新时代高校大学生国家助学金评审过程中存在的问题及完善策略研究

[摘 要]文章从高校大学生国家助学金政策实施以来产生的问题入手，针对国家助学金评审过程中存在的问题，从高校作为执行主体这个角度提出完善策略，以期为我国高校国家助学金制度的修正和完善提出建设性意见。

[关键词]国家助学金;贫困生认定;名额分配;评审时间;累计金额

[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2021）11-0180-04

21世纪以来，教育政策不是反映某一个社会阶层的利益，而是一个复杂的、异类的、多种成分的组合体做出反应[1]。我国高等教育政策体系主要包括“一般性政策”和“指导具体领域的政策”两个方面[2]。高校大学生国家助学金资助政策属于指导具体领域的政策范畴，其主要以补足家庭经济困难学生的生活费为目的，最终目标是实现学生在高等教育阶段享有公平教育的机会，它的实施能否达到预期的政策目标关键在于政策的执行。

一、国家助学金设立的背景

伴随着改革开放政策的实行，我国国民经济高速发展，打破了新中国成立以来高度集中的计划经济体制，转变为市场经济体制。1998年，在国家发布《面向21世纪教育振兴行动计划》后，我国高等教育开始扩大招生数量，毛入学率在2002年就超过了15%，达到了15.3%，高等教育正式从精英教育阶段迈向大众化教育阶段[3]。当高等教育的毛入学率发生变化时，高等学校的活动就会发生较大的变化。由于招生人数是逐年上升的，高等教育资助经费财政预算支出已经不能完全满足高等教育日益发展的需要，因此国家以高等教育成本分担理论为基础，对高等教育的收费机制进行改革，把学费政策由计划经济时期的国家财政单一拨款转变为多头参与共同分担高等教育成本。由于我国贫富差距较大，高等教育成本分担制度的实行导致部分学生因贫困失学，为保障我国各个社会阶层享受均等的高等教育机会，确保教育公平和社会公平，国家制定了一系列相应的学生资助政策，国家助学金就是其中一项。

二、国家助学金的执行现状

（一）国家助学金的资助目的

国家助学金是党和政府对普通本科高校、高等职业学校家庭经济困难学生的关怀，目的是帮助他们顺利完成学业。国家助学金由中央和地方政府共同出资设立，用于资助家庭经济困难学生。国家助学金主要是以资助家庭经济困难学生的生活费用开支为目的。

（二）国家助学金的发展历程

2005年7月6日，财政部、教育部印发的《国家助学奖学金管理办法》（财教〔2005〕75 号）增设国家助学金，资助对象为高校中家庭经济特别困难的全日制本专科学生，资助标准为1500元/年/生，不区分档次。2007年6月27日，财政部、教育部印发的《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》（财教〔2007〕92 号）将原来的资助标准提高至2000元/年/生，具体标准由各地根据实际情况在每生每年 1000～3000 元范围内确定，可以分为 2～3 档，更加细化资助对象为高校全日制本专科（含高职、第二学士学位）在校生中的家庭经济困难学生。2010年，国家将平均资助标准提高到3000元/年/生，具体标准由高校在每生每年 2000～4000 元范围内自主确定，可以分为 2～3 档[4]。2019年4月1日，财政部、教育部、人力资源社会保障部、退役军人部和中央军委国防动员部联合印发《学生资助资金管理办法》（财科教〔2019〕19号），将“预科生”纳入资助对象范围。2019年6月28日，财政部、教育部印发《关于调整职业院校奖助学金政策的通知》（财教〔2019〕25号），从2019年春季学期起，将普通本专科学生国家助学金平均补助标准由每生每年3000元提高到3300元。

（三）国家助学金的评选细则

自2005年以來，国家助学金的基本申请条件一直为以下5条：1.热爱社会主义祖国，拥护中国共产党的领导;2.遵守宪法和法律，遵守学校规章制度;3.诚实守信，道德品质优良;4.勤奋学习，积极上进;5.家庭经济困难，生活俭朴。到2019年4月，多部门印发的《学生资助资金管理办法》（财科教〔2019〕19号）将国家助学金的基本申请条件在原有基础上增加1条，共计6条。增加的一条为“具有中华人民共和国国籍”，从而更加细化了国家助学金申请的基本条件。后来又规定公费师范生不再同时获得国家助学金。国家助学金申请的基本条件一共7条，具体审核流程如图1所示。

三、国家助学金资助政策执行过程中存在的问题

（一）家庭经济困难学生界定困难

高校国家助学金评审基本条件一共涉及7条，其中1到6条都是实行一票否决制，第7条评审基本条件规定为：家庭经济困难，生活俭朴。第7条的界定是国家助学金评审中最困难、最重要的一条，迄今为止还未形成一套标准的评价模式。基于国家助学金的资助目的，评审基本条件未涉及学生学业成绩，因此学生的学业表现不硬性纳入评审的范围，贫困与否是纳入评审的一个重要标准。

自2007年开始，经过12年的变迁，目前家庭经济困难学生认定的决定权完全落到了高校资助管理部门和学生本人的诚信承诺上。《家庭经济困难学生认定申请表》中所有字段信息都由学生本人承诺填写，可信度较以前由相应职能部门盖章认定更低。对申请表上填写的内容，高校资助工作者没办法到学生生源地进行一一核实，一是没有时间，二是没有经费，三是没有人员。所以，目前大多数高校采取的方式是申请表加民主评议相结合的方式，但是这种方式会带来以下两个问题：一是对于刚刚入学的新生的评议比较困难，学生彼此之间还不认识，很难从日常消费等进行评议;二是对于已经经过1到3年的在校生活学习的老生的评议比较复杂。老生知道了被认定为学校家庭经济困难学生后才可以申请部分助学金和奖学类助学金，他们中的一部分学生因此会从众跟风申请认定，最终导致高校资助工作者工作量翻倍，学校家庭经济困难学生人数越来越多。

（二）国家助学金名额分配难

从国家助学金执行主体高校角度来看，国家助学金名额分配难主要表现在3个方面：一是高校资助管理部门分配名额难，二是二级学院分配名额难，三是班级分配名额难。因为东西部地区经济发展水平差异大，校际间生源差异大，虽然政策文件规定在分配国家助学金名额时，对民族院校、以农林水地矿油核等国家需要的特殊学科专业为主的高校予以适当倾斜，但是国家都是根据各个地区高校学生的实际人数再结合相应的政策进行划分，对不同地区不同高校学生的实际家庭情况并未掌握，高校只能被动地接受国家分配的名额，然后再进行下一步的工作。尤其是西部地区，由于学校资金有限、社会捐赠资金量小，奖学类助学金和国家助学金占据学校资助总金额的80%左右，而纯奖学金量太小，学生就只能去争取各类助学金，但申请助学金的前提必须为家庭经济困难在册学生，因此参与认定的学生越来越多，高校资助工作量越来越大，助学金名额分配也越来越难。

目前地方高校对国家助学金名额的分配主要是根据当年省教育厅下拨名额，然后再根据学生总人数，把国家助学金名额根据各二级学院的人数“平均”分配下去，按照这种方式进行名额划分就会产生一个问题：各个学校每学年的贫困生人数都是平均地分布在各二级学院、各个专业和各个班级吗？答案肯定是否定的。而“公平”不是平均，不是人人有份。如果按照各个二级学院认定的家庭经济困难学生人数进行分配，又会产生另外一个问题。学生为了获取更多的资助资源，不管贫困与否都会“争当”贫困生。这会导致学校认定小组工作量激增，同时认定的困难学生人数比例会逐年上升，产生的实际运行效果欠佳，甚至还会产生一些不良的现象，如：越帮越困、不正当竞争、争穷不争优、不诚信行为等。

（三）资助金额无区域性差异

目前，地方各省（市、区）的国家助学金资助金额和档次都是各省（市、区）根据上级政策文件结合本省（市、区）的实际情况来确定的。笔者将以下几个省（市、区）国家助学金的资助金额做了对比，如表1所示，从中可以发现由于受到国家资助政策的限制，各省（市、区）国家助学金的资助金额差距不大。但是各省（市、区）的生活水平相差较大，统一标准的资助金额难以满足不同地区就读的学生的实际需要，这就会衍生出一些区域性差异带来的教育不公问题。

（四）评审时间过于集中

《本专科生国家助学金实施细则》规定，每年9月30日前学生根据自身情况向学校提出申请，学校于每年11月15日前将本校的国家助学金落实情况上报中央或省级教育部门。但是在实际的操作过程中存在以下三个难点，一是高校的国家助学金上报截止时间是每年的11月15日，但是实际的申报过程中，会出现时间紧、任务重、工作量大的困难。为了保证资助资金能在本年内发放，时间大多会提前，一般10月中旬高校就要上报评审结果，而秋季学期开学前一个半月里，一般高校的工作任務会比较重，涉及整个学校奖助学金的评审、家庭经济困难学生的认定、军训、开学典礼、入学教育等工作，不管是资助管理部门、二级学院还是学生主体都非常的忙碌，在如此高压的情况下进行国家助学金的评审，肯定会有所遗漏。二是根据相关公示规定，原则上国家助学金必须要经过三级公示才能上报省级主管部门审批，三级公示时间不少于工作时间15天，而刚好这段时间存在两个大假，一个是中秋节，一个是国庆节，因此要精细化做好国家助学金的评审更是难上加难。三是毕业班学生大约有80%的人会在外面实习，这对国家助学金评审也带来了挑战。

（五）部分学生学年累计资助金额过高

自2016年起，根据国家扶贫攻坚要求加大对农村建档立卡户等特殊困难学生的资助力度，各省（市）相应出台了一些帮扶政策，如表2所示。

综上所述，各省（市）都出台了相应的针对建档立卡户特殊困难学生的资助政策，但是不管是从国家层面、省政府层面还是学校层面都未对学生的累计受助金额做出硬性规定，这样会导致资助资金大量集中在少部分学生手中。学生还会有其他的资助，如地方资助、雨露计划等。建档立卡户等特殊类别学生已被认定为特殊困难的学生，必须享受国家的资助政策，以生源为山东省在云南省某高校就读的大学生小A为例：资助总额/年=免除学费+国家一等助学金+其他获奖/助情况（成绩排名靠前还可以获得国家级、省级、社会捐赠和各项单项奖）。所以，小A的资助总额/年=5400元+3800元+6500元=15700元。假设小A成绩很差他每年的资助金额最少也会有9200元。这样的资助金额会不会造成其他学生资助资金额减少呢？这样累计受助会不会造成资助资源分配不公呢？

四、国家助学金资助政策的完善策略

（一）细化家庭经济困难学生认定工作

家庭经济困难学生认定工作是开展学生资助工作的前提和基础，是保证资助资金精准发放的先决条件，是切实保障高校实现资助政策不漏一人的重要保障。精准认定，才能确保精准施策。面对高校家庭经济困难学生认定工作的难点，如何做好精准识别和精准认定呢？笔者认为在完善的税务系统、诚信系统和大数据信息共享系统完全健全之前，可以从认定节点和认定方式两个方面进行攻克。

一是在认定节点上，将老生的认定时间由每年9月更改为每年的6月，这样可以及时、全面、准确地掌握困难学生的数量、分布、结构，为资助名额的划分提供前提条件，同时也可减轻相关部门在9月时的工作压力[5]。由于新生9月才入学，所有同学才刚刚认识，除了特殊类别学生外，真的很难在一到两个星期真正了解学生的真实家庭情况，为了确保不错不漏，应助尽助，建议把新生的认定权限下移到学生生源地就读高中，高校根据学生提供的高中阶段认定结果进行再次认定，这样可以为快速精准认定提供生源评价支撑，从而确保认定结果的精确性和及时性。

二是在认定方式上，将定性和定量相结合，对学生进行综合评价认定。在定性评价方面，民主评议小组结合学生日常消费行为进行评价。在定量评价方面，结合《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（教财〔2018〕16 号）最新认定依据，围绕家庭经济因素、特殊群体因素、地区经济社会发展水平因素、突发状况因素、学生消费因素和其他影响家庭经济状况的有关因素，对这六方面的一级指标进行进一步细化分解，制定出符合校情的三级指标评定体系，同时结合德尔菲法和层次分析法对各级指标体系进行赋权。最终根据订性和定量两个维度进行评价认定，从精细化和科学性两方面做好认定工作。

（二）发挥高校的执行主体作用

高校是国家助学金政策实施落脚点，针对国家助学金名额分配难、资助标准太统一的情况，笔者认为应该充分发挥高校在国家助学金名额分配和资助标准上的主体作用。可以从以下两个方面进行完善：一是省级教育部门采取拨付资助资金总量的方式，各高校根据自身所处地理位置以及生源情况（如学校家庭经济困难学生认定情况），重新划分省级教育部门下拨的资助资金总量，在确保资助总量不变的情况下合理分配资助资源，制订切实可行的资助资金分配方案。二是合理浮动资助资金额度。各区域高校可结合自己的实际情况在平均标准3300元不变的基础上，规定资助金额可上下浮动20%，并将分配方案报给当地教育部门备案。例如某省将资助标准上浮18%，即上浮600元，资助平均标准变为3900元，再将助学金分为三档，即一档为5500元/年，二档为3800元/年，三档为2400元/年。这样就可以因需设立相应的国家资助名额和资助档次，真正做到精准资助。

（三）调整集中的评审时间

国家助学金的资助资金量大、资助人数多，面对如此庞大的工作量，笔者认为要想精细化做好评审工作，可以从时间上进行调整。一是针对高年级学生。因为国家助学金不涉及学业成绩，因此可以将老生的国家助学金的评审放在春季学期，在完成贫困生认定后就可以进行，高校可以根据各校自身贫困生的具体数量、分布、结构，再结合下拨的资助资金总量进行名额分配和档次划分。这种方式首先可以缓解9月大量集中的评审安排，其次也可保障评审时毕业班学生都在校。二是针对刚入学新生。由于新生刚入学，只能享受到各类助学金，因此国家助学金的分配可以适当向新生倾斜。这种方式首先可以让学生感受到党和政府对他们的关心关爱，其次也可激励高年级学生争优不争穷。國家助学金是助学类资助资金总额最高的一项，尤其是在西部地区，国家助学金的资助金额约占高校整个资助总金额的80%以上，因此先评审完该项助学金有利于学校级和社会捐赠助学金的分配，更有利于高校对资助资源进行合理分配。

（四）为学生制定“资助包”

为了确保将有限的资助资源精准、精细、公平地分配给需要帮助的学生，笔者认为可以为每位贫困学生建立一生一档，尤其是特殊困难学生，这样既可以及时、准确地掌握学生的实际受资助情况，同时还可以为资助部门在分配资助资源时提供数据支撑。各地高校可以根据各校自身特点，确定资助最高限额，这样就可以避免把大量资助资金集合在少数人身上，而使得更多需要帮助的学生得到帮助，享受到国家给予的关怀。以云南省某高校的资助限额是6000元为例。小B是一名四川籍在云南省某高校就读的农村建档立卡户本科学生，他在学校享受的奖助学金总额为：学费补助+生活费补助+国家一等助学金+其他获助项目，因此，小B的资助总额/年=2000元+2000元+3500元+其他=7500元+其他。资助负责人在知道小B实际受资助的情况后，就可以更加合理地分配资助资源，把国家的关怀送到更多需要帮助的学生身上。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 斯蒂芬·鲍尔.政治与教育政策制定：政策社会学探索[M].王主秋，孙益，译.上海：华东师范大学出版社，2011：1-3.

[2] 冯光娣. 中国高等教育社会政策研究[D].天津：南开大学，2012.

[3] 杨黎明.高等教育大众化理论的产生、发展及意义[J].现代教育科学，2008（5）：9-13.

[4] 中国学生资助70年 [EB/OL].（2019-10-08）[2020-03-17].http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/lists/68.html.

[5] 朱阳莉.基于层次分析法（AHP）在高校家庭经济困难学生认定工作中的指标量化研究：以云南师范大学为例[J].教育现代化，2019（45）：185-191.

[责任编辑：钟 岚]