府出让指标均需明确来源。在重点行业排污许可证基本完成发放后，基于环境纳污能力，通过优化排污权核定，进一步削减各污染源许可排放量和排污权、减少出让指标总量的方式，激发排污权交易二级市场积极性，增强企业对排污权信心、体现排污权的稀缺价值、促进企业自主减排和自主交易的动力，为排污权交易二级市场注入活力，实现真正“企业−企业”点对点的排污权交易。

3.4 发挥政府部门保障交易市场有序运行的作用

政府部门应尽力创造充分竞争的环境，维护市场规则的严肃与自由，减少行政干预和其他行政命令手段对交易政策的影响，避免成为交易过程的参与者。政府部门主要分配初始排污权、核准可交易排污权、记录交易的排污权、审核企业持有的排污权、监督和评估企业的实际排放情况等方面发挥作用。加强交易信息公开，重点公开交易范围内的企业污染物初始排污权、可交易排污权、持有排污权以及实际排放情况等，调动全社会力量加强监督。