低碳都市圈产业空间组织优化策略研究

李智

随着我国区域经济发展动力极化现象日益凸显，以要素集聚能力强、发展水平高的中心城市为核心的都市圈，逐渐成为我国经济和人口密集地区，是未来我国碳排放最为集中的区域，更是保障全国如期实现碳达峰碳中和目标的关键地区。产业发展是碳排放的主要来源，目前国内众多学者从产业结构、生产技术、能源结构和用能效率等方面，对都市圈低碳发展进行研究，但从产业空间组织角度，分析其对低碳发展影响的相关研究非常有限。空间结构是经济结构、社会结构、文化结构与区域自然结构之间相互交织在空间地域上的投影，对碳排放具有锁定效应。因此，优化都市圈产业空间组织是促进都市圈低碳发展的核心内容之一。

一、低碳都市圈产业空间组织的典型特征和碳排放影响机制

“紧凑度”是低碳空间组织的核心特征。空间上的紧凑集聚有利于在一定地域范围内高效组织生产生活活动，减少大范围通勤或货物运输，促进基础设施共享，降低环境治理成本，从而降低单位产出碳排放和人均碳排放。其中，产业紧凑度指都市圈内部各城市在产业分工与产业链延伸过程中所形成的产业集群和产业集聚程度，其影响因素包括产业链的延伸程度、产业分工的合理度、产业节点的空间配置关系、产业集聚区的规模与效益等。围绕提高都市圈产业紧凑度，在促进低碳发展和提高经济效率双重目标约束下，都市圈产业空间组织对低碳发展的影响主要体现在区域分工合作、空间适度集聚、就业和居住空间匹配协同三个方面，具体通过构建区域产业链促进循环经济发展、发挥集聚经济和规模经济效应提高生产效率、专业化分工促进技术减排、空间集聚促进集中监管和治理、降低交通运输碳排放五个机制促进都市圈低碳发展（见图1）。

（一）区域分工合作

低碳都市圈区域分工合作的典型特征应为：顺应都市圈发展阶段性规律，促进各地区分工明确、功能互补，形成紧密协作的区域主导产业垂直化分工体系，促进核心城市与外围城市形成生产服务和生产制造的功能分工体系，共同构建以清洁生产为特征的相对完整的主导产业链。如图2所示，区域分工合作抑制碳排放主要通过共建区域产业链、促进专业化产业集群发展、促进减排专业化发展等机制实现。

图1 都市圈产业空间组织对碳排放的影响机制

图2 区域分工合作的减排机制

1.通过共建区域产业链，促进循环经济发展，提高能源利用效率。各地区之间分工的相关性越强，越有利于实现减排，通过产业链串联，形成一个闭合的反馈流程，在都市圈内部形成物质资源的循环利用，进而减少工业排放。

2.通过专业化集聚，提高生产效率，降低单位产出碳排放。产业集聚是区域分工的空间实现形式。大量专业化、相关性较强的企业在空间上集中，有利于发挥集聚经济优势，通过共享劳动力市场、共享中间投入产品、知识外溢效应，促进企业之间、产业之间交流合作，促进创新，提高生产效率，从而降低单位产出碳排放。

3.通过减排专业化发展，促进技术减排。专业化分工有利于促进企业更聚焦于价值链某一特定环节的生产，进而催生治污减排专业化机构，加速减排知识和技术的传播，进而实现技术减排。

（二）空间适度集聚

产业在空间上集聚发展，对碳排放和经济发展存在“双重效应”。在经济增长和减排双重目标下，“空间紧凑、疏密有致”应是低碳都市圈产业空间集聚的典型特征。

对于经济发展，一方面，空间集聚有利于发挥规模经济和集聚经济效应，促进知识和技能外溢，提高生产效率；另一方面，过度的空间集聚可能带来“拥挤效应”，要素成本提高、环境污染加重等负外部性导致生产效率降低。

对于碳排放，一方面，在快速集聚的初期阶段，都市圈产业结构通常以能源密集型和高污染型重工业为主，在产能规模快速扩张、人们对环境质量要求不高、环境标准和规制相对宽松等因素影响下，单位产出碳排放持续增加，碳排放增速快于产出增速；另一方面，如表1所示，随着城镇化和工业化迈入成熟阶段，高水平的经济集聚度带来的溢出、共享、集中监管等外部性可以有效促进生产效率提高和减排。

如图3所示，在经济集聚达到一定水平并处于合理区间内，可以同时出现减排和经济发展的“双赢”效应，即在追求经济活动空间集聚的正外部性收益最大化的同时，也能够实现能源消耗和碳排放的最小化。经济集聚度的合理区间，应处于经济集聚水平对碳排放和经济增长影响曲线的峰值之间，随着集聚程度的继续加强，经济增长和生产效率持续提高并逐渐接近峰值，而单位碳排放将迈过峰值并持续下降。

（三）职住匹配协同

45分钟的都市圈通勤时间已成为国内外成熟型都市圈的目标共识。如纽约提出将45分钟以内通勤人口比重提高至90%，上海、南京也提出将45分钟以内的通勤人口比重提高至80%-90%。以目标为导向，我国都市圈职住匹配协同的典型特征应为：在县区级层面最大化职住空间平衡的同时，实现职住空间协同、通勤低碳高效，将居民平均通勤时间控制在45分钟合理范围内。

都市圈层面，就业和居住空间不匹配、通勤效率不高是导致长距离、长时间通勤出行的重要因素。交通领域的碳排放是引发全球气候变化的主要因素之一，根据国际能源署估算，全球能源消耗产生的碳排放中有22.9%源自交通部门。虽然“职住分离”的空间格局有利于企业在空间集聚，提高劳动生产率，但同时，也会引发通勤交通需求和成本的提高，以及环境污染、碳排放加剧等负面效应。根据华夏幸福产业研究院《中国都市圈极限通勤研究》，我国主要都市圈中，通勤距离最远的10%居民的平均极限通勤时间高达74.1分钟，极限通勤距离超过20公里，通勤时间最长的上海、北京都市圈单程平均通勤时间分别为57分钟和58分钟，远高于2020年纽约的43分钟和东京的49分钟。

提高都市圈“职住匹配协同”水平可以有效减少通勤出行导致的碳排放。一是提高都市圈内局部地区“职住平衡”水平，可以有效减少交通出行量，增加步行、自行车等低碳出行方式比重，从而显著减少交通出行产生的碳排放量。二是提高主要就业地和居住地之间的通勤效率和公共交通供给水平，强化主要通勤流方向的交通精细化管理，加大公共交通供给水平，优化通勤交通方式，从而实现减排（见图4）。

表1 空间集聚的减排机制

图3 空间集聚对碳排放和经济增长的影响示意图

二、我国都市圈产业空间组织存在的问题

（一）区域分工合作方面

1.部分都市圈产业链尚未形成，本地配套率较低。部分都市圈主导产业未形成较为完整的产业链上下游集群，核心城市高端生产服务业发展滞后、创新孵化动能不强，大部分城市产业发展均集中在加工组装等低价值环节，区域间产业前后向关联度不高，缺少合理有效的分工合作。如成渝地区不少城市都在积极布局汽车产业，但多数城市都集中在零部件加工制造、整机组装环节和新能源汽车生产，协作配套能力不强，尚未形成合理的产业梯度和紧密联系的产业链，核心城市成都多个主导产业一般配件本地配套率不足50%，核心配件不足40%。

2.部分都市圈产业发展呈现同质化竞争，产业链垂直分工不足。目前，我国一些都市圈内产业发展同质化问题较为突出，且城市之间以横向分工为主，缺少纵向联系。以成渝地区为例，目前成渝地区逐步形成了以成都、重庆为核心的电子信息、装备制造、食品饮料、先进材料和能源化工五大优势产业集群，但区域内各城市主导产业布局相似，发展重点方向大同小异，产业竞争大于合作，在电子信息、汽车、装备制造等多个产业上存在产业拼抢、直接竞争现象。

3.核心城市功能过度极化，都市圈“中心-外围”良性互动的管理和生产功能分工格局尚未形成。例如，对比北京都市圈和东京都市圈的圈层分工发现，北京都市圈第一圈层要素过度集中，功能过度复合，外围圈层以低端产业为主，发展不充分问题突出。如表2所示，北京都市圈的核心圈层比东京都市圈职能更加复合，不仅集聚了东京都市圈核心圈层的职能，而且汇集了教育培训、科技研发、区域物流、先进制造、传统工业等在东京都市圈外围圈层的职能。

图4 “职住匹配协同”的减排机制

表2 北京都市圈和东京都市圈圈层主导功能对比

（二）空间适度集聚方面

1.部分都市圈产业园区多而散、小而全，集群发展不足、重点不突出。部分都市圈产业园区数量较多，分布零散，导致各园区间同质化竞争，主导产业雷同，园区发展重点不突出。如调研发现，沈阳都市圈范围内建设新城34个、新镇8个、主导产业园区59个，平均每个地级市4个新城、1个新镇、7个产业园区，过于分散的空间分布难以保证各新城新区聚集重点，形成“四面开花”的平行开发模式，建设项目在空间上呈零星状散点铺开。又如，兰州市开发区数量多、规模小、布局分散，其中国家级开发区兰州经开区和兰州高新区均采取“一区五园”管理模式，各园区分布于不同区县，且均以生物医药、新材料、新能源等作为主导产业，导致开发区之间主导产业雷同，招商引资同质化竞争，园区发展重点不突出、缺少支柱型产业集群，发展活力整体不足。

2.部分都市圈土地利用效率总体偏低，存在低效蔓延现象。一方面，部分都市圈内新城新区和产业园区规划空间过大，导致用地集约性不高，土地利用效率偏低，集聚经济效应未能有效发挥。如沈阳都市圈规划建设的42个新城新镇平均人口仅为12万人，平均每个新城新镇建设用地20.5平方公里，人均用地面积远超出国家标准。另一方面，部分新城新区与中心城区空间距离较远，开发建设过程中难以获得中心城区城市服务功能的支撑，导致出现大量“钟摆式”通勤交通，从而引发较高的通勤交通碳排放。如兰州新区距离主城区直线距离为38.5公里，行车距离约70公里；天津滨海新区距离市区直线距离约为40公里，行车距离50公里左右；沈阳都市圈共计规划42个新城新镇，仅有19%在中心城区内部或边缘，大部分散布于远离中心城区的远郊区、县级市、县城或都市圈外围小城镇。

（三）职住匹配协同方面

1.主要都市圈中超1000万人口承担“极限通勤”之苦。根据中国城市规划设计研究院发布的《全国主要城市通勤时耗监测报告》，在36个全国重点城市中，共有超过1000万人正在承受60分钟以上的通勤之苦，占通勤人口的13%。根据华夏幸福研究院《中国都市圈极限通勤研究》对我国十大都市圈通勤情况的分析，除合肥、郑州都市圈外，其余都市圈通勤距离最远的10%群体，平均通勤时间超过60分钟。其中，上海、北京超过90分钟，武汉、成都、杭州、南京超过70分钟（见图5）。以成都都市圈为例，都市圈通勤范围已超出成都市域范围，覆盖至周边德阳、眉山和资阳等城市，成都都市圈全部通勤人口的平均单程通勤时间为46分钟，位列十大都市圈第3位，极限通勤人群平均通勤时间高达76分钟，其中63%的通勤人群通勤时间在70分钟以上，43%的通勤人群通勤时间在90分钟以上。

图5 我国十大都市圈通勤时间

2.“乌托邦”式的职住平衡有可能导致“双向职住分离”和通勤交通无序混乱、管理困难。部分地区虽然在数据统计和规划实施上，实现了“静态”的职住空间平衡，但通勤交通流表明，居民就业地和居住地仍然呈现空间分异，同一地区内的通勤高峰期流出和流入人口规模巨大，从而造成“双向职住分离”和交通无序混乱、难以管理。如根据华夏幸福研究院《中国都市圈极限通勤研究》，上海浦东新区通勤流具有典型的双向流动特征，浦东新区既是上海都市圈重要的工作地，容纳了12万左右工作人群，也是重要的居住地，承载近9万人安居，每日有大量人群穿城而过，呈现双向人流迁徙的职住分离现状；广州环穗区域也呈现典型双向通勤流动特征，目前工作在广州、居住在环穗的人口超过55万，而居住在广州、工作在环穗的人口也超过了53万，每天进出广州的双向通勤人员数量巨大、频率密集。

三、促进都市圈低碳发展的产业空间组织优化策略

（一）区域分工合作策略

优化都市圈产业空间布局，实行产业导向和空间导向“双重调控”。明确主导产业，编制都市圈统一的产业指导目录，建立以亩均绩效、节能减排等为主要指标的企业分类综合评价制度。明确各地产业发展方向和空间布局，根据不同地区的发展条件和功能定位，制定差异化的市场准入标准。

在都市圈内引导构建相对完整的主导产业链。聚焦重点产业领域，推动都市圈内城市开展“补链式”“延链式”“强链式”产业协作，协同打造一批根植性强的产业集群。

促进形成以垂直分工和功能分工为主的产业分工体系。加强城市间产业链条的上下游分工，推动价值链不同环节在都市圈范围内有序转移、合理分布。促进中心城市产业高端化发展，形成以现代服务经济为主的产业结构，强化要素配置、创新策源、高端服务、门户枢纽等核心功能。增强都市圈中小城市吸纳中心城市产业转移承接能力，推动部分功能和产能向周边城市（镇）疏解转移，加快推动先进制造业规模化、特色化、集群化发展，共同构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。

完善促进都市圈产业区域分工合作的体制机制。构建都市圈要素一体化市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立都市圈统一的人力资源、土地、金融资本、技术市场。完善都市圈成本共担和利益共享机制，建立健全合作各方分担建设成本、共享经济产出和税收收入的合理机制。探索建立重大经济指标协调划分的政府内部考核机制。

（二）空间适度集聚策略

制定都市圈新城新区和产业园区建设和选址标准，防止造成中心城市低效蔓延。一是出台规范都市圈新城新区建设的管理办法，进一步统一和明确新城新区内涵，从严管理各级城市随意设置新城新区。二是科学设立新城新区门槛标准，明确新城新区选址标准，依据经济实力、人口规模、城镇化水平、建成区面积等重点指标，确立不同等级城市设立新城新区的门槛标准。

控制都市圈新城新区和产业园区数量，整合打造产业发展大平台。实行总量控制，原则上每个县（市、区）的产业发展平台不超过1家；实行规范扩区，对于按照核准面积和用途已基本建成的开发区和新城新区，在达到依法、合理、集约用地标准后，方可申请扩区；实行整合提升，鼓励国家级开发区和发展水平高的省级开发区，整合区位相邻、相近的产业发展平台，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销。

引导都市圈产业向园区集聚，促进高效集聚、专业化错位发展。借鉴美国马里兰“产业发展优先资助区”（PriorityFundingArea）经验，引导推动企业和项目向园区集聚，以园区为抓手调整优化都市圈产业布局。加强都市圈产业园区总体规划布局和分类指导，推动各园区差异化专业化发展。明确各园区发展重点，依托区域资源优势，推动产业要素集聚，延伸产业链条、强化综合配套。以园区为产业集聚发展主要平台，调整优化都市圈产业布局，根据各新城新区、产业新城、开发区等发展重点，推动项目集中入园、产业向园区集聚。

推进产业园区专业化集群发展，构建支撑都市圈产业链垂直分工的产业园区系统。促进都市圈主导产业链不同环节在专业园区中专业化集群发展，围绕产业链上下游，提升开发区协同发展能力，在园区之间形成循环利用的低碳化协作模式。建立都市圈产业园区合作机制，鼓励在都市圈内通过股份合作、飞地自建、托管建设等模式推动异地园区共建，有序推进都市圈产业园区布局和发展方向优化。

（三）促进都市圈职住匹配协同策略

优化都市圈居住空间分布，协调就业空间集聚带来的“经济效益”和职住分离引发的“城市病”。优化城市教育、医疗等基本公共服务设施在空间上的合理配置，提高通勤便捷度在居民居住选址决策过程中的影响。避免都市圈范围内城市功能过度分工，促进精明增长和土地综合利用。

畅通都市圈通勤交通，建设1小时通勤圈。一是将都市圈平均通勤时间控制在45分钟以内，极限通勤时间控制在1小时以内。二是加大就业集聚地区和居住集聚地区之间交通基础设施建设和公共交通供给。三是畅通都市圈交通网络，加强都市圈市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，消除“断头路”“瓶颈路”，支持开行城际公交，推进都市圈内城市间公交一卡互通、票制资费标准一致。四是推进中心城市轨道交通适当向周边地区延伸，优先向重点通勤群体居住地延伸。

提升都市圈职住平衡协同水平。一是打造一批产城融合、职住平衡的都市圈“微中心”。借鉴东京都市圈外围的自立都市圈建设经验，在都市圈外围地区打造一批微中心，着力解决都市圈外围地区人气不足、产业不强、就业吸纳能力弱等问题。二是对于居住功能较强、产业功能不足的外围地区，加强与就业功能主导地区的交通联系，加强公共服务、基础设施等配套建设，加强产业引入和培育，增加就业机会。三是对于就业功能较强的外围地区，重点加强与居住功能主导地区的交通联系，加快完善租赁住房市场，增强该类地区的居住功能。四是对于都市圈核心地区内极限通勤人员就业集中地区，加大小户型、可支付商品住房和租赁住房供给，推进老旧小区改造，减少长距离通勤人数。