蒙古煤炭工业发展趋势

王 妍，刘 闯，翟禹镓

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

蒙古地广人稀，自然资源丰富,是全球矿产资源储量前10位的国家之一。长期以来，蒙古推行“矿业兴国”战略，采矿业是蒙古的基础性支柱性产业，约占蒙古GDP的1/4，在蒙古国民经济结构中占据重要地位，对经济发展起到举足轻重的作用[1]。

煤炭是蒙古最主要的出口资源，煤炭开采业极大促进了蒙古经济社会的快速发展。蒙古是全球煤炭资源最集中、最丰富的地区之一，其煤炭资源丰富、煤质好、开采条件优越，是世界上最适合露天开采的煤炭资源国。同时，蒙古与我国陆路接壤，几乎所有的炼焦煤都出口到我国。我国作为世界上最大的炼焦煤进口国,是蒙古可以依赖的煤炭单边出口市场。

1 煤炭资源概况

蒙古是全球煤炭资源最集中、最丰富的国家之一，煤炭总储量约占世界已探明煤炭资源总量的10%。蒙古煤炭资源赋存浅，目前99%的煤炭产量来自露天煤矿。蒙古煤炭有4个成煤期，煤炭资源赋存在石炭系、二叠系、侏罗系和白垩系的煤系地层中。根据BP统计，截至2020年底，蒙古探明煤炭储量为2.52 Gt，其中次烟煤和褐煤1.35 Gt、无烟煤和烟煤1.17 Gt[2]。

蒙古煤炭资源在该国各地均有分布，并主要分布在北部区、南部区、东部区、西部区和中部区。其中，北部区和南部区煤炭产量最大，累计达全国煤炭产量的99%。蒙古现有煤矿数量约300个，分布在15个含煤盆地/含煤区。焦煤主要集中在南部区和西部区，靠近我国新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区中部边境。褐煤集中在中部区，次烟煤集中在东部区，靠近我国内蒙古自治区东部边境地区。蒙古南部戈壁阿尔泰含煤区的那林苏海特煤田和塔温陶勒盖煤田，是蒙古重点打造的世界级煤矿区，距离我国边境仅50～180 km，具有较高的经济价值。蒙古煤炭资源特点如下所述。

(1)煤炭储量丰富、煤种丰富、煤质好。蒙古煤炭储量丰富且煤炭品种齐全，有褐煤、焦煤、烟煤、气煤等，几乎涵盖所有煤种。其中褐煤主要供本国用作动力煤，其他煤种则主要供出口。蒙古炼焦煤资源丰富，约占总储量的35%，且多数为低灰、低硫、低磷且易选的优质炼焦煤，可满足高质量冶金、精密铸造和现代化高炉需要。

(2)赋存条件良好、开采条件优越。蒙古煤炭资源的主要成煤时代为石炭二叠纪、侏罗纪、白垩纪和古近纪，各成煤期均有厚煤层形成，为相对稳定的内陆成煤环境。蒙古煤炭普遍埋藏浅，具有良好的开采条件，是世界上最适合露天开采的资源地之一。蒙古露天煤矿产量占全国总产量的99%，大部分集中于东部、中部和南部地区。但露天煤矿多处于偏远地区，蒙古落后的基础设施及煤炭开采技术设备限制了煤炭的开发利用，主要依靠吸引国外投资合作开采[3]。

(3) 开发程度不高、基础设施相对落后，煤炭出口受限。蒙古国内的矿业政策几经修改，在保持国家要对煤炭资源控制还是吸引国外投资者的问题上持有不同意见，政策不稳定制约了外国投资者对蒙古煤炭投资的信心。同时受基础设施，包括铁路、公路、电力、通讯等基础设施发展相对落后的影响，限制了蒙古煤炭资源的开发、生产和出口[4]。目前蒙古大部分已开发的焦煤资源分布在南部、靠近我国内蒙古地区，由于铁路运力不足，出口到我国的大多数焦煤需通过长距离的公路运输，大大增加了物流成本。

2 煤炭生产与消费

2.1 煤炭生产

自1990年以来，蒙古的煤炭产量总体呈上升趋势。20世纪90年代，蒙古煤炭年总产量总体保持在5～6 Mt；2004年后，蒙古煤炭产量迅速增长，煤炭出口需求成为影响煤炭产量变化的重要因素。据BP统计，2011年蒙古煤炭总产量达到1990年以来的峰值32 Mt，其中超过66%的煤炭用于出口。2012-2015年期间受全球经济放缓及我国煤炭行业处于低谷期的影响，蒙古煤炭产量连续4年波动下降，2015年煤炭产量降至24.2 Mt，较2011年大幅下降了近25%。随着全球经济复苏和我国煤炭需求的强势回归，蒙古煤炭产量连续4年快速增长，2018年达到新的峰值54.6 Mt，比2015年增长了1.25倍，其中出口贡献了70%以上的增量。2019年蒙古煤炭产量50.8 Mt，总体保持平稳。2020年受全球新冠肺炎疫情影响，蒙古煤炭产量大幅下降，累计生产煤炭40.5 Mt，同比减少10.3 Mt、下降20.3%，如图1所示。

图1 1990-2020年蒙古煤炭产量

2.2 煤炭消费

蒙古一次能源消费中煤炭占比超过90%。蒙古煤炭消费主要用于燃煤发电，其次为钢铁、化工等主要耗煤行业，另外居民取暖也消费部分煤炭。以2003年为分界点，2003年前蒙古生产的煤炭主要靠国内消费；2003年后，随着蒙古煤炭产量的提升，在满足国内消费基础上，蒙古有富余的煤炭出口。

2000-2008年，蒙古国内煤炭消费量为5～6 Mt/a。进入21世纪以来,蒙古经济进入高速发展阶段,2011年，蒙古10.7 Mt的煤炭消费量达到自1990年以来的最高纪录。此后，蒙古国内消费量继续波动上涨，2013年达到11.7 Mt。2014-2016年蒙古经济增长再次进入下滑通道，煤炭消费量随之波动下降，2014年煤炭消费量仅5.7 Mt。近几年蒙古煤炭消费量又开始呈波动上升趋势，2018年蒙古煤炭消费量高达18.4 Mt，是2014年的3.2倍，创历史最好水平。2019年蒙古煤炭消费量下滑至14.2 Mt，与2017年14.7 Mt基本相当。 2020年，随着蒙古煤炭产量的下降，其煤炭消费量也下降至11.8 Mt，如图2所示。

图2 2000-2020年蒙古煤炭消费量

2.3 主要煤矿情况

蒙古煤炭资源矿产地375个，其中烟煤产地138个、褐煤产地237个。其中可供开发的正在开采的矿床(区)34个；在75个矿床中有烟煤矿床33个、褐煤矿床42个；在已开采的34个矿床中，焦煤开采矿区有20个，褐煤开采矿区有14个[5]。

(1)巴嘎诺尔煤矿。该矿位于乌兰巴托以东125 km，现使用俄罗斯、日本的重型机械设备进行生产，设计年产量为6 Mt，煤的发热量为16.3 MJ/kg。该矿所产原煤绝大部分通过铁路专用线运往乌兰巴托最大的发电厂。该矿现为股份制企业，国家股占90%。政府将该矿列入全部私有化企业名单，按照政府的方案，该矿将有40%的股份通过招标形式转为私有。

(2)沙林格尔煤矿。该矿位于乌兰巴托以北240 km，设计生产能力为硬煤2 Mt/a，煤的发热量为16.3 MJ /kg。所产原煤绝大部分用于发电，供应额尔登特矿。沙林格尔煤矿也被列入全面私有化名单，目前该矿的国家股占80%，其中55%的股份正被考虑转为私有。

(3)新乌斯煤矿。蒙古第3大煤矿是新乌斯煤矿，位于乌兰巴托以南240 km。该矿自1992年以来每年产煤0.5 Mt，设计生产能力为原煤2 Mt/a。煤的发热量为11.7～13.4 MJ /kg,采区面积为391 km2。该矿附近还有一些储量较小的煤矿，并且具有一定的基础设施。

(4)塔班陶勒盖煤矿。南戈壁省的塔班陶勒盖煤矿是世界上最大的尚未完全开发的露天焦煤矿，该矿煤炭水分0.6%、灰分22%、硫分0.5%～0.8%，发热量20.9～23.0 MJ/kg，是优质的冶金焦煤，品质十分优良。东矿区埋深300 m以浅的煤层资源储量、地质构造特征已基本查明，勘查可靠。主矿区划分成8个开采区，其中一采区为省属采矿区，其他采区属蒙古能源公司管理。该矿初期生产规模为15 Mt/a，远期将达30 Mt/a。

(5)纳林苏海特露天煤矿。该矿位于蒙古南戈壁省古尔本特斯具东南34 km处，露天可采煤层为5号煤层，煤层厚53.3 m，倾角45°～55°，煤种主要为气肥煤。

3 煤炭出口

蒙古政府发挥煤炭资源优势，对能源出口贸易非常重视。我国从20世纪90年代开始大量进口蒙古煤炭,成为蒙古重要的煤炭贸易国，我国内蒙古自治区甘其毛都口岸、策克口岸、满都拉口岸都是蒙古煤炭出口到我国的主要通道[6]。蒙古也借助我国经济的崛起，依靠煤炭出口收入实现了国内经济的稳步发展。

我国是蒙古最大的煤炭出口国，2004年以来蒙古出口到我国的煤炭总量大幅增长，从2004年的1.6 Mt增长到2011年的21.3 Mt。2005-2008年，蒙古出口到我国的煤炭总量维持在2 Mt左右；2009年后炼焦煤出口大幅上升，尤其是2010年，连接我国和蒙古的重要通道——临策铁路的货物运输正式开通运营，提升了蒙古的煤炭运输能力。2009-2011年蒙古出口到我国的煤炭总量分别为3.98、15.05、21.30 Mt。同时，蒙俄煤炭运输铁路专线也正式开通，大大改善了蒙古落后的矿产运输条件，帮助蒙古将煤炭出口到欧洲市场，为蒙古煤炭工业的发展带来了新出路。2010-2020年蒙古年均煤炭出口比率达到68.44%，远高于2003-2009年均值30.33%。

2012-2015年，受全球经济放缓和我国煤炭需求下行影响，蒙古煤炭出口呈现波动下降，2015年降至不足15 Mt。2016年开始复苏，煤炭出口量又呈现逐年快速增长趋势。2016年蒙古出口煤炭26.29 Mt，2017年出口煤炭35.2 Mt，其中出口我国的煤炭总量高达33.99 Mt ，占当年蒙古煤炭出口总量的95%以上。2019年蒙古煤炭出口总量为36.6 Mt，较2018年同期增长1.98%；出口总额为30.74亿美元，同比增长10.34%。2020年，受新冠肺炎疫情影响，蒙古累计出口煤炭28.7 Mt，同比减少7.92 Mt，下降21.7%，如图3所示。

图3 2000-2020年蒙古煤炭出口量与煤炭产量、消费量对比

4 煤炭工业管理体制和政策法规

4.1 管理体制

蒙古煤炭工业管理部门主要是矿业部、矿产资源管理局和投资署。矿业部的主要职责是制定并执行与采矿部门有关的立法，政策和战略，并在所有相关事务中向部长和政府提供信息、建议和支持。此外，矿业部还对部门政策、计划、协调和政策执行情况进行监督和分析，以确保有效利用预算和投资并在部门内部进行协调。矿业部组织结构如图4所示。

图4 矿业部组织结构

蒙古矿产资源管理局(MRAM)是蒙古政府的执行机构，其职能是在制定政策时支持矿产资源的管理，提供必要的信息，并创造有利的环境以促进对采矿业的投资。MRAM还提供与勘探和采矿许可证有关的服务，以实施适用的《矿产法》。MRAM与其他政府机构在与采矿有关的环境问题上合作。矿产资源管理局组织结构如图5所示。

图5 矿产资源管理局组织结构

投资局(IMA)成立于2013年，旨在推广和促进蒙古的商业投资，为投资者创造一个商业友好的环境，并协助国内外投资者在规划投资整个过程中提供指导。蒙古投资局组织结构如图6所示。

图6 投资局组织结构

4.2 政策法规

(1)《蒙古国矿产资源法》。该法的宗旨在于协调蒙古领土内与矿产资源勘查、勘探、开采有关的关系。早在20世纪90年代后期，蒙古为吸引外资就颁布了《蒙古矿产资源法》，在这部法律出台以后，蒙古政府结合实际不断地修订和完善。2006年7月8日，修改完善后的《蒙古国矿产资源法》获得通过，并于2006年8月26日正式开始实施，至今为止已经经历了22次内容增补和修订，越来越趋于完善。2013年之后，该法内容增补和修改建立在开放、透明、负责任的政府协调机制之上，以给投资者公平公正的对待为原则，新增加了相关的税收优惠内容，确保投资者利益最大化，提升了经营合同的稳定性，大大增强了投资者权益的保护性，增强了国际竞争能力，奠定了矿业领域投资的吸引力。透过这部法律可以看到，政府参与度大大加强，之前有争议的条款逐步清晰，在营造稳定的法律环境方面迈出了重要一步。

(2)《蒙古国投资法》。该法的宗旨是在蒙古境内保护投资者的合法权益，确立投资权益的基本法律保障，支持投资，稳定投资环境，明确投资方面国家机关的权限和投资人的权利义务及协调与投资有关的其他关系。20世纪90年代后期，蒙古颁布了《蒙古外国投资法》和《蒙古矿产资源法》，吸引了来自世界各地的企业，尤其是我国企业的投资。但2012年6月，蒙古通过《战略领域外国投资协调法》将矿产资源、金融、煤体通讯列为关系国家安全的战略性领域，对外国投资者设置了严格的投资限制，导致外国投资直线下滑，政府财政赤字增加。迫于经济增长压力，蒙古于2013年通过了新《蒙古国投资法》，规定蒙古政府对待国内外投资商一视同仁，海外投资商投资前无需经过政府和议会审批可直接投资，取消了外商在蒙古投资比重不得超过50%的规定，对不同投资额和投资地区给予不同年限的稳定税收优惠政策。

(3)《蒙古国自然环境影响评估法》。该法的宗旨是保护自然环境，预防人类活动导致的生态失衡。该法本着对自然环境的不良影响最小的原则，利用自然资源，评价区域、行业范围内执行的政策和发展纲领、计划对各类项目开发过程中对自然环境的影响作出是否实施的结论和决定。根据该法的规定,矿山开发及与其相关的建设项目(如公路、铁路等)均需进行环境评估。因此，需聘请蒙古具有环境评估资质的公司，对开发矿山及其相关建设项目将对环境造成的影响进行评估，并将环境评估报告提交蒙古自然环境部审批。

5 煤炭工业发展前景

我国作为蒙古重要的贸易伙伴，对蒙古的经济发展具有举足轻重的影响。2020年9月，中蒙双方共同签署了《中蒙边境口岸及其管理制度协定》，我国将扩大蒙古农牧产品和煤炭的进口。2020年10月，蒙古加入《亚太贸易协定》，根据成员国相互实施关税减让安排，中蒙两国相互进口商品将享受更低税率，得到更大优惠。截至到2020年年末，中蒙之间的贸易总额超过100亿美元，比2019年同期增长10%左右。我国和蒙古国之间的整体商业合作正快速扩大，未来我国计划从蒙古进口更多的矿产资源。

蒙古一次能源消费中煤炭占比超过90%，煤炭出口额占该国出口收入总额的1/3以上，煤炭行业对蒙古经济有深远的影响，未来蒙古政府将全力支持煤炭产业发展。近期，蒙古对我国的煤炭出口迎来黄金期，成为我国最大的炼焦煤进口国。但由于蒙古交通运输基础设施比较薄弱，限制了该国煤炭出口的进一步扩大，目前蒙古正积极建设铁路运输线路，未来将致力于解决交通运输问题、扩大煤炭出口产量，以进一步提高本国煤炭的竞争力[6]。