基于农业水价综合改革的农水工程设施管护政策和推进路径——以江苏省宿迁市宿豫区为例

张 旭，王 雷，杨 杰，崔延松

（1.江苏宿迁市宿豫区水利局，223800，宿迁；2.南通大学，226019，南通）

一、对宿豫区农业水价综合改革的认识

宿迁市宿豫区位于江苏省北部，境内大部分地区属于黄泛冲积平原，京杭大运河、故黄河贯穿南北，是国家重要商品粮基地，也是南水北调东线节点性过水走廊。 受季风影响，宿豫区降水量年度分布不均，可用于农业灌溉的水资源不足，受南水北调东线沿线用水约束的过境水资源较为丰富，发展农业节水灌溉是水资源管理的重点。

宿豫区是2013—2015 年国家农业水价综合改革试点地区，在全国率先推行了“分型改革、分区考核、分类定价、分项补贴”改革方法，即按照用水类型确定用水定额，根据灌区水源特点实行针对性考核，依据农业种植类型分别制定用水价格，针对粮食作物和经济作物实行农业灌溉用水财政补贴。2016 年开始根据国家和省农业水价综合改革政策规定，在完善细化“四分”改革方法的同时立足农业灌溉用水计量短板，根据平原河网地区“一站一控”灌溉特点，将干支渠系计量口下移至支渠以下，实行终端用水计量，全面推行终端泵站“以电折水”计量，即根据终端灌溉泵站用电量直接推求灌溉用水量，匹配用水定额、水价水平、奖罚措施、补贴方法等要素，创设了“精准计量、精准考核、精准补贴、 精准节水” 典型经验，在2020 年江苏省的验收考核中率先完成农业水价综合改革阶段性任务。

宿豫区农业水价综合改革已历经7 年多，结合“四分”改革方法、“四精”典型经验以及此后的考核和验收体会，形成以下3 点认识。

1.改革的最突出特点是以其“综合性”实现了“四性”

农业水价改革在30 余年实践探索基础上， 到2016 年国务院办公厅以《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）文件印发时，首次将改革定位为“综合性”改革。 改革的综合性特点决定了行政推动手段具有多元性，改革内容具有农业区域覆盖性，改革成效具有农业节水可达性，改革途径体现了农户自律性。

2.改革在试点推广中存在一些困难和问题

根据国家有关部委的文件精神，改革内容可归纳为水权分配和定额管理、水价标准和运行机制、供水方式和计量措施、 精准补贴和节水奖励、工程管护和管水组织5 个核心要素，改革思路是依据计量结果、对照定额标准以水价杠杆和财政补贴进行双向调节。但在推进过程中,却因水价调节敏感性不足、县级财政补贴规模不够、农田水利工程管护运行机制不健全等问题导致启动易、 推动难、推广更难。

3.考核验收应进一步完善相关办法增强操作性

2017 年国家有关部委印发了《农业水价综合改革工作绩效评价办法》， 就工作评价和任务评价2 项内容设立20 项评价指标形成近60 个考核评分要点。2018 年明确由省级组织绩效考核，国家只对省级考核“改革实施面积”1 项指标。 2019 年明确由省级出台验收办法、国家以省级为单元组织验收。 这一考核和验收的办法不利于县级改革主体依据考核和验收目标推进改革实效落实。

二、农业水价综合改革背景下的农水工程管护政策分析

长远看，农业水价综合改革最直接的影响对象是农田水利工程的管护。 其相关的政策分析如下。

1.国家部委层面的政策

早在2002 年国务院办公厅以国办发〔2002〕40 号文件转发《水利工程管理体制实施意见》， 明确了建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制，建立市场化、专业化和社会化的维修养护体系等内容；水利部、财政部2013 年以水建管 〔2013〕169 号文件印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》， 要求重点解决管护主体、管护责任和管护经费等问题；2016 年《农田水利条例》颁布，进一步强调“建管并重”，明确小型农田水利工程交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理；2019 年国家发展改革委等部门以发改价格〔2019〕855 号文件印发《关于加快推进农业水价综合改革的通知》， 明确农田水利工程管护要形成良性机制，末级渠系工程所有权和使用权要明晰，管护责任要落实到位；2020 年国家发展改革委等部门以发改价格〔2020〕1262 号文件印发《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》，明确“先建机制，后建工程”， 坚持工程建设和管护机制建设并重。

2.江苏省层面的政策

2020 年江苏省颁布《江苏省农村水利条例》， 在相关条目中规定农田水利骨干工程由基层水利服务机构或灌区管理单位运行维护和管理，其他水利工程由村民委、 农村经济组织、农民用水合作组织、受益农户负责运行维护和管理；2020 年江苏省发展改革委等部门以苏发改农经发〔2020〕807 号文件印发 《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的实施方案的通知》，明确制定农田水利工程设施管护实施方案、编制县级管护责任清单、完善农村农田水利工程设施管护体制机制；2021 年省水利厅等部门以苏水农〔2021〕2 号文件印发《关于巩固深化农业水价综合改革成果的通知》，要求持续强化工程管护，从机制完善、资金保障、队伍建设等方面强化工程管护运行，规范工程管护组织，优化其功能定位、管理机制、服务范围等， 有效提升工程管护水平；2021 年省水利厅等部门以苏水农〔2021〕6 号文件印发 《关于切实加强全省农村水利建设与管护工作的意见》，要求建立健全农村水利长效管护机制，从落实管护责任主体、明确管护范围标准、完善管护配套制度、创新工程管护模式等方面作了明确规定。

3.农业水价综合改革背景下上述政策的适应性评价

总体看，上述政策是适合农业水价综合改革的试点推动的。 一是着力解决了管护主体缺位问题。 农村水利工程设施具有面广量大、 功能多向、类型多样、受益多元等特点，实效推进农村水利工程设施管护机制建设，必须明确管护主体及其相应的管护范围。 二是着力解决了管护标准不统一问题。 由于各类型农村水利工程设施分布的区域差异、水系差异、功能差异等因素的影响，必须立足制定农村水利工程设施管护标准和规范，明确管护目标、质量要求、管护方法、操作规程、经费定额等规定。 三是着力解决了信息缺失的动态化管理问题。农村水利工程设施作为农村公共基础设施之一，多部门牵头管理是客观需要，将农村水利工程设施列入农村公共服务运行维护范畴，实行“多位一体”综合管护，必须借助信息化手段，实现动态管理。

三、宿豫区推进农水工程管护的主要路径

1.编制农水工程设施管护标准

立足宿豫区农村水利工程设施运行管护现状， 通过细化设施分类，明确管护主体和职责范围，从而明确维修管护内容及其管护人员的责任清单； 根据功能特点和良性运行条件，明确管护标准及其维修养护定额，产生的费用列入农业水价成本， 在不增加农民负担的前提下， 落实区镇两级政府对农业水价的财政补贴责任，从而解决宿豫区农业水价综合改革财政补贴规模不够、工程管护运行机制不健全等问题。宿豫区农村水利工程设施管护标准编制流程见图1。

图1 宿豫区农村水利工程设施管护标准编制流程图

2.推进工程管护示范区建设

根据编制印发的《宿豫区农村水利工程设施管护标准》， 建设涵盖管护目标、质量要求、管护方法、操作规程、经费定额等内容的示范区，实现点面互促推进，从而因地制宜解决宿豫区农业水价综合改革实效落地问题。 宿豫区农村水利工程设施管护示范区建设技术路线见图2。

图2 宿豫区农村水利工程设施管护示范区建设技术路线图

3.细化完善工程管护考核内容

根据示范区建设取得的经验，借助农村水利工程设施管护的全域覆盖性，利用信息化手段融合宿豫区农业水价综合改革成果的“上图入库”，分季度细化考核内容，从而解决宿豫区农业水价综合改革管护覆盖性、节水可达性、农户自律性问题。 宿豫区农村水利工程设施管护考核重点内容见表1。

表1 宿豫区农村水利工程设施管护考核内容栏式表

四、对深化推进农业水价综合改革的建议

农业供水方式具有结构多样、水源多型、规模参差、目标多元、管理粗放等特点，决定了农业用水定价的复杂性。 现行政策要求 “政府定价”与“协商定价”并行，实行“政府定价”则由于财务档案不健全致使成本监审缺位，实行“协商定价”则由于管理方式和用水差异致使区域水价缺乏面上应用价值。 不规范的农业水价测算方法会使出台的水价水平缺乏精准性从而影响农业水价机制有序运行。

农业节水具有动态性和持续性，长效机制的建立需要依靠强有力的行政推动。 而县级财政支付能力不足约束着相关部门的行政作为， 特别是农村水利工程设施的长效管护是农村公共服务范畴， 财政支持能力弱化势必制约农业水价综合改革其他制度的有效落实。对此提出以下政策建议：一是规范农业水价测算方法， 尽可能依据相关方法测算出农业用水全成本水价和运行维护水价。 改革中期阶段所执行的水价水平总体上达到运行维护水价， 在不增加农民负担前提下使全成本水价和运行维护水价的差额通过财政分阶段实行精准补贴制度。 二是定期开展“回头看”，评估农业水价综合改革各项机制运行情况和实际成效，与时俱进调整完善农业水价综合改革政策措施， 围绕农村水利工程设施长效管护这项实体性工作， 持续巩固和深化改革成果。 ■