纵向府际关系情境下政治注意力演化的理论建构

陶鹏 童星

内容提要 政治注意力现象在中国政治体系中普遍存在，有关政治注意力的研究侧重于象征、工具意义的阐释而忽视基础观建构。本文聚焦中国场景下政治注意力演化理论构建与国家治理意涵，以“过程-情境”分析框架为基础，将政治注意力演化过程区分为分配-传递、竞争-捕捉、参与-反馈、跨界-共治四种理想类型，认为它们与各自生成情境之间的匹配性是全景动态理解政治注意力运行的基础；再将“过程-情境”分析框架放在国家治理现代化的宏观背景下加以拓展，以再制度化推动政治注意力演化过程与国家治理制度之间的冲突性消减与兼容性提升，实现政治注意力演化的国家治理现代化价值。

一、政治注意力研究的学科溯源与本土价值

注意力研究呈现学科交叉趋势[1]练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，《社会学研究》2015年第4期。，管理学、经济学、政治学、社会学、心理学等学科的加入，极大地拓展了注意力研究的范围和影响。在管理学领域，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）、詹姆斯·马奇（James March）等开创了决策行为中的注意力研究；其后，企业行为、管理认知、议题营销、组织生态等领域的注意力研究，推动了组织科学视域的注意力研究话语体系的发展。威廉·奥卡西奥（William Ocasio）将组织运作视为注意力分配过程并提出“企业注意力基础观”（Attention-Based View of the Firm），他认为焦点、情境和结构三要素构成注意力生成的逻辑基础，即决策行为取决于焦点，这些焦点又受到决策者所处社会情境影响，最终组织规则体系决定决策者对外部社会情境的适应行为[2]Ocasio, W., "Towards An Attention-Based View of the Firm", Strategic Management Journal, vol.18, 1997, pp.187-206.。借鉴神经科学关于注意力的多元互动过程特征的研究[1]Posner, M. I. and Rothbart, M. K., "Research on Aattention Networks as A Model for the Integrationof Psychological Science", Annual Review Psychology, vol.58, 2007, pp.1-23.，奥卡西奥提出组织科学中的三种注意力研究导向，它们分别是作为自上而下过程的注意力视角（attentional perspective）、作为结合自下而上与自上而下的注意力参与（attentional engagement）以及由注意力选择过程而产生的结果（attentional selection）[2]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。大多数理论和实验则聚焦自上而下过程，从组织目标[3]Greve, H. R., "A Behavioral Theory of Firm Growth: Sequential Attention to Size and Performance Goals", Academy of Management Journal, vol.51, no.3, 2008, pp.476- 494; Cyert, R. M. and March, J. G., A Behavioral Theory of the Firm,Cambridge: Blackwell Publishers,1963.、主体身份[4]Hoffman, A. J. and Ocasio, W., "Not all Events are Attended Equally: Toward A Middle- range Theory of Industry Attention to External Events", Organization Science, vol.12, no.4, 2001, pp.414-434.、认知模型[5]Kaplan, S., "Cognition, Capabilities, and Incentives: Assessing Firm Response to the Fiber-optic Revolution", Academy of Management Journal, vol.51, no.4, 2008, pp.672-695.、行为逻辑[6]Thornton, P. H., Ocasio, W., "Institutional Logics and the Historical Contingency of Power in Organizations: Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry,1958- 1990", American Journal of Sociology, vol.105, no.3, 1999,pp.801-843.等维度展开；属于数据驱动（data-driven）或刺激驱动（stimulus-driven）的自下而上过程则很少受到研究关注[7]Hansen, M. T. and Haas, M. R., "Competing for Attention in Knowledge Markets: Electronic Document Dissemination in A Management Consulting Company", Administrative Science Quarterly, vol.46, no.1, 2001, pp.1- 28; Hsu, G., "Evaluative schemas and the attention of critics in the U.S. film industry", Industrial and Corporate Change, vol.15, no.3, 2006, pp.467-496.；针对不同过程之间的比较、整合的理论与实证研究更为不足，基于整合、动态式的注意力演化理论在组织科学中仍属前沿领域。

布赖恩·琼斯（Bryan Jones）和弗兰克·鲍姆加特纳（Frank Baumgartner）率先将注意力引入政治与公共管理领域[8]Baumgartner, F. R. and Jones, B. D., Agendas and Instability in American Politics, Chicago: University of Chicago Press,1993; Jones, B. D. and Baumgartner, F. R., The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems, Chicago: University of Chicago Press, 2005.。在相关研究中，议题缘何获得政治关注是议程设置与决策研究的基础问题[9]Jones, B. D., Baumgartner, F. R., "A Model of Choice for Public Policy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.15, no.3, 2005, pp.325-351; Kingdon, J. W., Agendas, Alternatives and Public Policies, New York: Longman,1984;Nowlin, M. C., "Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends", Policy Studies Journal, vol.39, no.S1, 2011, pp.41-60.，注意力被视为“权力的第二张面孔”[10]Baumgartner, F. R., Foucault, M. and Francois, A., "Punctuated Equilibrium in French Budgeting Processes", Journal of European Public Policy, vol.13, no.7,2006, pp.1086- 1103; Bachrach, P., Baratz, M. S., "Two Faces of Power", American Political Science Review, vol.56, no.4, 1962, pp.947-952.。近些年来，学者们通过行政演讲、政治宣言、大众媒介、议会活动（如法案、质询）、公共预算等数据测量政治注意力，并以此开展政治注意力对于政策过程[11]Jennings, W., Bevan, S. and John, P., "The Agenda of British Government: The Speech From the Throne,1911-2008",Political Studies, vol.59, no.1, 2006, pp.74-98; Alexandrova, P., Carammia, M. and Timmermans, A., "Policy Punctuations and Issue Diversity on the European Council Agenda", Policy Studies Journal, vol.40, no.1, 2012, pp.68-88.、公共支出[12]Mortensen, P. B., "Political Attention and Public Spending in the United States", Policy Studies Journal, vol.37, no.3,2009, pp.435-455.、领导注意力[1]Breeman, G., Lowery, D., Poppelaars, C.,et al. "Political Attention in A Coalition System: Analysing Queen's Speeches in the Netherlands,1945-2007", Acta Political, vol.44, no.1, 2009, pp.1-27.、机构注意力[2]Häge, F. M., "Political Attention in the Council of the European Union: A New Dataset of Working Party Meetings,1995-2014", European Union Politics, vol.17, no.4, 2016, pp.683-703.、政府机构改革[3]Mortensen, P. B. and Green-Pedersen, C., "Institutional Effects of Changes in Political Attention: Explaining Organizational Changes in the Top Bureaucracy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.25, no.1, 2015, pp.165-189; Chen,S., Christensen, T. and Ma, L., "Competing for Father's love? The Politics of Central Government Agency Termination in China",Governance, vol.32, no.4, 2019, pp.761-777.等领域影响的研究。在注意力分析方法层面，议题稳定性成为测量注意力历时性变化的重要方法[4]Dowding, K., Hindmoor, A., Iles R.,et al. "Policy Agendas in Australian Politics: the Governor- general's Speeches,1945-2008", Australian Journal of Political Science, vol.45, no.4, 2010, pp.533-557; Sigelman, L., Buell, E. H., "Avoidance or Engagement? Issue Convergence in U.S. Presidential Campaigns, 1960-2000", American Journal of Political Science, vol.48,no.4, 2004, pp.650-661.，熵值则被广泛用来测度议题的多样性与竞争性[5]Jennings, W., Bevan, S., Timmermans, A.,et al. "Effects of the Core Functions of Government on the Diversity of Executive Agendas", Comparative Political Studies, vol.44, no.8, 2011, pp.1001-1030.。相较于组织科学视域的注意力研究强调企业情境，政治注意力研究则强调政治情境。不过，相同之处在于，政治注意力研究也仍聚焦于将其作为测量工具来回应政治与政策议题，缺少对政治注意力演化机制即生成、传播过程的探索。政治注意力是政治行政体系中的客观现象，它是基于社会情境、组织规则、领导特质等要素而生成的政治主体对于管理、政策、价值等方面的关注与偏好。它主要起到确立和调整政治与政策导向、动员、矫正、择优、激励、协同、符号等功能。在最基础的概念层面，政治注意力的主体尚存在一定模糊性，政府或政治领导者都可被作为主体，这使得在学术话语使用中存在政治注意力、领导注意力、政策注意力等概念的混用情形，该现象在组织学中同样存在[6]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。政治注意力和领导注意力属于同一个层次的概念即强调政治主体，前者只设定了与政治相关的主体范围而后者特指领导为主体，领导注意力是政治注意力的一种典型类型；政策注意力则是从注意力客体层面突出了政策领域的注意力，政策层面只是繁杂的注意力客体的一部分。对于政治注意力概念的使用尚缺少统一规范，领导注意力可以作为政治注意力的一种类型存在，本文中的政治注意力主体则是涵盖执政党、政府、领导个人等的政治系统。

对政治注意力的基础探索还须立足于中国场景，以提升理论原创力和本土解释力。中国政治体系中普遍存在的“领导重视”“领导批示”“领导指示”等政治注意力现象已被研究者所关注[7]练宏：《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》，《社会学研究》2016年第4期；文宏、赵晓伟：《政府公共服务注意力配置与公共财政资源的投入方向选择——基于中部六省政府工作报告（2007—2012 年）的文本分析》，《软科学》2015年第6期。，政治注意力在公共财政配置、机构改革、政策变迁等国家治理议题中的作用逐渐成为研究的热点；但政治注意力研究也存在结构性失衡，即重视政治注意力的工具功能而忽视其基础观的研究价值。中国场景下政治注意力演化问题，既是政治注意力理论研究的核心基础，也为讲好中国故事、阐发中国学派提供空间。

为此，本文将聚焦中国场景下政治注意力的演进机制，试图通过更具全景、动态的政治注意力演化基础理论的建构，解释中国政治注意力生成与传播的基本过程及情境，并为中国国家治理现代化情境与政治注意力演化的兼容性提升提供理论支撑。新分析框架的核心在于依循注意力研究的情境分析传统，建构政治注意力演化过程类型学，分析中国政治注意力演化的过程与情境之间的匹配问题。最后，将政治注意力演化放在国家治理体系现代化这一宏观背景下，围绕政治注意力演化与国家治理制度建设的兼容问题，提出中国政治注意力运作面临的基本问题与优化策略。

二、政治注意力作为象征、工具的局限及基础观的提出

（一）作为象征的政治注意力

中国现实情境下的政治注意力通常与领导重视、政治优先、领导批示、领导指示、领导关切等概念和现象相关联，有研究者认为这是一定程度上的非法制化[1]庞明礼：《领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式》，《中国行政管理》2019年第4期。，有研究者则认为这是一种客观存在[2]孟庆国、陈思丞：《中国政治运行中的批示：定义、性质与制度约束》，《政治学研究》2016年第5期。。其实，政治注意力本身是一个中性概念，注意力不仅存在于不同政体中，甚至还存在于企业中，对政治注意力的认知亦应作全面客观的理解。

作为象征的政治注意力，其功能体现在多个方面。1. 导向。政治注意力所释放出的政治站位与价值偏好将被视为一种战略导向，贯穿于国家治理的各个方面和环节。2. 动员。政治表态、政治表率、政治优先等展现政治系统的基本主张并推升社会系统的动员程度，通过动员运作来实现达成政治目标所需的资源、条件等。3. 矫正。以理性分工为基础的科层结构在适应外部复杂性时会出现落差，即导致治理结构与政策的失灵，政治注意力的有效分配将有益于矫正外部冲击或变化所导致的治理结构“失灵”与政策执行“走偏”，保证治理结构与政策适应的有效性。4. 择优。面临诸多复杂政策议题，往往需要寻找在有限资源条件下优先解决的议题，政治注意力释放出决策系统的优先聚焦，体现了对议题优先性的政治选择。5. 激励。政治注意力分配也可以代表领导个人或政治系统对相关主体行为的肯定，从而被视为一种政治激励。6. 协同。科层组织分工会导致相对固化而缺乏弹性的适应力，在面临需要通过体系协同来达成对公共事务有效治理时，政治注意力则从政治高位高效推动部门或系统间协同[3]贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20 年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。。7. 符号。政治表态主导因果叙事，影响政策变迁[4]Stone, D. A., "Causal Stories and the Formation of Policy Agendas", Political Science Quarterly, vol.104, no.2, 1989,pp.281-300.，甚至以符号化的表达达成政治系统的避责功能[5]Weaver, R., "The Politics of Blame Avoidance", Journal of Public Policy, vol.6, no.4, 1986, pp.371-398; Hood, C.,Rothstein, H. and Baldwin, R., The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford: Oxford University Press, 2001.。

（二）作为工具的政治注意力

早期的组织科学视角将注意力视为风险偏好表达[6]March, J. G., Shapira, Z., "Variable Risk Preference and the Focus of Attention", Psychological Review, vol.99,no.1,1992, pp.172-183.，从而奠定注意力作为行为主体偏好测量工具的传统。受此影响，政治注意力亦作为测量工具来表达政治主体的政治立场或政策偏好，常被作为一种研究工具或视角与其他议题相交叉。

其一，政策变迁的政治注意力证据及分析。议程设定（agenda setting）与政策制定（policy making）过程呈现出稳定性，但也存在一些剧烈变化的间断点，间断平衡（punctuated equilibrium）过程便可能受政治注意力影响，即由政治注意力在议题上分配与竞争导致政策变迁模式的转移。由布赖恩·琼斯和弗兰克·鲍姆加特纳所创建的比较议程项目（Comparative Agendas Project）[1]该项目由Bryan Jones和Frank Baumgartner创立，并为全球各地的政治注意力与公共政策比较分析研究提供基本的政策归类，具体参见http://www.policyagendas.org/。产出了由农业、健康、交通、经济、商业等多种政策议题构成的公共政策编码本，此公共政策编码本被政治注意力与公共政策研究者普遍采纳，这为政治注意力的国际比较提供了话语基础。此类政治注意力研究主要是通过收集数据和资料并建立政策变迁的注意力数据库，验证政策变迁的间断平衡现象存在与否，并在历史线索中寻找特定公共政策或议题的优先性。在较长时间段内，政治注意力的变化一方面显示出政策主体对某一项政策或议题的关注，另一方面也反映出政策主体对不同政策间的关注差异，揭示政治注意力在不同种类议题间的分配中存在挤出效应与替代效应，从而把握政策变迁的政治逻辑。

其二，以政治注意力为分析视角，透视更广泛的政治与公共管理议题。研究重点并非政治注意力的生成、传播机制以及注意力所聚焦的议题变迁，而是政治注意力与公共政策、公共管理的关联及作用机制。政治注意力被视作一种领导或政府的偏好、行为，它们反映出政治系统的基本态度并成为探索诸多政策议题与管理行为的基础。在以政治注意力为工具导向的研究中，研究者利用相关数据开展政治注意力与公共财政的关系研究，以探讨政治注意力对公共财政问题的影响及作用机制，或将政治注意力与机构改革关联，研究政治注意力的机构改革效应。随着政治注意力应用领域的不断拓展，政治注意力与更多议题、领域相互交叉与互动，进而更大程度地推动了政治注意力与主流理论及议题的融合。

（三）作为基础观的政治注意力

作为象征、工具的政治注意力研究并未能回答政治注意力自身演化的核心问题，强调回归注意力基础观就成为必然，即树立以政治注意力为中心的研究导向，开展对政治注意力的生成及传播的探索，揭示社会情境、大众舆情、组织结构、政治结构、利益偏好等因素形塑政治注意力生成与传播的机制。如相关研究已注意到公共注意力与政治注意力之间的关系及作用机制，通过政治与社会情境之间的互动来透视政治注意力的生成[2]Jennings, W., John, P., "The Dynamics of Political Attention: Public Opinion and the Queen's Speech in the United Kingdom", American Journal of Political Science, vol.53, no.4, 2009, pp.838-854.。当前，对于政治注意力演化机制的研究尚处于起步阶段，加强对政治注意力基础观的研究，可以更好认识和理解政治注意力演化，进一步拓展政治注意力同其他政策议题与政治现象的交叉空间。回归政治注意力基础观意味着相关研究与认知从象征功能走向实质理论，从工具应用导向走向全景发展导向。政治注意力基础观强调回归注意力研究的情境分析传统，对于政治注意力生成与传播情境的把握将是形成基础观的关键。

三、政治注意力演化的“过程-情境”分析

回归政治注意力基础观就是要通过理论建构来解释中国场景下政治注意力的演化过程。应摆脱单一导向，回应注意力演化的动态交互影响，扎根中国纵向府际关系环境，形成政治注意力演化的基本图景。政治注意力受多元因素影响生成并在体制环境中依循相应路径进行传播。可将政治注意力的演化过程划分为生成与传播阶段，两个阶段皆受所处情境影响。基于中国纵向府际关系特征，存在注意力自上而下、自下而上、上下结合、跨界传播四种传播方向，分别形成了分配-传递、竞争-捕捉、参与-反馈、跨界-共治四种政治注意力演化路径。（见表1）

表1 政治注意力演化的“过程-情境”分析框架

在这四种基本类型中，前三种隶属于政治系统内部，第四种则超越政治系统并与其他社会系统相关联。政治注意力的演化路径选择往往受到注意力生成情境的影响，情境差异与政治注意力演化路径之间的匹配性将深刻影响政治注意力运作效果。这就是将政治注意力的生成情境与演化过程类型结合形成的“过程-情境”分析框架。

（一）“分配-传递”演化路径

在这一路径中，政治上层注意力依循科层结构及其运行规则自上而下地进行有序传递，这是中国场景下政治注意力演化的典型类型。在复杂的国家治理体系中，政治上层运用注意力的分配以宣示或强化政治目标，以此增强对政治下层主体的理念与行为的有效引导和控制，进而确保央地之间政令畅通，引导府际协同形成政治合力，“集中力量办大事”，以解决各类复杂治理问题。

政治注意力以分配-传递路径传播与其特定生成情境关联，系统衍生、价值引导以及领导特质的情境倾向于匹配分配-传递路径。其一，在系统衍生情境下，政治注意力的生成同政治-行政系统的职责分工有关。职责分工体系形塑了不同系统、部门、领导的注意力内容和传播范围，超出系统分工体系、行政辖域的事务则很难获得注意力分配，政治-行政系统本身所赋予的职责和角色成为政治注意力的系统性来源。其二，在价值引导情境下，政治系统通过政治注意力的价值引导以实现议题优先，即通过明确价值导向、确立政策目标以及议题优先排序，再借助政治注意力传播以实现价值体系下的政策目标以及议题的强化与引导。其三，在领导特质情境下，除了有职能分工体系带来的注意力视角配置特征之外，决策者个体特质也是影响政治注意力生成的重要情境。决策者管理认知、偏好、价值导向等个体特质影响其政治注意力的生成。

政治注意力的分配-传递演化过程发生在政治系统内部并呈现出自上而下运作的路径。分配-传递路径下的政治注意力运行的发起点来自政治体系上层，传播过程亦呈现出高强度、高频次特性。该路径之下的政治注意力演化体现出强化性和长期性，通过定期与不定期地释放政治信号以强化注意力焦点，并以“涟漪式”或“滚雪球式”的形态传递。政治注意力的分配-传递过程在主体关系层面体现了“点”朝向“面”的传递模式，“点”即高层领导者，“面”指政治注意力信号的接收群体。政治注意力的传递依循科层结构逐级向下传递，某些信号只被要求传达到特定行政层级，通过有效控制以防止对上级政治注意力的曲解，总体呈现出有序的政治注意力传递过程。政治注意力分配-传递路径亦与典型议题特点相关联，如政治目标导向类的注意力焦点更倾向于通过自上而下的持续传递过程来实现对上级注意力的接收、理解与内化。

（二）“竞争-捕捉”演化路径

在这一路径中，政治注意力的发起点来自政治体系下层，它们通过竞争来获得上层肯定性的政治注意力分配。在地方或部门工作中，上层肯定性的政治注意力分配显示了上级对于本级或本部门工作的积极肯定，助推地方经验的向外扩散和扩大影响，给予政策执行足够权威，使得地方或部门获得政治优先性和权威性。越高级别的政治注意力肯定性分配越显示出地方或部门经验的价值，由此引发本地或本部门的政治激励和政策扩散；越高级别的政治注意力分配越显示出相关工作的受重视程度，本级或本部门在推动政策执行时则越具有权威性，由此引致更高强度的协调力和执行力。政治注意力的竞争-捕捉，体现出中国场景下政治争先引领的政策创新以及公共政策执行主体的经验。

政治注意力的竞争-捕捉路径与其所处情境关联。其一，在利益导向情境下，政治-行政系统中的行动者的争功与避责行为会诱发政治注意力的生成。地方政府或部门为争功而通过各种途径来竞争上级政府的注意力的肯定性分配，又因为避责而争取政治注意力的表达来摆脱本级或本部门相应责任。其二，在权威强化情境下，下层政治主体为获取权威及资源分配，往往通过竞争更高层级政治注意力的分配来提高本地或本部门的政治影响力。

在自下而上的注意力传播过程中，政治体系中的下级试图通过注意力竞争来影响上级注意力分配，呈现出下级主动、上级被动的情形。下级通过竞争来捕获上级政治注意力以获得政治争先性，当然，负面消极的政治注意力分配则被下级所规避。由于自下而上的注意力传播过程的发起点来自政治体系下层，地方或下级属性使注意力传播范围受限，传播范围要显著小于分配-传递路径。小范围传播也与其注意力信号发出的强度有关，来自地方政治行动主体的政治权威较弱，相应地，政治注意力信号的传播强度也较弱。这显示出地方或下级对于上级政治注意力的竞争生态，即为使上级在众多地方注意力信号中选择本地或本级的政治信号而开展竞争。从地方或下级政治注意力信号的内容而言，成为地方注意力信号需要具有新颖性，如政策管理创新不是每地、每年都有，能够做出具有领先性的创新工作并非易事，因而自下而上的注意力传播皆有零星偶发特征。政治注意力竞争-捕捉机制具有较为明确的主客体，形成“点”对“点”的关系，下层的“点”通过竞争来捕捉上层的“点”的注意力分配。在这类竞争过程中，下级通过努力实现上级所倡导的目标，通过政策创新与执行经验引起上级重视和认同，从而获得更多肯定性的上级政治注意力分配。

（三）“参与-反馈”演化路径

在这一路径中，政治注意力的传播过程不是单向的，而是在上下互动中达成，政治注意力传递体现出主体参与性。越高层级政治注意力的参与意味着问题的冲突性及其解决的迫切性越高，而注意力参与-反馈的持续回合越多则意味着问题解决的复杂性程度越高。政治注意力的参与-反馈是科层体系运作中的一种重要补充，也是常态治理体系适应外部复杂系统的基本手段。

政治注意力的参与-反馈路径也与其所处情境相关联。其一，在冲击回应情境下，政治注意力的生成与内外部焦点事件带来的政治压力有关。引起公众关注并引发政治压力的焦点事件往往需要政治系统有效回应，政治注意力的参与则是回应焦点事件所带来的政治压力的基本方式。其二，在政策纠偏情境下，政治注意力的参与与治理体系失灵有关。当治理体系因外部冲击、地方执行困境等情境出现体制运行不畅、政策执行梗阻时，政治注意力的参与-反馈能矫正失灵并提升治理体系的适应性。

此演化路径在政治注意力传播方向上呈现出双向性，起点和终点存在着模糊性，注意力传播的发起和接受主体之间的角色重叠。参与-反馈式传播过程涉及的主体有限且多在以问题解决为导向的相关范围内，该范围显著大于竞争-捕捉机制、小于分配-传递机制的范围。通过掌握下级政府的政策执行反馈，上级有针对性地发出注意力信号予以解决，注意力传播的强度较高。参与-反馈式政治注意力演化结合了自上而下与自下而上的双重过程，上级与下级之间形成多频次的双向沟通，政治注意力演化具有回路循环属性。在双向互动过程中，政治注意力分配主体行为更具主动性，上级与下级的主被动关系逐渐模糊，在多主体积极参与中体现出互动性，在具有反馈控制条件下实现政治注意力演化。同时，政治注意力参与-反馈路径并非追求单纯的符号象征意义，而是强调切实解决实际问题，即通过沟通、分析、总结，重新优化政策设计或改进政策执行，以确认、分析和解决问题。

（四）“跨界-共治”演化路径

与前三种在政治系统内部的传播模式不同，跨界传播模式跨越了政治系统并且多种路径并存，政治注意力演化所涉主体更广泛、竞争场景更复杂、参与互动性更强，进而呈现出共治格局。跨界-共治形态的政治注意力演化是政治系统与外部系统之间的关联过程，也是进一步观察国家治理现代化的主体结构与关系运作的维度。

外部环境对于政治注意力演化具有重要影响，跨越社会子系统的演化使政治注意力呈现出与社会环境的交互影响。其一，在社会风尚形塑情境下，政治注意力的生成与社会风气或社会风尚的塑造有关。社会风尚既是道德体系的表现也会影响道德的发展，国家、社会、个人层面是社会风尚形成与发展不可忽视的面向，政治注意力的分配是政治系统实现社会风尚建设的重要方式。其二，在政策倡导情境下，来自政治系统外部的行动者试图从边缘向中心不断施加影响以推动政策变迁，政治家、政府部门等的政治注意力分配将影响政策倡导进程并最终影响政策变迁。

政治注意力跨界-共治传播的方向多元、主体多样，使政治注意力的传播空间范围极大。由于跨界传播过程涵盖了传递、竞争以及反馈路径的传播特征，在传播周期上亦具有动态综合特征。在对象上，跨界-共治机制超越了政治系统作为单一主体，社会、个人、企业等主体通过正式与非正式渠道传递与反馈政治注意力，传播方式呈现出多元复杂的形态即“点”与“面”的结合。政治系统可跨界传递政治注意力，社会系统也可通过各类渠道向政治系统反馈政治注意力，甚至通过政策倡导来影响特定政治主体或政治系统的注意力分配。在传播秩序层面，跨界传播不如政治系统内部传播那样稳定可控，在总体稳定的情势下会有意外发生，与不确定性相伴生的是政治注意力演化过程的复杂性。随着现代社会的“中心-边缘”结构逐渐模糊，传统边缘的系统可能会占据重要位置并影响中心。政治注意力的跨界传播过程，便是在愈发增强多元系统互动中实现注意力传播所期望达成的目标。具有典型意义的跨界-共治议题如社会风尚的塑造，政治系统发出对某种社会风尚弘扬的信号，通过跨越政治系统向其他系统传递，并在社会其他子系统中获得反馈以重新调整政策内容与政策执行，那些未能进入反馈渠道的社会意见则会通过其他政策倡导路径来引起政治注意力的分配；又如在社会组织的政策倡导情形中，政治系统重视社会组织的意见，对相应报告做出批示和指示并交由相关部门进行处理，以实现社会组织所倡导的目标。

（五）结论性命题

综上，政治注意力演化理论的建构，一方面旨在通过抽象概念以静态描述和解释中国政治运作中的重要现象，另一方面强调政治注意力的动态性，以此深刻反映中国政治-行政体系的基本关系及其运作。政治注意力概念能结合领导权威与组织权威、正式规则与非正式规则、政党系统与政府系统，因此，应以政治注意力为关联节点来理解中国府际关系及政策运作。政治注意力的分配-传递路径体现出政治注意力自上而下的分配过程，组织上层通过较大范围的阶段性、周期性的注意力强化并严格依循体制结构有序传播。政治注意力的竞争-捕捉路径强调政治注意力自下而上的反向捕捉过程，组织下层通过小范围、零星式、竞争性的注意力传播来捕捉上层注意力。政治注意力的参与-反馈路径强调政治注意力双向互动过程，组织上下层之间基于有限范围、循环式传播注意力。政治注意力的跨界-共治路径则通过跨界的多向传播，在多组织系统之间超大范围、多形态地传播注意力。政治注意力的这四种演化路径反映出中国府际结构下的政治注意力运作特征，构成了政治注意力演化的整体和动态图景。由此导出：

命题1. 分配-传递、竞争-捕捉、参与-反馈、跨界-共治四条路径是政治注意力演化过程的理想类型，体现中国纵向府际结构下政治注意力演化的整体和动态图景。

将政治注意力的生成情境与传播过程关联并结合中国场景进行理论建构，是注意力从象征、工具向理论生产迈进的关键。在“过程-情境”分析框架中，政治注意力在政治体系中的作用发挥与其所处情境有关。系统衍生、冲击回应、政策纠偏、利益驱动、权威强化、价值引导、领导特质、政策倡导等代表了形塑政治注意力的典型情境；显然这并不是全部情境，政治注意力生成的情境复杂多样，依循议题、环境、事件等方面的差异，政治注意力生成过程中不同情境的影响水平存异。若要把握政治注意力生成的一般性规律则需要在动态环境中加以探寻。由此导出：

命题2. 政治注意力生成情境复杂多元且作用机制存异，结合政治注意力演化过程形成结构化的情境分析，典型情境涵盖了系统衍生、冲击回应、政策纠偏、利益驱动、权威强化、价值引导、领导特质、政策倡导。

深嵌于组织结构的注意力演化过程不仅能反映政治注意力传播过程，亦能映射出体制运作的特征，需要通过归纳分析来整合情境与过程要素的动态联系，实现过程与情境的匹配。政治注意力演化机制中的生成情境之复杂性与多元传播路径之间存在匹配性，由不同情境生成的政治注意力本质上有选择任一路径传播的可能，但情境与路径之间的匹配模式会影响到政治注意力的效能发挥。从生成情境来看，不同的注意力生成情境代表着不同导向和目标，当情境与传播模式之间产生有效的匹配之后，所生成的政治注意力将被有效输出，从而能够有效影响组织行为；如若政治注意力的生成情境与其所经历的传播过程之间的匹配性不充分，则会导致政治注意力传播过程中的信号衰减甚至中断。具体而言，如系统衍生、价值引导导向的政治注意力生成具有系统性，强调系统内部科层分工条件下的自上而下的有序传递，可以被理解为科层内部的命令传递，这是政治注意力演化的最常见形态，往往需要匹配自上而下的传递路径；利益驱动导向的政治注意力生成具有地方或部门竞争性，下层基于利益最大化而主动捕捉上层注意力的分配，利益动机与演化路径之间在自下而上的运作中实现匹配；冲击回应、政策纠偏导向的政治注意力生成具有被动性和纠错性，以问题解决为中心，上下级之间以注意力为桥梁进行反复互动，倾向于匹配参与-反馈的演化路径；政策倡导与社会风尚形塑情境下的政治注意力生成具有跨界特性，依赖于政治系统与外部系统之间的适应，政治注意力传播具有跨界性和多向性并存特征，往往倾向于匹配跨界-共治的演化路径。由此导出：

命题3. 政治注意力生成情境与传播过程之间的匹配性将影响政治注意力信号的演化路径选择和现实效能发挥。

四、国家治理现代化进程中的政治注意力

“过程-情境”框架解释了政治注意力在府际结构下的演化过程，强调了中观层面政治注意力生成情境与传播过程的匹配性。回归到中国宏观场景之核心——国家治理现代化的话语体系中，政治注意力演化的情境与过程的匹配性须在国家治理宏观层面展开，在国家治理现代化框架内探究。

政治注意力在中国政治体系中占据重要地位，拥有了政治注意力意味着有了推动行为转变、资源集聚以及政策过程的有效工具。若将国家治理模式划分为基于科层理性驱动的运作模式和基于政治注意力驱动的运作模式，两者皆为国家治理的构成要素并呈现出相互补充又相互挤出的共存关系，共同构成中国政治-行政体系运作的基本图景。作为国家治理体系整体图景的一部分，政治注意力将长期存在并发挥作用，要让其成为中国特色国家治理体系的制度优势，需要对其在国家治理体系中的地位、作用以及局限进行明晰，更要厘清国家治理现代化框架下政治注意力的再制度化问题。

政治注意力既可以是弥补科层制运作失灵的措施，也可能带来对常态治理模式的挤出。过分强调和依赖政治注意力的国家治理是对治理体系现代化目标的背离。面对由制度化要素和非制度化要素构成的治理共同体，必须承认政治注意力在中国国家治理体系中的现实存在，将政治注意力的演化过程纳入国家治理体系与治理能力现代化的过程，消除由二者不兼容带来的“排斥效应”，增大由二者兼容激发出的“互补效应”，最大程度地提升国家治理现代化情境下的政治注意力的治理效能。

其一，在政治注意力的分配-传递路径上，具有典型性的系统衍生、价值引导、领导特质等情境下的政治注意力演化应与国家治理现代化情境相兼容。一方面，减少政治注意力演化与国家治理情境的冲突：①在系统衍生情境下，应减少政治注意力演化偏离制度目标导向、内容和程序，不因政治注意力的变化而导致治理体系目标模糊和运行不畅；②在价值引导情境下，应防止因政治注意力的演化而破坏基础价值体系；③在领导特质情境下，应减少领导特质、偏好左右治理制度导向和选择，坚持国家治理民主化与科学化进程。另一方面，应当推动在政治注意力与常态治理制度之间形成基础合力，着力发挥中国社会主义制度集中力量办大事的优势，突破国家治理过程中的重点与难点任务。

其二，在政治注意力的竞争-捕捉路径上，具有典型性的利益驱动、权威强化等情境下的政治注意力演化应与国家治理现代化情境相兼容。一方面，消减二者的不兼容：①减少基于地方、部门以及个人利益而针对上级政治注意力分配的竞争，防止政治注意力分配的随意化、利益化，规避无序、无益的注意力竞争，避免虚假治理与形式主义；②减少因地方或部门政策执行运作中的权威不足而寻求竞争政治注意力来增强权威的情形，过分依赖政治注意力作为权威增强路径将阻滞国家治理现代化进程。另一方面，推动政治注意力演化与国家治理现代化的兼容性提升：①建构有序、规范的注意力竞争，实现地方和部门之间政治注意力良性竞争；②提升政治注意力对于地方治理、创新的识别力，规范政治注意力分配过程，实现政治注意力竞争与地方创新工作实效之间的对应；③探寻替代以政治注意力为路径的权威强化方案，以完善制度来保障地方和下级部门政策执行与协调中的权威。

其三，在政治注意力的参与-反馈路径上，具有典型性的冲击回应、政策纠偏情境下的政治注意力的演化应与国家治理现代化情境相兼容。一方面，消减二者的不兼容：①秉持制度刚性和科学理性，减少政治注意力对于外部冲击事件的过度回应和象征性回应；②消除“唯政治注意力参与方能自我纠偏”的认知误区，承认政治注意力参与本身存有功能边界；③减少重参与而轻反馈的情形，防止出现政治注意力的参与并未带来问题缓解或解决。另一方面，提升政治注意力与国家治理现代化间的兼容性：①确立以常态治理体系为主导、以政治注意力为补充的国家治理现代化格局；②提升政治注意力参与解决治理问题的实效，在确立政治注意力参与范围的基础上，明确政治注意力参与的基本流程、过程监督、效能评价。

其四，在政治注意力的跨界-共治路径上，具有典型性的社会风尚、政策倡导等情境下的政治注意力演化亦应与国家治理现代化相兼容。一方面，消减二者的不兼容：①减少过分依赖政治注意力作为形塑社会风尚的力量源流，减少因政治注意力使用不当而导致社会风尚建设偏离价值体系的风险；②减少政治注意力在政策倡导中的绝对影响，防止政策倡导过程唯政治注意力运转；③减少政治注意力在跨界传播过程中的被动性，防范政治系统与社会系统的脱嵌。另一方面，提升政治注意力与国家治理现代化的兼容性：①探索以制度化建设来推动和形塑整体社会风尚的转变；②实现政治系统与外部系统的多元沟通，以制度化路径保障政治注意力与社会系统之间的互动，畅通各类政策倡导途径，发挥政治注意力的主动吸纳功能；③以政治注意力的弹性特征主动适应外部复杂系统变化，提升复杂系统条件下政治系统对于外界信息、行为、思想的吸纳和理解能力。

政治注意力与国家治理现代化之间存在着互补与排斥的双重可能，形同于以国家治理为中心、以制度化与唯政治注意力为两极的“钟摆”运动。国家治理总是在制度化力量和非制度化力量之间摆动，而具有韧性和可持续性的国家治理现代化形态便是能够识别非制度化治理现象和力量。通过再制度化过程吸纳非制度化治理的经验，对于唯政治注意力的治理形态始终保持审慎性和反思性态度并将其限定在有限范围内，作为国家治理体系的有益补充。

五、结论与讨论

本研究基于中国场景探索政治注意力演化的基本理论，试图摆脱传统注意力认知的静态观、工具观，厘清政治注意力演化的基本生成情境与传播过程，并从情境与过程之间的动态联动出发归纳政治注意力演化理论图景。政治注意力从象征、工具向理论跨越的过程显示出政治注意力研究的深化；基于中国场景所建构的政治注意力演化理论，为深入理解与应用政治注意力演化规律提供可能。

本文提出政治注意力演化的“过程-情境”分析框架，以此解释生成情境与府际结构所形塑的政治注意力演化过程。政治注意力的生成受系统衍生、冲击回应、政策纠偏、利益驱动、价值引导、领导特质、政策倡导等情境的影响，在府际结构下形成了自上而下、自下而上、上下结合以及跨界共治的演化路径。政治注意力的生成情境差异性与传播过程多样性，衍生出情境与过程之间的匹配而达成政治注意力演化基础。政治注意力演化框架可为理解中国体制下的注意力问题提供一个整合的分析框架，也可为分析中国府际沟通及关系提供新视角。注意力演化机制的生成与传播过程彰显出中国政治体系的内外部互动所呈现出的多样性，它更符合当前中国体制下的中央政府、地方政府以及社会系统在政策过程中的关系模式，在不同议题上政治注意力的生成与传播过程分别呈现出强控制、弱控制以及有限竞争形态，从而摆脱对中国政治体系封闭和内部化的片面认知。

然而，基于“过程-情境”分析框架的政治注意力演化仅是一种类型学研究，政治注意力的演化正处在中国国家治理现代化宏观背景中，“过程-情境”框架需要在国家治理现代化宏观层面延展。政治注意力与国家治理现代化之间存在着互补与排斥的双重可能，需要有效识别政治注意力在国家治理体系现代化情境下的地位、作用、局限，消除由政治注意力演化与国家治理现代化之间不兼容带来的“排斥效应”，增大二者兼容激发出的“互补效应”，最大程度地提升国家治理体系的整体效能。

政治注意力演化理论建构为解释中国政治注意力演化逻辑提供了基础理论框架，但从象征、工具到理论的生产过程仍有待完善。如对政治注意力发挥影响的基础机制的探索，领导者特征、政治环境、动员机制、科层体系等是实现政治注意力转化为公共政策与财政的基础，对该转化过程的深层机制仍有待研究。再如，政治注意力在政治体系中的运作亦存有负面影响。政府科层体系的稳定运作是常态属性，以适度的政治注意力为基础的治理风格能够弥补科层体系运行中的协同不够、弹性不足等天然缺陷，但政治注意力与科层规则之间的边界确立仍有待进一步探索。