以系统思维构建基层应急管理新格局

刘文蔚

十九届四中、五中全会指出，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，必须针对疫情应对中暴露出来的短板和不足，以系统思维构建基层应急管理新格局，提升处理急难险重任务的能力，保障人民群众生命财产安全。对此，现以北湖区为例，通过现场走访、发放问卷、座谈等形式进行调研，通过解剖麻雀的方式进行探索与思考。

一、北湖区应急体系建设现状

（一）调度平台整合完善。整合多方力量形成区级统一领导、统一指挥、统一行动的应急管理调度平台，成立北湖区应急救援事务中心。加强乡镇（街道）“六有”（即有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练）应急能力建设，对北湖区下辖的14个乡镇街道、2个园区都成立规范高效的应急管理委员会和应急办，各村（社区）成立了至少15-20人规模的“群众身边的应急队”。

（二）体制机制理顺规范。加强应急值班建设，统一北湖区应急值班电话及传真号码，严格规范带班值班工作。建立信息共享、会商机制，对各类信息综合研判，及时发布防汛、防地质灾害、森林防火、防雷电、低温雨雪冰冻等预警信息，及时组织召开会商会，提出防控或处置建议。

（三）处置能力高效有力。坚持第一时间响应、第一位置部署、第一速度到位，取得重大成果。以2020年发生的重大紧急事故为例：成功处置“4.4”京广铁路万寿桥段跨G107线桥东侧挡墙因强降雨垮塌险情、“6.9”郴州火车站因京广铁路受洪灾大量滞留旅客转运、跨区支援“7.22”苏仙区飞天山镇山林火灾等应急处置。通过对一系列突发事件、自然灾害的快速有效应对处置，初步展现了实战化、合成化、协同化快速反应的应急救援联动机制的效果。

（四）物资储备充分完备。各类消防救援器材、消防车辆、风力灭火机、移动水泵等应急救援装备充分配备。储备了一批防汛救灾物资，区级粮食储备3500吨、省级储备面粉7000吨。北湖区现阶段是按照满足30天满负荷运转需求配备消毒器械、消毒药品、治疗药品等应急物资。

二、现阶段存在的问题和困难

（一）应急资源条块分离。“全灾种、大应急”的格局尚未形成，职能部门主动补位意识不强，“各扫门前雪”的情况普遍存在，如公共卫生、自然灾害等应急工作分属不同的部门和体系，在执行中存在互设壁垒的现象。遇到突发情况，部分职能部门应急响应滞后，应急资源的组织不顺畅，物资或人员难以按计划到位，导致应急救援预案执行效果不佳。

（二）应急信息传递不畅。北湖区应急指挥中心信息化程度低，只有一条视频专线对上连接省、市应急管理指挥中心，且设备老化，无连接到乡镇街道、区直相关部门、重点企业、重要区域，应急“最后一公里”未完全打通。视频图像监控预警、信息数据采集汇总、实时图像信息传输等系统均没有建立，不能适应新时期应急管理信息化要求，极大的制约了应急管理、安全生产的日常监管以及对各类突发事件的监测预警、指挥调度、快速高效处置。

（三）应急能力参差不齐。应急队伍专业人员缺乏，专业化水平不高，人员结構上不是50岁以上即将退休的“老人”，就是刚从学校毕业的“小年轻”，真正35岁左右年富力强的骨干凤毛麟角、屈指可数。应急管理部门、相关单位和乡镇（街道）应急装备和物资储备种类、数量偏少，缺乏用于专业救援的特勤器材，不能满足处置大型灾害事故的需要，处置“急、难、险、重”救援任务的能力受到极大限制。

三、以系统思维构建基层应急管理新格局的实践路径

以系统思维构建基层应急管理新格局，必须深入贯彻落实关于应急管理和安全生产重要指示精神，坚持人民至上、生命至上、安全第一，建立“四大体系”，完善“四项机制”，强化“四个保障”。

（一）建立“四大体系”，全面提升应急管理能力建设。一是建立统一高效的应急指挥体系。坚持对应急管理工作的全面领导，不断完善突发事件应急处置的决策指挥机制，把发展应急管理事业作为重要战略任务进行谋划，把安全发展贯穿到现代化建设各领域和全过程进行部署。二是建立一体化的应急预案体系。立足科学性、实用性和可操作性，按照统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，对各类预案进行梳理、修订和完善，建立以总体预案为总览，专项预案、单位预案为骨架，村（社区）、企事业单位预案为基础的一体化预案体系。同时，村（社区）编制实用、灵活、便捷的“多案合一”应急手册，指导公众科学参与自救互救。三是建立科学规范的应急演练体系。按照“规范、安全、节约、有序”的原则，采取集中训练、技能竞赛、实战演练、桌面推演等方式，围绕应急预案的实施、培训和评估等环节，拉动队伍、检验预案，提升突发事件应急响应、应急指挥、应急处置能力。四是建立协调一致的应急能力建设体系。制定基层应急能力建设方案，明确乡镇（街道）和村（社区）应急能力建设任务，加快推进“六有”“三有”标准化建设，推动形成上下贯通、协调一致的基层应急能力建设工作格局。

（二）完善“四项机制”，全面加强应急处置风险管控。一是健全应急管理联动机制。加大网格化治理力度，建立分级处置、条块结合、以块为主的应急管理联动机制，确保风险隐患和问题从发现到完成整改实行闭环管理，做到“第一时间报告，第一时间开展救援处置，第一时间组织群众疏散逃生”。二是完善应急管理监测预警机制。建立“平战结合”的应急值班机制，建立应急预警和信息报送网络，建强灾害信息员队伍，确保预警信息及时、准确、全面。建立健全危险化学品、非煤矿山、交通运输、建筑施工、教育、文化和旅游等领域行业安全联席会议机制，完善基层应急管理联防联控机制。三是建立风险源头治理机制。把强化安全监管执法作为遏制安全生产事故最直接、最有效、最有力的手段，持续开展安全监管“强执法防事故”行动，从源头上防范化解安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。四是建立应急宣传动员机制。依托村（社区）活动场所，建设“应急急救箱”、“应急宣传栏”等贴近群众需求的应急基础设施;依托全国“防灾减灾日”和“防灾减灾宣传周”，组织开展“应急知识集中宣传月”“应急知识进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭”等宣传活动，群众安全意识、防灾意识、应急避险和自救能力进一步增强。

（三）强化“四个保障”，全面夯实应急管理基层基础。一是加强应急队伍建设。按照“专兼结合”的原则和“一专多能”的要求，发挥消防救援大队主力军作用，执行“全灾种”应急救援任务;发挥民兵预备役的优势，组建区民兵应急救援队伍;发挥专家专业优势，组建涵盖自然灾害、安全生产、应急救援领域的应急专家队伍;发挥民间组织优势，成立蓝天救援队;按照“资源配置、工作力量和指导服务向基层倾斜”的原则，组建乡镇（街道）综合应急救援队伍，成立村（社区）“群众身边的应急队”。对所有队伍实行半军事化管理，打造“吃得苦、敢担当、善作为、能战斗”的应急管理队伍。二是加强应急物资储备。建立以森林防火、抗旱防汛、灾害救助为主的应急物资装备体系。配强消防车、移动式消防高压水泵等应急救援物资装备，连通省市区乡四级视频指挥、会议会商系统，按照“一个月无忧”储备一批防汛救灾物资。三是加强试点示范引领。确定部分单位为试点单位，严格按照应急能力建设工作标准，对标对表抓落实、抓创新、抓提升。在抓好先行试点的基础上，认真总结经验，统筹基层资源，突出重点工作和创新举措，形成可复制的基层应急能力建设示范模板。四是加强责任落实督查。按照“同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，建立领导干部应急管理责任制，将乡镇（街道）、村（社区）应急管理体系和能力建设工作纳入领导班子和领导干部政绩指标考核体系，纳入政府绩效考核内容。严格实行责任倒查和问责追究，对因履职不到位而发生的生产安全事故，依法追究相关责任人责任。