珠三角城乡融合下的新农村城市化消防安全动态网格化管理方法实施初探

2021-11-02刘勇

工程建设与设计 2021年19期

刘勇

（佛山市三水区消防救援大队，广东佛山 528200）

1 引言

中国新型城镇化研究主要兴起于2009年，可划分为初始起步阶段（2012年及以前）、爆发增长阶段（2013—2016年）和稳步深化阶段（2017年至今）3阶段[1]。进入新时代，我国发展提出了城乡融合的新农村建设之路。

“十四五”规划提出了优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。深化农村改革。健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。

“十四五”规划提出了保障人民生命安全。坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力。完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

2021年是中国共产党成立100周年，是“十四五”规划开局之年，是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年。为贯彻落实党的十九届五中全会精神，推动落实国家“十四五”规划《纲要》有关重要部署，提出了2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务。[2]第九条提出推进县城补短板强弱项。加快补齐县城公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施短板弱项。要求发挥120个县城建设示范地区带动作用，支持在有条件县城建设一批产业转型升级示范园区。本文以珠三角地区为试点，探索以县域经济为主体的城镇化在其新农村城市化进程中消防安全管理的实施方法，为新时期我国新农村城市化建设进程中的消防安全管理提供参考。

2 珠三角新农村城市化的特征以及消防安全管理面临的困境

自20世纪80年代以来，珠三角地区经过30多年的发展，农村城镇化建设效果显著，外资企业、集体企业和民营企业发展迅速，一镇一品和一村一品特色产业遍地开花，现已拥有了少数中大型企业、数量庞大的小型加工服务企业以及数量众多的商铺和出租屋、公寓等生活设施，这里城乡没有差别，是真正意义上的城乡融合，城乡一体化，是先行先试的社会主义的典型示范。因此，研究其消防安全有着积极的意义。

近些年，随着城市区域的扩展，城乡快速融合，不少原来的村庄直接并入城市区域，成为城市的重要组成部分。很多村庄虽然还保留着农村的行政体系，但是产业上已经转变为工业、商贸和服务领域，原来的宅基地或者耕地改建成了工厂、商场、宾馆以及娱乐性场所等，同时外来务工人员涌入后，村民自建房改建成“宿舍”。这样居住建筑、公共建筑、工业建筑以及农业建筑没有分区，不同危险等级的建筑混杂在一起，并且很可能一座建筑内存在多种危险等级和多种功能，同时，还存在私自建设或缺失消防审批就开始建设的情况，火灾风险大，在新时期“生命至上、安全第一”的发展理念，极为有必要进一步研究，促进新农村城市化的安全发展之路。

新农村城市化给消防管理带来了新的问题和难题：一是消防规划和消防设施先天不足，市政消防设施不足；二是相当大比例建筑防火不满足国家建筑消防技术标准要求；三是不同使用功能、不同危险等级的建筑混杂在一起，之间没有防火分隔，火灾风险增加，一旦起火很容易造成火灾蔓延；四是使用功能经常转变，随着企业的生生灭灭，建筑的扩建、改建和转租，使用功能几经转变，使得建筑功能以及危险等级随时处于变更中，导致原有消防设施往往不能满足要求；五是消防意识薄弱，企业防火宣传不到位，人员消防意识相对较弱；六是消防管理机制不健全，企业起火概率低，缺乏有效的消防管理体系和机制制度的建立；七是地处偏远，一旦起火灭火救援困难，损失大。因此，有必要采取措施，破解困境，建立消防管理体制和制度，促进城乡融合背景下的新农村城市化的消防安全情况得到改观。

3 消防监管数值支撑不足

《中华人民共和国消防法》（2021修订版）第一章第二条规定，消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。且第四条对各级责任进行划分，国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。

但因为缺乏数据支撑，在实际消防安全管理中，还遭遇以下的具体困境：

一是基础数据缺乏。很多村庄因过去监管不到，农村工业企业是自发的，辖区内的企业的生产类别、火灾危险性，以及商铺、出租屋的数量、业主信息、建筑物情况、消防设施、生产性质等相关资料都缺乏。

二是资料更新不及时。没有数据实时更新机制，最新资料保持在上一次普查的时间，通常与现在的实际情况有较大的偏差，不具有参考性。

三是缺少长效机制。往往采用运动式排查管理模式，抓典型，强宣传，提高消防意识。但该方法只能暂时起效，缺乏动态性、全局性和可持续性。从长远来看，必须建立长效机制。

长效机制应提供一个全局性、动态性的、符合实时情况的资料。解决发生火情时，能找到当事人，能及时了解起火单位的基本情况，满足火灾救援需求。要建立长效机制必须依托现代科技找到一套新的可持续发展的管理体系，以建立消防治理体系和治理能力现代化。

4 消防安全动态网格化管理方法的设想与实施

2011年，国务院下发了《关于加强和改进消防工作的意见》[3]。2012年，中央综治办、公安部、民政部、原国家工商总局、国家安全监管总局等五部委联合下发了《关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》[4]。指出消防安全网格划分和工作目标是，充分依靠基层政府和社会组织，整合社会管理资源，坚持专群结合、群防群治，按照属地管理原则，在城市街道办事处以社区为单元，在乡镇人民政府以村屯为单元，划分若干消防安全管理网格，对网格内的单位、场所、居（村）民楼院、村组实施动态管理，构建“全覆盖、无盲区”的消防管理网络。力争到2015年，全国所有街道、乡镇基本建立责任明晰、机制健全、运行高效的消防安全网格化管理组织和工作机制，城乡消防安全条件明显改善，防控火灾能力显著提高。

为解决珠三角新农村城市化给消防安全管理带来的难题，探索消防安全网格化管理实施方法，某街道消防办联合第三方公司，以某个行政村作为试点，探索以信息化手段来实现对村级消防安全动态网格化管理的方法。

该消防安全动态网格化管理方法执行要点如下：

一是对底层网格内的管理对象进行使用功能分类；

二是根据使用功能编制与之相适应的消防安全检查表；

三是使用消防安全检查表实施年度现场普查、周期巡查和动态检查；

四是普查数据建档上云，巡查和检查数据实时更新；

五是根据消防安全检查表对网格进行安全等级评分、后台数据分析、问题汇总，发送问题报告给业主或者物管人员，对问题改进情况跟踪等过程。

可视化界面实时显示各底层网格区域的使用功能，危险等级，存在的消防安全问题；中层网格的危险区域分布以及现存问题分布；大网格的整体消防安全状态。依托实时的数据检查更新，实现消防安全管理的数据化、动态化、闭环化、日常化。

该试点是一个典型的珠三角城市化行政村，经济发达且消防安全管理难度大。辖区面积3.8km2，常住人口1700多人，外来人口17000多人，工厂450多家，商铺510个，出租屋820家。产业主要包括：制衣、五金、陶瓷加工、电子、化工、装饰材料等，大部分是中小型企业且与居住区混杂在一起。建筑物是从20世纪八九十年代逐步建成的，绝大部分没有报验和存档，由于数量过于庞杂，一直都缺乏完整的档案。

动态网格化管理方法实施步骤如下：

1）对网格内管理对象进行功能分类

将村中的管理对象分为：出租屋、工厂/仓库、商业服务网点、人员密集场所、危化品场所。

2）建立检查表检查内容细则

检查内容细则首先要符合国家的基本法规和政策要求。村庄里面有很多“三小场所”，不在国家消防法规强制要求报验范围内。对于这些“三小场所”，相关部门和地方也出台了一些针对性的要求，检查表的内容首先要满足这些政策和文件的要求。

其次，应根据不同的分类制定不同的检查细项。要求检查内容条目简单明了、易于判断和填写，对于调查人员和填写人员都明确无歧义。

最后，检查条目要易于计算机录入、识别和整理。因为这些内容最终要进行数据处理，以便后期的分析和加工，进行横向的数据归纳和纵向的历史比较。

3）建立支撑的软件平台

整个系统由两大业务模块组成：一是用于连接物联网消防报警信息的数据分析平台；二是用于检查信息录入的消防巡查业务管理平台，流程如图1系统架构图所示。

图1 系统架构图

系统还支持给业主微信推送检查结果，业主还可通过App反馈整改结果并申请复查，具有互动反馈功能；系统还可以通过可视化平台为各级管理部门提供可视化、地图化的数据界面，便于管理者对辖区的整体安全情况有一个全局性的了解。

5 消防安全检查表的设计与评分方法

消防安全检查表采集的信息是整个消防管理系统的数据源头，所以需要采集哪些信息很重要。所以针对检查表的设计，做进一步细化讨论。

5.1 消防安全检查表的设计

1）出租屋检查表

出租屋一般是村庄中外来人口休息和生活的场所，由于历史和管理原因，出租屋人口密度大，人员流动性大，业主责任心弱，是火灾隐患和人员伤亡最多的场所。因此，出租屋检查表设计应包含：权属人和管理人信息、建筑物的基本信息、用电用气用火的情况、安全疏散条件、消防设施配备情况、周边的消防条件等，并根据出租屋的特点添加电动车检查项目、违法使用可燃材料搭建项目等信息。

通过出租屋检查表，不但记录租屋的最新消防安全基本情况，还对出租屋的消防安全情况进行量化评分，并持续跟进不安全项目的整改和完善情况。

2）工厂/仓库检查表

除中大型工厂外，珠三角村庄里大量的中小型企业和仓库都属于“三小场所”甚至“三合一场所”，工厂/仓库设置在简陋的民居里面，物料随意堆放在生产车间里面，甚至还有人员在里面居住，大多为了防盗还将门窗之类的出口封堵，因此，检查表应能清晰详细记录“三小工厂”和仓库内的实际情况。工厂/仓库检查表的设计应包括：权属人和使用人信息、建筑物的基本信息、建筑物的使用功能、主要生产物料类型和存储数量、生产工艺流程及特点、用电用气用火的情况、安全疏散条件、消防设施配备情况、周边的消防条件等。根据工厂/仓库的特点，还应增加车间、仓库与宿舍混用情况检查、办公场所与车间分隔措施检查、场所内的人员安全培训检查等内容。

3）商业服务网点检查表

商业服务网点散布在村庄主要道路旁边和商业中心里面，但是也有不少位于住宅区和工厂区里面，还有部分商业服务网点与生产加工结合在一起。商业服务网点通常会有人员住宿值守并备有煮饭设备等，一旦发生火灾很可能造成人员伤亡，因此，需要定期进行巡查检查。商业服务网点检查表设计应包括：权属人和使用人信息、建筑物的基本信息、主要售卖商品类别和存储量、用电用气用火的情况、安全疏散条件、消防设施配备、周边的消防条件等。还要定期上门核查是否存在人员留宿和明火煮饭等情况。

4）人员密集场所检查表

人员密集场所包括公寓、影剧院、医院、展览馆、车站码头、酒店、院校、托儿所、幼儿园、商场、图书馆、文化宫、青年宫、少年宫、俱乐部、歌舞厅、网吧、宾馆、酒吧、卡拉OK、沐足、洗浴、游艺场所、学校、培训机构、养老院等，这些场所一部分是纳入消防法规强制管理，但也有不少由于面积小或者各种历史原因，没有纳入强制管理范围，由于这些场所人员众多，一旦发生火灾很容易造成群死群伤，是消防安全重点检查场所。人员密集场所检查表除了以上的常规检查内容外，还应记录消防管理制度落实情况、消防检查巡查制度及执行情况、防火演练记录等特殊项的执行情况。

5）危化品场所检查表

危化品场所主要是加油站、气站、充电站、化工品仓库等，这些一般都属于消防部门的监控范围，危化品场所检查表主要是记录审批情况、运行状况、管理制度、演练操作、消防准备措施等。

以上五大类场所覆盖了村庄的消防基本管理单元，通过100%覆盖性检查，给村庄的消防安全状态建立全面的档案，通过整改检查和定期检查，跟踪场所的状态变化状态。即使场所的所有人或者使用人发生变化也可以在定期的检查中更新对应的资料，使档案数据保持在最新状态。后续还可以与区域的工商登记以及当地派出所人口登记中心联网，随时了解区域内的企业变更和人口输入输出情况，实现智能的动态化管理。

5.2 检查表法的评分方法

首先，现场按消防安全检查表细项逐一检查和填写；然后，将现场存在的问题点进行拍照或视频录像留存证据，把整改意见以文字摘要和口头方式通知用户，并让用户在消防安全检查表上签字确认；最后，将签字版的消防安全检查表扫描存档，并以条目方式录入软件平台，配以现场视频和图片。后台将套用评分标准对录入的消防安全检查表细项条目进行评分；后期根据问题整改录入情况动态更新数据。对于风险等级高火灾隐患大且一直未进行整改的企业或者个体，管理部门需要根据情况上门监督整改情况。

评分标准是一套完整的量化风险评估体系，这里不再详细说明。比如，建筑物为框架结构为0分，砖木结构为-2分，可燃材料搭建为-5分；出租屋没有室内停放电动车0分，有电动车停放没有分隔措施-5分，有电动车集中室内充电没有隔离措施-8分，等等。按照评分规则，可以得到每个场所的风险指数，根据风险指数分级管理，对于高风险等级的单元要积极落实整改措施。

同时，后台可以根据细项调查结果生成检查结论，通过微信或短信推送的方式反馈给业主，让业主了解自己的物业安全情况。

6 动态网格化管理的意义及推广落实工作建议

6.1 动态网格化管理的意义

以台账方式建立最基层的消防安全档案。通过底层网格全覆盖式检查建档，周期更新数据，通过数据库、云平台等现代化手段，记录和分享相关数据，使村级消防安全管理有的放矢。

消防安全信息数据化后，可通过归纳统计的方法，掌握静态消防管理中存在的共性问题和突出性问题，制定针对性的地方管理标准。比如，出租屋室内停放电动自行车的情况，要针对此类火灾多发的情况，制定安全管理策略，将火灾防患于未然。例如，北京市针对电动自行车的存放，制定DB11/1624—2019《电动自行车停放场所防火设计标准》，便于规范北京区域内的电动自行车管理。

通过云平台的消防安全数据汇聚整合和展现，不同级别的部门可以看到自己辖区的消防安全状况，村一级可以查看村内消防安全状况，县一级可以查看县域内消防安全状况。系统还可以与物联网智慧消防互联，实现静态数据与动态报警数据相结合。如图1所示，云平台不但可以处理每年的静态消防安全检查信息，还可以接入动态的物联网智慧消防的传感器报警数据，这些数据与对应的物业绑定，形成动态评分与静态评分相结合的评价体系，完善了静态数据的不足，为准确评价物业的真实消防安全状况提供更全面的数据。

6.2 推广落实工作建议

为顺利落实动态网格化管理方法，本文提出如下建议：

一是制定相应管理制度，落实对应部门职责。

这套动态网格化管理体系的执行需要区消防大队指导，街道消防办、村委消防办、村委流管办等部门落实执行，且需要聘请第三方公司协助执行。另外，要考虑建立长效机制，建立管理制度，切实保证该体系的运行。

街道办事处、乡镇人民政府主要负责人是消防安全网格化管理的第一责任人，分管负责人为主要责任人。要成立由街道办事处、乡镇人民政府主要领导负责，综治办、安监办、公安派出所、民政所、工商所等部门负责人参加的街道办事处、乡镇人民政府消防安全委员会，定期召开联席会议，研究解决消防工作突出问题。要依托综治办等部门设立消防办公室，明确消防专（兼）职管理人员，负责日常消防管理工作；鼓励有条件的街道、乡镇成立消防工作专门机构[4]。

居民委员会、村民委员会主任是网格中消防工作的第一责任人，对本网格消防安全管理全面负责；社区、村“两委”委员应确定1～2名消防专兼职管理人员，具体负责本级消防安全网格化管理日常工作，组织建立防火安全公约，开展经常性防火检查、消防宣传教育和组织扑救初起火灾。

二是拓宽项目资金来源的保障形式，因地制宜有序推进。可采用在不增加政府投入的情况下，遵循违者多付原则筹措资金。

本项目在该行政村的试点应用推广聘请的第三方公司大概费用是商铺50元/间，出租屋和企业150～200元/间，首次检查费用可以安排专项费用来提供，首次检查后可以根据评分情况计算火灾风险等级，火灾风险高且防火灭火措施配置差（评分低）的单位下一次检查多交钱，火灾风险低防火灭火措施配置好（评分高）的单位可以少交钱或者不用交钱，鼓励业主自主改进，向消防安全规范达标的单位（场所）学习。