建立全国法律大数据库前瞻

陈儒丹 中国政法大学国际法学院副教授

回顾人类历史，世界中心的换岗已历经好几轮。从人力时代、马力时代、电力时代到算力时代，能抓住并利用好具有划时代意义的关键技术的国家通常能在国际竞争中决胜较长的周期。

2015年9月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，系统部署大数据发展工作。2017年12月，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话。2021年第5期《求是》杂志以《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》为题，发表了这篇重要讲话的主要部分。这些讲话、会议和文件精神都表明：利用大数据与人工智能技术提升法治建设全面化、科学化和现代化是实践全面依法治国指导思想和实施大数据国家战略的重要工作之一。

推进全国法律大数据库建设已具备较高可行性

目前，全国立法与司法两大系统已经各自开发使用本系统版本的大数据库。大量立法、执法和司法线下工作已线上化、电子化、数据化，并着手使用云计算。这为建设统一的全国法律运行大数据库提供了整合基础和便利条件。

一方面，立法系统和司法系统已经各自开发出系统内法律法规数据库，执法系统内部虽然没有统一的大数据库资源，但分散的数据库数量庞大。其中，“国家法律法规数据库”由全国人大常委会联合有关国家机关共同组建，于2021年2月开通，涵盖中国特色社会主义法律体系最主要内容。它是国家基础数据库建设重要组成部分、重要国家政务信息化建设工程，是推进全面依法治国的实际行动，建设网络强国、促进法治建设与信息化工作有机融合的具体举措。“法信”平台是由最高人民法院立项、人民法院出版集团建设运营的国家级法律知识服务和案例大数据融合平台。以“为法治中国提供基础性数字化权威、精准的法律知识服务”为目标，汇集系统及全面的法条、案例、裁判大数据和法律文献版权资源，为用户提供一站式法律知识解决方案和案例大数据智推服务。目前，执法系统尚无统一的大数据库资源，但不是没有数据库，只是相对分散、相互之间呈现割裂状态，形成无数个数据孤岛。此外，行政系统也更多地依赖外部商业数据库支持。

另一方面，行政系统和司法系统工作的线上化和智能化程度正逐步提升，为数据收集和数据沉淀提供了物质基础和便利条件。司法系统内部，最高人民法院和各地人民法院强调智审、智执、智服、智管，努力实现审判体系和审判能力现代化，大多以智慧法院平台为依托，积极为当事人提供“线上”诉讼服务，实现智慧应用在审判执行各环节全线贯通，诉讼全流程在线流转。全国中央层面和地方层面都针对大数据工作建立了专门的行政机构。在中央，国家发改委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局在大数据库工作上合作较为紧密。在全国较多地方，大都设置了大数据局，协调统筹当地的大数据工作。行政系统内部亦强调实现综合行政执法全流程一体化办公。

总的来说，目前这些进展都为建设贯通立法、执法和司法三大系统的全国法律大数据库奠定了极好的、极扎实的基础。

推进全国法律大数据库建设已凸显必要性

尽管如此，目前“法信”和“国家法律法规数据库”两大官方数据库各行其是，之间缺乏对接说明和资源整合，且系统内部推广力度有所欠缺，部分工作仍需外部商业性数据库辅助。在“法信”平台已经较为完备的情况下，全国人大再投入资源开发国家法律法规数据库除了“法信”平台收费原因外，也反映出“法信”平台可能依然存在立法机关所关注的缺陷和薄弱环节。两大数据库的法律地位问题也有待解决。

利用大数据与人工智能技术提升法治建设全面化、科学化和现代化是实践全面依法治国指导思想和实施大数据国家战略的重要工作之一。

执法系统目前尚未开发出统一的官方法律数据库，行政执法信息数据分散，替代使用的“北大法宝”和“威科先行”数据库存在各种缺陷。不少公务员和律师也更倾向使用威科、北大法宝等商业法律数据库。据调研，北大法宝和威科当前有的法条下方有链接可以点到相关行政法规、司法解释、判例，但完整性、相关性不能保证;有很多的部门规章，比如税务、外管、国资或证券交易所、地方行政部门的相关规定和解释文件还需到具体部门网站检索或电话咨询。

据调研，对于非诉业务的律师而言，在项目推进和收尾的时候一般要对客户的合规性做核查，对十几个行政部门的官网进行网络检索，看是否有行政处罚的记录。这个工作量较大且很耗时，一方面是因为目前没有专门的系统来统计这些处罚记录，需要手动核查十几家行政主管部门的官网;另一方面有些省份或者部门的网站设置不合理，可能查三年的违法记录要翻好几十页，没有检索的菜单栏。“信用中国”和“企业信息网”都会统计法人主体的处罚记录，但这两个网站大都搜集不全处罚信息。第三方爬虫网站的检索结果又缺乏公信力。如能对这两个网站进行完善，或专门设置一个官方网站供公众检索法人主体的违法违规记录，机械性的工作量可大大降低。事实上，在行政系统，庞大分散的小数据库的整合工作已是迫在眉睫。行政主体之间各种因为数据孤岛呈现的负面问题更是数不胜数;部门数据出于责任考虑，存在宁愿烂在手上也不愿与其他部门共享等情况。

总的来说，包含行政、司法和立法的大数据库目前是存在的，但各行其是，无法保证在法律运行的某一个环节上单点采集全环节多点共享，无法精准涵盖每一部法律的每一条规范的司法解释，或看到以这条规范为法律依据的所有裁判的司法解释。无法进一步准确使用大数据库技术中的数据分析和挖掘技术、人工智能技术等进行规律总结、问题发现和科學预测，数据孤岛导致的工作负荷也是执法人员和司法人员日常工作疲于奔命的原因之一。

打破数据孤岛与实现三大系统大数据资源整合

综上，打破全国立法、行政和司法系统之间的数据孤岛效应，整合人民法院版“法信数据库”及全国人大版“国家法律法规数据库”两大开发、维护和管理资源，以及共享执法系统数据已具备较高可行性。

目前“法信”平台的若干功能是“国家法律法规数据库”所没有的，如要增设类似功能，会导致重复建设，不增设又影响精准度和功能。且两大数据库之间不排除存在矛盾的数据。任何一位法官、律师或其他执法者，如需全面检索查找法律规范、案例和司法解释，需同时检索两大数据库，以免疏漏。这使得全国的法官和公务员在法律检索上耗费的总时间、重复研究时间和物资损耗惊人。因此，需要对两大数据库中的信息进行比对整合，由执法系统对整合后的数据库进行查漏补缺，实现信息全贯通、全覆盖和全维护，真正共建共享。

换言之，打通部门间数据孤岛，借助全环节单点记录多点共享、海量过程性的数据沉淀，建立一个贯通立法、行政和司法系统的全国法律大数据库已经迫在眉睫。唯有建立统一、可靠的大数据库，通过自动触发、系统记录、全程留痕，将每一部法中的每一项原则、规范及每一个词条在立法、执法、司法运行全过程转化成数据驱动的经验真实，才有可能通过数据分析和数据挖掘技术将法治实施的真实效果和运行规律可视化，依靠大数据人工智能反馈机制，精准预测立法修法需求，优化国家资源配置，在大数据库技术使用环节上切实提升法治现代化水平。

（鸣谢：北京金融法院一庭丁宇翔法官对本文亦有贡献）

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com