反思“7·20”郑州特大暴雨

中国海事服务中心 高增云 北京航空航天大学人文社会学院 董炎斌 高铱蔓 胡辉｜文

2021 年7月以来，河南省出现持续性强降水天气，多地出现暴雨，其中7月20日16-17 时，据中央气象台消息，郑州市1 小时降雨量达到201.9 毫米，已超过1975 年8月5日河南省林州市特大暴雨创下的我国陆地小时降雨量极值198.5毫米。

据笔者统计，7月18—22日这4 天内，郑州市共发布了28 次预警信号，包括9 次雷电黄色预警信号、8 次暴雨红色预警信号、5 次暴雨橙色预警信号、5 次暴雨黄色预警信号和1 次地质灾害预警预报红色预警。同时，郑州市防汛抗旱指挥部于7月19日22 时启动防汛Ⅳ级应急响应，7月20日一天内2 次提升应急响应等级，升至最高级I 级。

根据8月2日河南省人民政府新闻办公室举行的新闻发布会通报的灾情，截至8月2日12 时，此次特大洪涝灾害已致302 人遇难，其中，郑州市遇难292 人。

对此，本文结合奥古斯丁危机管理六阶段理论对“7·20 郑州特大暴雨”这一突发事件进行了分析，并针对相关部门在城市应急管理方面存在的不足之处，提出提高风险识别能力与建立健全危机管理响应机制等建议，希望能够对城市管理者进一步提升应急管理水平提供参考。

理论基础

7月20日，交通警察在郑州市花园路冒雨修复交通设施 源自新华社 记者朱祥摄影

著名危机管理学者、普林斯顿大学教授诺曼·R·奥古斯丁，将危机管理过程划分成六个不同的阶段，即奥古斯丁危机管理六阶段理论。其大致内容如下：

一是危机的避免。这一阶段事实上就是危机预防，城市危机管理者需要注意加强和居民的信息沟通，通过共同努力把城市遭破坏风险减到最小。当不得不冒险时，城市管理者一定要遵循风险与收益相对称的原则。

二是危机管理的准备。城市管理者必须为危机做好准备，如制订行动计划、通信计划、实战演习、关系建立等，以防范危机的“突然袭击”。同时，在危机管理的准备工作时特别强调要注意细节问题，才能够做到有备无患。

三是危机的确认。城市管理者必须要根据各方已有的一些信号来判断和论证危机是否已经发生，如果危机确认已经发生，城市管理者及相关组织应该尽快找出危机的源头，为解决危机提供思路。

四是危机的控制。当城市危机发生时，城市管理者必须要迅速作出反应，尽可能地将危机的扩散度和所带来的损失控制到最小的范围内，在这个阶段，城市管理者需要根据不同的情况，确定自己工作的优先次序。

五是危机的解决。城市管理者必须根据危机发生的原因，迅速而又有针对性地采取对抗性措施，促使城市危机妥善而又尽快地解决。

六是从危机中获利。这个阶段主要是对前五个阶段的工作进行总结，根据危机管理的实际工作情况进行反思，城市虽然遭受重要损失，但如果能够从前面的工作中吸取一些经验教训，也是非常有价值的。

现状分析

结合奥古斯丁危机管理六阶段理论，笔者针对“7·20”郑州特大暴雨城市应急管理过程进行了分析：

一是危机的避免。这一阶段事实上就是危机预防，城市危机管理者要注意加强和居民的信息沟通，通过共同努力将城市遭破坏风险尽可能减到最小。如前文所述，在持续强降雨期间，郑州市气象部门持续发布了预警信息，并根据情况提升了预警等级，对此城市管理者也需要做出相应的响应措施。不过，根据现有资料显示，尽管预警信号不断发布，且已提高到最高级别红色预警，但郑州市地铁还在正常运行，学校还在上课，大多数单位也并没有实行弹性工作，等等，这在一定程度上导致了此次突发事件影响的人群范围很大，反映了城市管理者在响应机制上仍存在不足。

二是危机管理的准备。此次降雨过程，可以说让很多信息化手段瞬间瘫痪，“超市抢购”的桥段更是屡屡见诸报端。这不仅提醒城市管理者不能过分依赖信息化，还要注意做好“无信息化”的危机管理准备，而且对于居民家庭而言，也需要根据预警情况，及时做好相应的应急物资（如食品、急救物资等）准备，以更好地应对危机。

三是危机的确认、控制和解决。只有确认了危机的发生，才谈得上后续的控制和解决。对此，城市管理者必须要依托各方提供的信息来判断和论证危机是否已经发生，必要时还要请外部专家帮助诊断。既要避免“误报”引起不必要的恐慌，也要避免“迟报”影响后续处置措施的开展。同时，一旦确认危机已经发生，城市管理者就必须要迅速作出反应，尽可能地将危机的扩散度和所带来的损失控制到最小的范围内。例如，此次降雨过程中，郑州地铁5 号线沙口路站内列车被淹，管理者及时确认了危机，并迅速组成工作组在阻止危机进一步恶化的同时，及时排除了险情，虽然被困人员有伤亡，但是险情得到了控制。

四是从危机中获利。现实中的危机往往种类繁多且意外性强，但在危机中遭受损失的同时，能够从中吸取经验教训，则会有助于之后危机管理的完善。笔者结合上述分析，提出若干建议，以期为今后城市管理者开展应急管理提供参考。

相关建议

建立超出预警标准的预警机制

第一，对于城市管理者而言，在现有标准判定预警机制的框架下，如果同一天内同一类灾害的预警数量达到若干次（具体数量可根据不同灾害情况而定），可使其“自动升级”为高一级别的预警。

第二，现有各类预警大致分为蓝色、黄色、橙色、红色4 个等级。对此，笔者建议在预警机制内增加比红色预警更高一级的预警，例如可参考部分国家和地区实行的预警最高级别为黑色预警的机制，以表明本次灾害的严重程度超过了灾害标准内的上限极值，进而引起各相关方的重视。

落实应急响应措施

随着城市建设规模不断扩张，加之一些城市建设“先天规划有缺陷，后天管理有空档”，致使各类灾害风险日益突出，各类事故灾害时有发生。对此，城市管理者务必要依托应急响应机制，积极高效地落实应急响应措施，不能推诿扯皮，消极响应，错过危机控制的关键时间节点，造成更多的致灾风险源。

建立基层应急物资库和加强科普宣教宣传

第一，虽然我国已经建立有国家应急物资库，各大中城市也都有相应的应急物资库，但在社区（乡、村）等基层，却通常还未设立应急物资库。然而，在突发事件来临时，第一时间在第一线的却往往是基层，因此建议从国家层面，进一步完善基层应急物资库的建设，以便更好地应对突发事件。

第二，对于城市管理者而言，还应进一步加强对于防灾减灾的科普宣教宣传，推动科普宣教普及到基层，着力提升公众自救互救能力，普及防灾减灾知识技能，推动科普宣教进教材和进学校、进社区、进农村、进家庭。

加强基层应急管理人员队伍培养与储备

经过多年建设，我国已形成以消防指战员等行动力量为骨干，以地震救援、防汛抗旱等专业队伍为基本，以专家队伍、企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助的全国应急队伍体系，发挥了重要作用。但与新形势新任务新要求相比，我国应急队伍建设还有很大的进步空间，尤其在基层应急管理人员队伍的培养方面。对此，笔者建议，各级应急管理部门可进一步广泛联合相关高等学校，定向培养基层应急管理人才，将应急管理队伍建设进一步“下沉”到基层，全方位覆盖到各级应急管理体制中，进而为我国应急管理体系和能力现代化奠定坚实的人才基础。