公共部门社会风险防范能力评估指标体系构建

刘 玮，林辉豪

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

0 引言

当前，我国已经进入了高风险的社会[1]，风险已经逐渐成为这个时代的标志性特点之一，也是理解世界无所不包的背景[2]。风险社会的根本选择在于风险治理[3]，即对于风险的事先防范而非事后处置[4]，其是实现安全稳定的基础性、前瞻性工作，也是实现安全稳定最经济、最有效的手段[5]。党的十九大报告更是将防范化解重大风险摆在打好三大攻坚战首位[6]，风险防范已经成为中国经济社会发展过程中面临的一个重大理论和实践议题。政府作为风险治理的关键主体与主要力量，在维护社会稳定、构建社会和谐中具有举足轻重的地位[7]。公共部门更是在提供社会服务、增进社会公平、反映社会不同阶级诉求与维护社会稳定等方面发挥了重要作用且承担着重要责任，这充分得益于公共部门风险防范能力的不断提升[8]。而提高公共部门的风险防范能力必须亟需建立一套科学规范的评估指标体系，从而推动公共部门的风险防范能力的高质量提升。

由于个体或国家不可能脱离特定社会而独立存在，因此暴露在社会风险之中并受其现实和潜在的影响[9]。按照风险形成损失的主要原因，可以划分为自然风险、社会风险、经济风险、技术风险、政治风险等不同的类型[10]。其中社会风险主要是指由于反常的个体行为或者不可预料的群体行为所引起的风险,如抢劫、偷盗、罢工、暴乱以及由于制度而引发的风险、政策或者决策所引起的风险等[11]。尤其是对于21世纪正处于社会转型和经济结构调整的重要时期的中国，社会利益冲突和矛盾进一步激化，潜在的社会风险隐患不容忽视。公共部门作为社会服务的提供者与社会责任的承担者，对社会风险的防范是其工作内容之一，其社会风险防范能力的提升被提上议程。基于此，公共部门社会风险防范能力评估指标体系成为应有之义。

1 研究现状

社会风险防范是我国各级部门当前和今后一个时期的首要任务[12]。近年来，众多学者做了大量相关研究工作。就社会风险本身，有的学者将其理解为公共安全风险，即公众的生命财产安全[13]，认为其是风险的一种类型，可能影响社会稳定、威胁社会安全、产生社会危机，导致社会冲突的所有可能性的(自然和人为)风险总和[14]，具有涉及对象多、领域广与区域范围大等特点[15]，在现代社会中表现出全球流动性、综合复杂性、显著的不确定性、连锁衍生性的特征[16]。另外一些学者进行了延伸性的研究，从社会控制[17]、社会冲突[18]、社会失范[19]视角分析了社会风险产生的后果，对社会风险“生成—状态—演化”的全过程进行了基础性理论解释[20]。其次研究者们聚焦于不同产生原因以及类型的社会风险防范问题，包括人力资源社会风险分析及防范[21]，农转人口居民化社会风险源分析及防范[22]，农地流转社会风险分析与对策研究[23]，技术风险的法律防范手段探究[24]，后金融时期的社会风险防范[25]，公用事业民营化社会风险分析及探究[26]，中国特大城市社会风险防范治理体系创新[27]，城市吸毒人群可能引发的社会风险分析与防范，环境性社会稳定风险的防范能力提升[28]。最后研究者们关注于基于不同理念、机制与背景的社会风险防范研究，主要包括；预警系统的框架与指标设计[29]，致灾机理分析与防控机制建构[30]，评估研判机制和社会共担机制的建立[31]，基于风险聚集链条理念的社会风险防范研究[32]，基于风险共生理论的转型期社会风险防范探讨，基于熵理论的社会风险构成与风险防范研究[33]，万物互联时代背景下的社会风险的预防与化解[34]，后现代视域背景下的社会风险防范[35]，社会转型期的社会风险分析及防范[36]。

公共服务是政府的重要职能[37],公共部门作为政府公共服务职能的直接承担者，相对于私人产品部门，是以政府给予的财政补助或政策性支持为支撑，以完成政府的公共服务职能为目标，以向社会提供公共服务产品为手段，具有强烈公共性的政府部门。关于公共部门的能力评估指标体系，我国学者也做了大量研究，构建了多个评估指标体系，例如：铁路应急救援能力的评估指标体系[38]，公共卫生应急准备能力的评估指标体系[39]，市县部门防震减灾能力的评估指标体系[40]，城市突发性燃气短缺应急能力的评估指标体系[41]。

综上，国内学者对于社会风险防范的研究较为丰富与多样。主要分为“现实主义—社会风险”与“建构主义—社会风险”、“建构主义—公共危机”与“现实主义—公共危机”四种研究范式。[42]根据西方的研究现状，社会风险防范的研究主要分成主观建构派与客观存在派，两派在如何防范与治理社会风险的路径上有较大的分歧[43]。而国内学者取长补短，吸收借鉴了两派的优点，在强调风险意识与观念的同时，也试图构建一套有序的制度与规范来更好的对社会风险进行控制。可以说国内学者的研究与努力是不遗余力的，但是在对于社会风险防范的研究中普遍存在着宏大叙事的倾向，忽视了基本的可行性与实践性。关于公共部门的能力评价指标体系研究虽然较为广泛，涉及到科、教、文、卫等多个公共部门，但多为面向普惠型服务的评价，少有学者对公共部门特惠型服务的社会风险防范能力评估指标体系进行构建。因此，本文在分析现有研究现状的基础上，运用德尔菲法与AHP层次分析法，结合“结构—过程—结果”(SPO)三维评价模型，试图构建较为完整且操作性较强的公共部门社会风险防范能力的评估指标体系，并针对公共部门社会风险防范能力评估指标体系的应用，提出对策建议，以期更好地发挥指标体系在实践中的作用，提升公共部门社会风险防范能力。

2 评估指标体系的理论分析及构建原则

2.1 指标构建理论分析

本文所构建的指标体系是以“结构—过程—结果”(SPO)三维评价模型为依据。该模型为国外学者Donabedian提出，起初应用于评估护理服务的质量，实现了对从业人员、服务客体以及整体系统社会影响等方面的全方位评估并成为医疗服务质量评估的标准范式[44]。其中，结构指标用于评价人力、物力、组织结构设计等基本条件[45]；过程指标为组织主要的活动及其交互作用[46]；结果指标指的是最终产生的影响[47]。该模型通过对组织活动的全过程监控，可以有效的评估其综合能力，在实际应用中被证实是提升服务延续性质量的有效手段。相比于传统的“4E”，“3D”等评估指标体系模型，该模型从组织自身出发，更全面的反应了组织在实现功能时发挥的作用，且更为关注组织活动产生的持续性影响，适用于评估一些社会活动频繁的各类组织，将其应用于公共部门社会风险防范能力的评估指标体系构建也十分适合。

2.2 构建原则

指标构建需要满足的原则包括：第一，系统性原则，组织具有复杂性，其社会风险防范能力体现在方方面面，事关多个事项，需从多个目标判断。因此，所构建的指标体系须全面完整，从多角度，多方位的评估，避免以点带面，一概而论，从而有效的促进其社会风险防范能力全方面提升。第二，可操作性原则，指标体系的构建旨在为评估人员提供依据，即为事件提供借鉴。因此，指标的构建应当便于操作，适应实际的监测能力与技术水平，保证评估体系简洁、可操作，数据来源稳定、公开且可获得。第三，科学性原则，指标体系的构建应充分借鉴相关理论研究与实践经验，选取合适的理论基础与科学的设计方法，力求指标体系充分反映公共部门社会风险防范能力。第四，引导性原则，评估指标体系的构建目的在于切实提高公共部门社会风险防范能力，应体现相应的价值导向，要求相应的指标具有前瞻性，不仅要能够准确的评估公共部门社会风险防范能力，还要引导该部门解决现存问题，明确努力方向。第五，可比性原则，指标体系对评估对象来说必须公平可比，应尽量选取具有代表性的指标，充分反应评估对象的共同属性与活动。

3 指标体系构建

3.1 指标构建方法

本文将首先采用德尔菲法对于评估指标进行隶属度分析。在评估标准上选用李克特五级评分法，把每一个指标因子对公共部门社会风险防范能力的重要程度分为5个等级：非常重要、比较重要、一般、较小、很小。邀请了与之相关的不同专业的15名专家参与评估，专家的专业领域包括、社会保障、社会工作、应急管理等领域。在评估方式上采用了打分表，邀请专家对表一中所有指标因子的重要程度以五级评分法为标准进行打分。经过调查之后，专家对于所有指标因子的重要程度等级形成了较为客观的意见(见表1)。在德菲尔法调查的基础上，采用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)构建指标体系。根据各指标重要程度建立递阶层次结构，构造判断矩阵，进行排序权重的计算以及判断矩阵一致性检验。在计算单准则下权重向量时，进行了一致性检验。

3.2 具体指标项目

根据本文确定的指标构建依据，公共部门社会风险防范能力评估指标体系首先分为结构、过程与结果三个一级指标，二级指标为一级指标的大类分类(见表1)。其中结构指标的二级指标包括基础物质资源保障、人事安排与制度建设三个方面，反映公共部门的自身情况与运营条件,是其正常开展工作、实现目标的基础；过程指标的二级指标包括预案规划、监测预警、协调联动、队伍建设、宣传教育与数字建设六个方面，反映了公共部门运行中与社会风险防范密切相关的过程；结果指标的二级指标包括行政效能与公众满意两个方面，反映了公共部门最终创造价值的能力及其社会影响。

表1 公共部门社会风险防范能力评估指标体系

二级指标一共十一项指标，三级指标在此基础上进一步展开，各层级将公共部门社会风险防范能力所体现的要素逐步细化，每个层级都隶属于上个层级的一项指标。

3.2.1 结构导向的二级指标

以下三个指标为结构导向的二级指标(见表2)

表2 结构一级指标下属指标分项

(1) 基础物质资源保障。合理的基础物质资源保障是成功防范风险的关键因素。尤其对公共部门而言，其处理的事务较为复杂，面对人群较多，管辖的范围较大，导致其面临的社会风险种类繁多、涉及面广、破坏力大、突发性强，且具有不确定性。因此事先做好物质资源保障至关重要。基础物质资源保障分为储备场所、储备物资齐全率、仪器装备达标率与活动经费保障四个三级指标。

(2) 人事安排。评估公共部门的人事安排关注于该部门的人力资源是否能够维持其稳定持续运行。人事安排分为三个三级指标，包括在编人员数量、专职人员安排与在编人员结构。

(3) 制度建设。制度是准绳和保障，只有建立科学完善的制度，才能在社会风险防范中做到有法可依、有章可循，才能保证风险防范工作的长期战略地位。制度建设指标着力衡量该公共部门是否具有相应的制度资源。该二级指标分为日常工作规范、相关法律，法规与规章条例、岗位权责划分机制、问责监督机制、科学民主决策机制与总结评价与纠偏机制。

3.2.2 过程导向二级指标

以下的五个指标为过程导向的二级指标，主要从部门中成员个体、群体或部门本身对内源性或外源性的刺激所做出的反应行为与过程来体现该部门社会风险防范能力(见表3)。

表3 过程一级指标下属指标分项

续表

预案规划。预案规划指标关注于公共部门的风险防范准备工作，一个全面完整的预案与规划，在明确目标的同时，能够有效的应对可能发生或已经发生的社会风险。其主要包括预案修编、预案评估、预案管理和工作规划与安排。

监测预警。监测预警指标强调对于潜在社会风险的预防与预警，是减少社会风险发生可能性和损失的有效手段，是科学防范与应对社会风险的基础和前提,是科学管理社会风险的客观要求。该指标分为跟踪监测、风险评估与预警响应。

协调联动。协调联动关注的是公共部门能否发挥组织协调功能，解决好本部门内部、本部门与其他部门之间、上下级部门之间的各种矛盾并协调各方关系，积极主动的与各方沟通联动，形成合力，保证社会风险防范工作健康而有序的开展。该指标分为第三方参与、地方政府部门协调与沟通、区域协调联动和部门内部指挥协调与沟通。

队伍建设。队伍建设指标关注于公共部门内部成员的社会风险防范能力的培育。其分为技能培训、政策学习、责任使命培养、预案演习与突发事件模拟演练。

宣传教育。宣传教育指标是实现公共部门正外部性效益的重要方式，也是其社会风险防范工作中的重要环节。反映的是公共部门能否通过宣传、教育与倡导，营造良好的文化氛围，为其社会风险防范工作的开展打下良好的群众基础。其分为公众教育与知识普及、新闻电视报道、线下线上公益活动开展，倡导公众参与和利用自媒体平台进行宣传互动，信息发布。

数字建设。数字建设指标强调公共部门的数字化与信息化建设程度，分为信息资源共享、智能化设施应用与数据信息化管理。

3.2.3 结果导向二级指标

以下的两个二级指标为结果导向的二级指标，主要从最终产出来反映公共部门社会风险防范能力，见表4。

行政效能。行政效能反映的是公共部门的行政行为产出。分为行政效益、行政效率、创新建设与负面反馈。

公众满意。公众满意指标反映了公众对于公共部门公共行为的回应。分为公众支持与服从、公众对服务水平评价和公众感知与可及。

根据以上阐述，公共部门社会风险防范能力评估指标体系的结果一级指标下属指标以及指标解释说明见表4。

表4 结果一级指标下属指标分项

续表

3.3 指标计算过程

评估人员通过检查公共部门形成的相关文件、会议记录、谈话记录，询问相关责任人，从而获取评估数据，以及根据网络等信息来源搜索政策信息披露情况，实地展开控制测试与穿行测试等多种渠道收集各个指标的信息。评估人员根据收集的信息按照一定标准进行打分，总体上对是非指标按照0和1给分，多种取值或连续性数值指标标准化后给分。此外，涉及违规处罚或要求整改事项的指标采用扣分的方式。

根据以上方式对元素评分后，需要进一步计算其社会风险防范能力指标的权重系数，以及利用一致性检验验证该指标体系的科学性与可靠性，具体方法如下。

3.3.1 建立判断矩阵

从指标体系的第一层级开始，每个层次中隶属于上层同一指标的元素进行两两比较，根据其重要程度进行赋值，并形成判断矩阵。两两比较所采用的方法是Saaty提出的1-9标度法，即根据相对重要程度对指标赋值1-9(表示该指标相对更重要，重要程度随数值增加而提升)或1/9-1(表示该指标相对更不重要，不重要程度随数值减小而提升)。判断指标重要程度时采用德尔菲法，即由专家判断各个元素经比较后的重要级水平打分。下面以二级指标基础物质资源保障下属的4个三级指标为例，形成的矩阵如表5所示，表明每个指标相对于自身同等重要，因此取值为1；而储备物资齐全率比活动经费保障略微重要、比储备场所重要，因此取值为3与5。以此类推，每个单元格表示所在行与所在列两个指标的重要性对比情况。

表5 物资保障指标的判断矩阵A(例举)

3.3.2 计算权重

本指标体系采用广泛认可的特征值法作为层次分析法计算权重的方法，若判断矩阵A满足一致的n维矩阵条件，则由Aw=nw求解特征向量归一化后可以推算出权重列向量w。仍以表2的判断矩阵为例，首先求出判断矩阵每一列的总和(见表6)。

表6 判断矩阵各列求和(例举)

其次，将判断矩阵每一个取值除以各列总和，得到标准判断矩阵。最后，将标准判断矩阵每一行取平均值，即得到判断矩阵的标准特征变量，结果如表7所示。由表7可知，判断矩阵A的标准特征向量wA=(0.0834，0.5499，0.1347，0.2321)T。

表7 计算标准特征向量(例举)

3.3.3 一致性检验

首先，利用判断矩阵乘以标准特征向量，得到赋权和向量，即：

A*wA=(0.334，2.200，0.539，0.928)T

其次，将赋权和向量的每个分量除以标准特征向量wA的分量，并将所得的结果取平均值，得到α=4.249。

最后，计算一致性指标如下式，其中n取值为4。

由于一致性比率小于0.1的标准，因此通过了一致性检验，表明所得权重是可接受的。储备场所、储备物资齐全率、仪器装备达标率与活动经费保障的权重分别为0.0834、0.5499、0.1347、0.2321。采用同样的方法可以计算其他二级指标下属三级指标的权重以及二级指标的权重。

根据以上方法，所有三级指标对一级指标的权重为包括三级级指标在内到一级指标之间所有权重的乘积。社会风险防范能力指数则通过每个观察值乘以以上方法确定的权重加权平均得到。即:α=A1*a1+A2*a2+…An*an(α为社会风险防范能力指数；An为相应指标值，包括结构指标值，过程指标值与结果指标值；an为相应权重)。其中，结果指标值、过程指标值与结果指标值为各个二级指标值的加权平均，如之前的举例；β=X1*0.0834+X2*0.5499+X3*0.1347+X4*0.2321(β为基础物资支援保障指标值；X1是储备场所规模；X2是储备物资齐全率；X3是仪器装备达标率；X4是活动经费保障)。其他的各级指标以此类推。需要注意的是，对于指标体系中的处罚与警告等事项采用扣分方式计算，事先确定一个扣分比例p，计算这部分指标值时需要乘以(1-p)反映扣分情况。

4 指标体系实践应用的对策建议

社会风险防范能力评估必将成为引导公共部门开展高效的社会风险防范工作中不可或缺的一环。但不可否认，我国的公共部门社会风险防范评估指标体系的理论与实践研究有所欠缺，在理论方面存在评估体系过于空泛、指标体系不健全与指标合理性与科学性有待进一步提高等问题。因此，本文在构建了相对较为科学可靠的指标体系的基础上，也针对实践中存在的一些问题提出以下建议。

4.1 加强顶层设计，推进法治建设

从总体上来说，我国公共部门的评估法治化建设还比较滞后，针对于公共部门其特殊地位，其评估实践的顺利展开很大程度上取决于中央或上级政府的重视，主要表现为缺乏专门立法与程序保障，监督机制和事后救济制度不完善。却缺少全国统一的法律及行政法规保障。而法治对于培育评估环境、规范评估机制、拓宽评估空间有着重要意义，是对公共部门评估体系的制度确认，保证了评估工作的长期性和稳定性。政府应尽快改变法治建设滞后的局面，为评估实践提供良好的政策法规条件，为评估走向法制化、规范化和科学化奠定良好的基础。

4.2 提高信息化程度，推进大数据评估

数据一体化的评估环境对于评估实践的开展、提高评估效率大有脾益，要加强评估信息化建设，广泛推进大数据评估[48]。指标体系赋值的过程需要搜集来自相关部门的大量原始数据，而在评估实践中，由于某些部门服务人员运用办公软件能力不足，仍使用原始的手工记录数据的方式进行日常办公，信息化程度较低，也容易出现人为性数据错误，降低评估工作效率。因此亟需构建部门信息化系统，方便为评估人员提供评估数据。且随着非结构化的数据增多，构建部门信息化系统有利于评估人员采用创新的技术方法把握数据分析准确性，进行数据挖掘、文本与图像识别以及数据关联等技术性操作，从而提升评估效率。

4.3 调动多方力量，建立多元评估机制

公共部门社会风险防范能力评估是一项涉及领域广泛，技术性很强的专业工作。评估能否科学、客观、有效，评估主体是关键。本文构建的公共部门社会风险防范能力评估指标体系，其评估对象与内容关系到广大人民群众的民生福祉，有必要在评估过程中广泛汲取各方意见，利用多元化评估主体加强评估质量。例如采纳各相关部门、社会组织、专业机构等评估主体对于评估工作的建议；积极引入掌握社会学、生态学和计算机技术等专业知识的人才参与评估，广泛邀请专家型人才加入评估队伍，以各自的专业知识提高评估资源配置效率，拓展评估方法创新，推动公共部门社会风险防范能力评估长期发展。这不仅有利于保障评估的公平、公正、严谨，还能够满足公众需求，反映民声民意，更好地促进公共部门提高服务质量。

4.4 重视评估结果应用，挂钩评估对象奖惩

公共部门社会风险能力防范评估的最终目的在于实践，是为了提高社会整体治理水平，更好地维持社会稳定。因此，首先在评估结果产生之后，第一时间对评估结果进行整理，针对具体情况进行整改，督促相关部门查漏补缺；其次，采取约束激励机制，如将评估结果作为调整领导班子、选择任用和奖惩领导干部的重要依据，对于评估结果排名靠前的部门进行公开表彰等；最后需要加强信息公开力度，不仅是评估结果，包括项目评估报告、评估后整改情况等都应公开，充分发挥评估的筛选和促进功能。

5 结论

(1) 丰富了公共部门社会风险防范能力评估指标体系的研究。此前关于社会风险防范的研究主要关注于客观制度与机制的完善与主观风险意识的培育与经验总结。本文按照公共部门社会风险防范能力评估指标体系的构建依据与原则，运用了相关科学方法，拓展了关于社会风险防范与能力评估指标体系的理论研究。

(2) 构建了较为完整科学的公共部门社会风险防范能力评估指标体系。国内的评估指标体系大多用于单一类别或某一具体事件与项目的评估，缺乏适用性更强的评价指标体系研究。本文基于较为合理的理论模型与科学的方法，构建了应用性较强，适用性较广的公共部门社会风险防范能力评估指标体系，为客观评价不同地区，不同层级部门的社会风险防范能力的评估提供了可行的评价依据。

(3) 针对公共部门社会风险防范能力评估指标体系的有效应用提供了方法与倡议。一套行之有效的评估体系需要评估主体，评估机制与评估方法共同发挥作用，才能够真正实现公共部门社会风险防范能力的提高。针对如何更好的利用公共部门社会风险防范能力评估指标体系提出了切实可行的建议，有助于提高评估人员工作效率，有利于更好地揭示公共部门社会风险防范实践中存在的漏洞，促使公共部门社会风险防范能力不断增强。