统治心态、制度导向与清代吏治困局

摘要：因循疲玩是清代以庸政、惰政为特点的恶劣政风，侵蚀了国家机器的活力，导致王朝呈现出老态龙钟的气象。因循疲玩的成因与清代奏销制度弊端密切相关：例案治国的制度导向产生了繁冗苛细的文牍系统，致使书吏掌控了奏销的批驳之权，向外官索取部费。不肖官员为规避处分，或将部费转嫁于民;或漠视百姓福祉，尸位素餐。反之，勇于任事的官员则极易陷入赔累的泥沼中，官场出现逆淘汰，弥漫着消极推诿的心理，因循疲玩由之滋生蔓延。历代清帝出于防范外官的统治心态，虽一面痛斥奏销弊端，另一面却坚执例案治国，最终付出了官场风纪败坏与国家治理能力全面弱化的沉重代价。

关键词：因循疲玩;制度导向;统治心态;国家治理

中图分类号：K252    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2021）10-0104-10

官场盛行“因循疲玩”的恶劣政治风气，是乾嘉之际清王朝由盛转衰的显著表象。所谓“因循疲玩”，意指官员无心理政，居常颟顸萎靡，处变避责推诿。此风由来已久，乾隆十八年十二月，乾隆帝即怒斥河臣“因循怠玩，牢不可破”①，然因循疲玩却在乾隆朝愈演愈烈②。至嘉庆朝，普遍性的庸政、惰政已引起统治者的高度关切：嘉庆九年六月，白莲教起义甫经平定，嘉庆帝即训诫群臣：“诸臣全身保位者多，为国除弊者少，苟且塞责者多，直言陈事者少。……诸臣皆我皇考所用之人，似此萎靡不振，自暴自弃，诸臣自为计则可矣”③。嘉庆十八年九月，京城官场在天理教起义中的表现令人触目惊心：二百余名缺乏军事训练的百姓轻而易举地攻入皇宫大内，众多护军、侍卫竟然手无寸铁，一触即溃，“九重皋应，何等尊严，八旗守卫，何等雄壮。岂有数十逆贼哄然直进，官兵空手遮拦，立被杀害。皆由经年累月不修军器，弓无弦，矢无镞，刀枪钝敝，火药潮湿，日前击贼，皆用瓦砾，言之可羞”④;起义的谋划并非周密，行藏已多次暴露，但上至亲王贵胄，下至州县官员，却因避责心态，对即将发生的“谋逆”大案熟视无睹，甚至极力掩盖⑤。震惊之余，嘉庆帝下诏罪己，将本朝与发生梃击案的明季衰世相提并论，不啻自承清王朝已由盛转衰，并将天理教起义归因于朝臣“因循疲玩”⑥，其后嘉庆帝亲撰《因循疲玩论》，试图警醒各级官员，然而吏治积重难返，国家机器的生机与活力仍被不断侵蚀，曾经强盛的王朝日趋老态龙钟。

对于因循疲玩政风的形成及影响，中外学界已从政治制度、统治者个人素质、基层社会治理等角度进行了研究⑦。古往今来，财政皆为立国之基、庶政之首，财政运作牵动着从国家政权到基层社会的各个层面。因之，从财政制度运行的角度进行考察，或有助于更全面检视因循疲玩的成因。

一、部吏挟例索费：大一统财政体制运行的负成本

清承明制，户部总揽天下财权，各省收支皆须遵从部命。为保障集权体制的运转，清廷设立了以奏销为中心环节的财政审查制度。奏销制度主要包括钱粮奏销、军需奏销、工程奏销等三类，钱粮奏销与军需奏销主要属户部职权范围，工程奏销主要属工部职权范围。钱粮奏销按年度核算，军需奏销与工程奏销皆随事而销。奏销过程中若查出钱粮虚糜浮冒等情弊，则视情节轻重，对相关责任者处以独赔、分赔、代赔等不同承赔方式。情节特别恶劣者，则会遭受降职乃至撤职查办的严厉处分。官员升转前，吏部须查明其承赔是否完结。本质而言，奏销既是各级政府开支的財政决算，又是对承担军政事务的责任人的财务审计。通过奏销，清廷得以掌握各级行政衙门的实际财政状况，进而通过“冬估制”“春秋拨”等颇具预算雏形的制度，在各省间酌盈剂虚，移缓就急，保持国家财政整体上的平衡。诚如财政史家彭雨新先生所言，“至于协饷制度下极为复杂的春秋拨，有如一盘棋局，任随天才棋手前后左右移动周围棋子无不得心应手，这只能是大一统国家的财政统筹”⑧。

然而，为维持这盘如臂使指的棋局，清王朝付出了高昂的代价，最突出的问题就是部吏索费。部院书吏向奏销相关责任者勒索贿赂（被称为“部费”）的现象可谓贯穿清代：康熙年间，“部胥之权既重，则经用钱粮之官不得不行贿以求之，所谓部费也”⑨;乾隆年间，“户部之奏销钱粮，外官之解饷投批，关税之羡余私礼，工部之题报工程、核减奏销各项，种种弊窦，积习相沿，视为恒产”⑩;光绪年间，云南军需奏销暴露重大弊案，下至户部堂司官吏，上至王文韶、李鸿藻等军机大臣皆牵涉其中，引发政局剧烈震荡{11}。

部吏如此肆无忌惮，表层因素在于素养低下、品行卑污。乾隆年间，部吏对索贿习以为常，在朝野间已恶名昭著，屡遭朝议痛斥：“各部书吏原系寡廉鲜耻，巧诈百出”，“有择肥而噬之心，无守法奉公之义”{12}。但细检部吏索贿的运作过程，其权力来源却与“例案治国”的制度导向密切相关。

尽管入关之初清廷就确立了行政法典（即《大清会典》《六部则例》），但因国家幅员辽阔，各地状况千差万别，法规与官员施政的实情存在较大差异，且条文多年未加更替，如光绪年间的军需奏销竟沿用乾隆年间金川战役时的旧例{13}，物价、佣价、银钱比价等随时间涨落甚大的因素多未顾及。由于法规实施遭遇窒碍，清廷将不同时期权宜处置的过程确定为“成例”或“成案”，采取“打补丁”的方式附着于法规之下，作为参照办理的依据。随着时间推移，例案越积越多，如同百衲衣一般，令人望之眼花缭乱，无所适从，“律不足，求之例，例不足，求之案，陈陈相因，棼乱如丝”{14}。

至清代中叶，清王朝已造就了远超前人的文牍体系，时人自诩为：“近人诗文、制器均不如古，惟有三事远胜古人，一律例之细也，一奕艺之工也，一窑器之精也”{15}。文牍的沉积效应造成后出例案与原有法规间的矛盾，甚至偏离本意：“例之大纲，尚不失治天下宗旨，至于条目，愈勘愈细，其始若离若合，其继风马牛不相及，其终则郑声谵语，不知所云，遂于宗旨大相背谬。偶一道破，无不哑然失笑者”。僵化执行各类苛密的例案，往往出现极为荒谬的结果：乾隆年间，文书在驿站传递过程中出现延迟、丢失的情况非常普遍，仅因原籍州县结文不到，许多结束服阕的官员亲身到吏部报到，亦不被凭信，只能在京苦等候选{16}。

政典的繁冗琐碎极大提升了部院官员治事的难度，稍有差池，即会造成中枢政务的紊乱{17};在各类例案中，奏销最为繁琐，“章奏之最繁者，奏销之驳查”{18}。对于部院官员而言，熟悉各类例案实为安身立命之本，品行或理政能力反居其次{19}。嘉庆年间，清廷规定六部员缺递补须优先考虑本部官员：“各衙门题缺必须在部久任之员，方能谙习部务，若别衙门能员，易地则为生手”{20}，可见例案繁冗已导致京官任职衙门固化的趋势。即令如此，在流官制下，官员皆有任期，无论堂官、司官，欲在短期内周悉本部院的例案势如登天，被迫倚仗长期服役、熟悉例案的书吏，“朝以习常为治，事必援例，必检成案，自开国以来二百余年，各部例案，高与屋齐，非窟其中者，未从得一纸”{21}。由是出现了堂司官员在处理政务时，对于援引何案何例，或驳或准，或奖或惩，必须听命于书吏的怪象：“然部中自日行稿案，以及奉旨交议之件，堂稿出于司员，司稿出于书吏，书吏又别请稿工，引案附例，上下其手”{22}。另一方面，当部吏因舞弊遭遇盘查诘问时，往往焚烧公文以销毁罪证，使部院公务陷入停顿，令堂司官员屈从徇庇，“恐其败露，故于册籍堆积之所暗藏火种，因以一炬，使营私之案莫可稽查。且半夜起火，伊已出城，更可脱免事外。……乃自雍正年间以迄于今，吏、户、兵、刑、工等部节经烧毁，大率皆书吏之弊也”{23}。故而部院官吏之间出现了权力关系的颠倒，嘉庆年间，部院官员对太阿倒持的怪象已不以为耻，在朝堂之上亦不讳言：“甚至问一事则推诿于局员，自言堂官不如司官，司官不如书吏，实不能除弊去害”{24}。

二、苛查奏销：滋生因循疲玩政风的温床

部吏掌控例案诠释权后，通过招引亲故，形成了一个极为封闭的利益集团：尽管清廷规定各部书吏应公开招考，且五年役满后必须回籍，但各部院并未严格执行，“惟是科道两衙门专司稽察，所用书吏多系缘引，并不照例出示招考选取充补”{25}，“臣闻有一种不肖之徒，散住于近京州县一二百里之内，非系各衙门书吏子弟亲属，即系向来作吏责革之人，往往在外逗留，招摇生事。遇有部中事件，以为有线可通，即行包揽”{26}。不惟如此，部吏勾结一众游走于官民之间的掮客棍痞，又将触手伸向地方政务{27}，形成了贯穿于各级行政衙门间的利益黑线。为索取部费，在部吏操纵下，部院苛查奏销呈现常态化，“若辈巧计千般，营私自利，舞弄刀笔，吹索瘢毛，假经承之权，外以胁官弁，张衙门之势”{28}，“或信部胥之唆使，任意吹求，苛驳无已”{29}。至清代中叶，各省官场已将送交部费视为惯常，由督抚藩臬的统筹，形成了一整套主动与部吏议定价码，层层向下摊派提收部费的严密体系：“外省每遇奏销地丁，则向州县提取奏销部费，报销钱粮则提取报销部费，并有由首府首县行用印文催提者……有打点、照应、招呼、斡旋各名目”{30}。

苛查奏销直接助长了官吏贪腐，部吏向外官索取部费，外官势必将部费转嫁于民，不肖者从中加收取利，康熙年间治河名臣靳辅指出：“此项部费，官无神输之术，势必问之于民。若清廉之官费一敛一，民犹不至大困。一遇贪劣不肖之官，借此居奇，或费一敛二，或费一敛三，甚至敛四敛五敛十，均不可定，而民困滋甚矣。国家滋厚敛之名，而部胥得婪贿之实”{31}。在部吏索费的示范下，各省督抚藩臬衙门胥吏亦步亦趋，操弄本省例案，以苛驳勒索州县，大肆舞弊，“其胥役人等狐假虎威，无恶不作，而督抚衙门尤甚。其名有内外班之分，内班总管案件，外班传递消息，朋比作奸，种种吓诈，饱其贪壑则改重为轻，拂其所欲则批驳不已”{32}，衍生出各种名义的陋规，变本加厉地摊派到百姓头上，造成严重的官民对立。

更恶劣的影响在于，苛查奏销成为滋生因循疲玩政风的温床：清代前期，在高度集权的财政体系下，钱粮的存留（地方经费）与起运（国家经费）比例之低远超前朝{33}。尽管雍正帝推行耗羡归公、养廉银等一系列改革措施，极大缓解了地方财政压力，但随着乾隆朝后期军费开支激增，清廷再度加强对地方经费的压榨，不少省分的存留比例又回到雍正帝改革前的水准{34}。对于各级外官而言，不但行政经费捉襟见肘，苛刻的例案更如枷锁缠身，因公动拨钱粮皆须顾忌奏销，一旦出入数字些微不符{35}，即会遭到严厉的承追处分，“各省亏空之案，有承追十余年至二十、三十余年，年年参处，并不完结者”{36}。

在动辄得咎的环境中，清廉且勇于任事的官员极易陷入到赔累的泥沼，不仅前途黯淡，甚至累及家室。此种情弊不但屡见于官书，由反映世道民情的笔记小说亦可觅其端绪。作为清代讽刺小说的杰出代表，《儒林外史》以“颇涉大江南北风俗事故，又所记大抵日用常情，无虚无缥缈之谈;所指之人，盖都可得之”{37} 的现实主义创作手法著称，作者吴敬梓生动创作了萧云仙功高难封的故事，对雍乾之际的奏销弊政进行了深刻的批判{38}。由于身处文字狱最盛的雍乾时期，吴敬梓并未明言萧云仙因何命运多舛，而是以萧云仙的“数奇”比拟汉代名将李广，令读者联想李广不堪忍受刀笔吏凌辱而自杀的史实。晚清著名文学评论家张文虎于《儒林外史》中工部、兵部对萧云仙处分下分别批注：“送他些使费，就没话了”、“给你几十两银子，就有例了”{39}，意即萧云仙“数奇”的原因在于未送部费，“他”与“你”皆指部吏。张文虎曾供职于曾国藩等疆臣幕府，亲历各类政务，并非单纯文士，对苛查奏销摧抑人才之恶感同身受。无独有偶，嘉道时期誉满天下的名臣陶澍去世后，其婿胡林翼立即嘱咐岳母撙节用度，以防赔累：“岳父一生辛苦，并无余钱，且作官既久，江南事体又多，万一有赔累之事，则家中光景势必更难。……自来做了大官的人家，子孙不免摊赔之累”{40}。作为“中兴名臣”，胡林翼在贵州任官时愤然将道咸之际吏治败坏、人才凋敝归因于苛查例案：“此不过专为书吏生财耳，于实政无丝毫之益。然疆臣殚竭血诚以办地方之事，而部吏得以持其短长，岂不令英雄气短乎！”{41}

另一方面，众多官僚漠视百姓福祉，上下勾结，或以侵蚀挪用、伪造簿册、捏荒报灾等手段欺罔朝廷{42};或百計避责，逢修造、缉捕、赈抚等分内事务时，即敷衍以对，希图少耗钱粮，以符例案，因循疲玩的习气由此蔓延。康熙年间已有端倪，“是以各官救过不暇，徒务虚文以为弥缝旦夕之计，不能为地方尽心爱民”{43};乾隆年间，直隶部分州县因差役繁忙易致经费超支，候任官员不敢赴任，主官缺额乏人填补，被迫以教职暂代，时人卢文弨归因于奏销制度：“夫厚其资给、优其升擢以効力于公家，亦谁不乐就者。而臣窃闻道路之言，颇以为畏途者，何也？毋乃出纳之际奏销之例有未尽当其理者欤”{44}。

三、防范外官：清帝坚执例案治国的隐衷

胥吏窃法乱政的现象并非清代独有：唐代中晚期，地方胥吏已滥派差役、浮收钱粮，“伏腊节序，牲醪杂须，吏仅百辈，公取于民，里胥因缘，侵窃十倍，简料民费，半于公租”{45}。杜牧曾任黄州刺史，熟悉基层政务，他将弊政归因于地方官不亲庶务，致使账簿册籍为胥吏掌控：“长吏不置簿籍一一自检，即奸胥贪冒求取，此最为甚”{46}。宋代胥吏揽权愈演愈烈，出现了“吏强官弱”的怪象，王安石曾推行重禄法与仓法，试图奖惩并举，通过提高胥吏待遇与加大惩处力度，规正胥吏乱政扰民之弊，最终却人亡政息{47}。明代胥吏问题并无好转，明人谢肇淛将“天下吏治不振”归结于文牍繁冗，导致胥吏之权益重，官场上下务虚文而无实政，“从来仕宦法网之密，无如本朝者。上自宰辅，下至驿递仓巡，莫不以虚文相酬应。而京官犹可，外吏则愈甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之所奉行者，不过已往之旧牍，历年之成规，不敢分毫踰越”{48}。

胥吏问题具有集权体系下文牍主义与流官制度弊端的历史惯性，导致清代部吏索费的因由，如文士出身的官员困于文牍簿册、胥吏待遇低下{49}皆与前代具有共性。但清代胥吏问题亦有特殊性，与前代主要受朝臣文士关注不同，历代清帝对苛查奏销之弊极为重视，屡发诏旨禁止，其措辞之严厉、次数之频密都是空前的，康熙帝严饬各部：“近见支用修造等项奏销钱粮时，该部不准驳回者甚多。此等奏销屡行驳回，官员未必捐橐补给，亦止派取民间耳，如此则百姓愈苦。向因需用孔亟，故奏销者未即准行，今公帑并非匮乏之时，奏销案件不必驳回，即应完结。此等事不行驳回，在官员既可省案牍，而于百姓尤大有裨益也”{50}。

雍正元年正月，作为清帝中首屈一指的理财家，继位伊始的雍正帝颁发上谕，痛斥奏销弊端：“各省奏销钱粮，除地方正项及军需外，其余奏销项内积弊甚大。若无部费，虽册档分明亦以本内数字互异，或因银数几两不符，往来驳诘;一有部费，即糜费钱粮百万亦准奏销”，并着手组建了新机构——会考府，专司稽核奏销运行，“钱粮关系甚重，应另立衙门，设满汉郎中、员外郎各二员，主事各三员，笔帖式十员，俱遴选贤能补用。至钱粮除地方正项外，其军需各省动用之项具题到日，应准应驳，臣等会同该部查核议覆，设立署名，恭候钦定。得旨：署名着为会考府，余依议”{51}。雍正二年十月，雍正帝颁谕严禁收受部费：“若督抚提镇及布按两司仍称部费，差人来京料理，各部院仍前纵放恶棍、缺主、书办人等，任意生事欺诳。经朕查出，与受一体治罪”{52}。

然而，这些严厉的诏谕却未著成效，虽处置了一批贪婪的部吏，结果仍是“杀一虎狼，复养一虎狼，其噬人自若”{53}。会考府设立共三年，在达到将主要对手——廉亲王允禩扳倒的目的后，雍正帝即顺势收篷，以“但恐设立日久，多一衙门即多一事端”为由，撤销了会考府{54}。

作为中国历史上权力最大的王朝君主，亲力施为之下，历代清帝却无法革除蕞尔小吏的索费之弊，岂非悖论？究根穷源，苛刻的例案是部吏得以索费的土壤，只有改变例案治国的制度导向，方能有效遏制部吏乱政。晚清时期，冯桂芬建议简化行政程序，清理各类例案，制定简明易行的法规，便于官员熟习，从而消除部吏挟例乱政的空间，“吏之病根安在？在例案太繁而已。……宜简谙习吏事大小员数人，纟由绎《会典》、《则例》等书，揽存其要，名之曰《简明则例》。每部不得逾二十万言，旧册存之，旧例旧案无论远近，一切毁之。以新例颁发大小官员，惟遍戒自今非新例不得援引，小事两可者，卿贰督抚以理断之”{55}。

冯桂芬并非坐谈空论，而是确有所本：同治二年底，金陵被清军重重围困，镇压太平天国的胜利已可计日而待，随即军费奏销问题进入清廷的视野。这场战争首尾十四年，波及十余省，人力、物力消耗之重都是空前的。户、工、兵等部院胥吏不禁食指大动，急遣亲信奔赴用兵各省，与地方官吏相互勾结，议定了部费章程：“潜与各该省佐杂微员中狙诈狡黠向与部吏串通，又能为莞库大吏关说者商议报销部费，某省每百几厘几毫，粗有成约;一面遣派工写算之清者，携带册式，就地坐办”，前后花费高达数万两，皆由部吏垫付。太平天国战争与此前历次战争有极大差异：首先是军队性质的改变，清军主力由定编定制的八旗与绿营兵，转化为临时召募的勇营兵;其次是军费来源的改变，清王朝的税收结构由田赋等定额税为主，转化为以厘金、关税等弹性税为主。时移世易，若依旧式例案进行军费奏销，钱粮出入程序绝难符合，徒增部吏索费的空间。此时王文韶等较为明智的户部官员认为，若听任部吏肆意操弄，必将对清王朝的善后造成隐患：一方面，巨额部费将影响已千疮百孔的战区各省的经济恢复、人心安定;另一方面，若严格执行奏销，自曾国藩、李鸿章以下的各路统兵大员必因赔累而人人自危，统治集团内部将出现严重裂隙。同治三年七月十二日，户部尚书倭仁上奏，请求将战争期间各省军需“开具简明清单，奏明存案”，替代过往繁冗的奏销程序，获得两宫太后允准。七月十三日，清廷颁发上谕，除奏销改章外，明确警告部吏“如有在各处招摇撞骗、朦混包揽者，并着严行拿办，以惩奸蠹”。在最高统治者坚定态度前，部吏无从施展伎俩，只得自认赔累，京城政风为之一变，“诏书既降，都人士欢声如雷，各部书吏闻而大骇，有相向泣者，其各省办事私人垫用巨款遂成虚耗，然口噤不敢告人也”{56}。可见转变例案治国的导向非不能为，关键在于最高统治者的意志。

但是，历代清帝却体现出不近情理的偏执：康熙帝曾言，“人有言部中定例不一，不知应遵何例，此皆不谙事务之论。国家诸务，恃有成例。苟无成例，何所遵行”{57};乾隆十一年，礼部尚书王安国力谏乾隆帝，提议简化奏销程序，各部驳回奏销案时宜谨慎，使外官得以究心于政务，“官司之精神血脉不至为贪胥猾吏所驱使，上下衙门明白相承，尽化其疑阻留难之迹，而专心于国计民生”{58}，仍未被采纳。

向以英明著称的康、乾二帝如此昧于大势，其隐衷何在？一方面，作为由少数民族建立的王朝，出于对统治根基薄弱的忧虑，历代清帝顺延宋明以来集权的趋向，极力将军政大权执于己手;另一方面，“以一人治天下”的政治格局难于持久，需适度向下分权以保障国家机器平稳运行，故自元代行省制度确立以来，明清省级行政架构不断完善，清代总督与巡抚常任化，手握一省或数省军政大权，对集权体制隐然又构成了威胁。因而历代清帝对于外官，特别是各省督抚，始终保持高度警惕，汲汲于防范。《大清会典》等政典煌煌数百万言，对于外官各类施政的奖惩皆有缜密规定，但于外官职权范围的划分仅有寥寥数语，特别是同层官员权力界限模糊不清：就督抚而言，總督品级在巡抚之上，但两者皆有统辖地方军务与民政的职权。政典中虽规定总督以军务为主，兼辖民政，却未明晰何项民政是总督应管;总督辖区通常广至二三省，何省应多干预政务，何省应少干预，政典中亦未明晰，故督抚间互相掣肘势所难免。有清一代，因同城督抚矛盾而贻误政事的状况屡见不鲜{59}，薛福成指出其中关窍在于制度设定的导向：“厥初总督不常设，值其时其地用兵者设之，军事既平遂不复罢，亦俾与巡抚互相稽察，所以示维制防恣横也”。正是为钳制督抚，历代清帝刻意从制度设定上促成督抚掣肘的局面，因而付出了省区施政紊乱的高昂代价。

在因循疲玩政风的长期熏染下，道光年间的官场已呈现出整体塌陷，无论操守贪廉，官员多处于颓废低能的状态，无力应对“例外之事”的挑战，如当时“能臣”周天爵所言：“今则清谨者但拘文法循资格，中下者更惰废苟且，是贪与廉皆不能办事也”{79}。这些整日究心于制造种种暗盘潜规以图符合例案，集庸惰贪酷于一身的官僚，在鸦片战争后如暴风骤雨般降临的内忧外患前，缘饰欺瞒，一任地方糜烂，令清王朝的统治摇摇欲坠。

因太平天国起义的巨大冲击，咸丰帝毅然决断，对疆臣及统兵大员“贷其处分，宽其定例”{80}，将部分军政权力下移地方。此种权宜之举固然使清王朝度过了重重危机，但以胡林翼为代表的有为督抚们往往先行后奏{81}，产生了外重内轻的趋向。此时清廷理当变革例案治国的制度导向，沿着同治三年军需奏销案变通的理路，擘画新规，理顺央地权力关系。但是，以慈禧太后为首的清廷统治者们因狭窄的眼界及低下的国家治理能力，仍然昧于大势，希图苟安于一时，刻意强调“规复祖制”{82}，致使朝局政风沉浸在“因循疲玩”中，无力自拔{83}。直至戊戌变法前后，清廷方对例案治国的陈腐悖谬有所醒觉，试图变革{84}。清末新政期间，清廷终于抛弃例案治国的旧法，引入西方近代的财政体制，推行了改革官制以限制督抚财权，设立预算以划分央地财政，裁革书吏以清除部费弊端等诸多举措。但缓不应急，改革尚未见成效，清王朝已在辛亥革命的炮火中轰然坍塌。

注释：

① 《清高宗实录》卷452，《清实录》第14册，中华书局1986年版，第898页。

② 当时朝臣多认为政风吏治每况愈下，与乾隆帝任用和珅秉政直接相关：“自和相秉权后，政以贿成，人无远志，以疲软为仁慈，以玩愒为风雅，徒博宽大之名，以行狥庇之实，故时风为之一变”。昭梿：《啸亭杂录》卷4，中华书局1980年版，第109页。

③{24} 《清仁宗实录》卷130，《清实录》第29册，中华书局1986年版，第757、757页。

④ 《清仁宗实录》卷276，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第758页。

⑤ 《清仁宗实录》卷288，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第935页。

⑥ “然变起一时，祸积有日。当今大弊，在因循怠玩四字”。《清仁宗实录》卷274，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第722页。

⑦ 张国骥：《清嘉庆、道光时期政治危机研究》，湖南大学博士学位论文，2011年;卜键：《因循疲玩论》，《中国文化报》2013年4月22日;张瑞龙：《天理教事件与清中叶的政治、学术与社会》，中华书局2014年版;李尚英：《“紫禁城之变”与嘉道两朝政治》，《明清论丛》2016年第1期。国外学者对此问题亦有论及，孔飞力对乾隆朝“叫魂”事件所折射出的地方官场消极状况进行分析，认为：“在一个受规则束缚的环境里，最好的官员就是最少惹事的官员——也就是那些能规避麻烦，将消极应付视为美德的人”。孔飞力著、陈兼等译：《叫魂—1768年中国妖术大恐慌》，上海三联书店2014年版，第243页;佩雷菲特则对马嘎尔尼使团到访时各地官僚颓废、国家机器运转失灵的现象进行了深入剖析。佩雷菲特著、王国卿等译：《停滞的帝国：两个世界的撞击》，三联书店2013年版。

⑧ 彭雨新：《清代田赋起运存留制度的演进》，《中国经济史研究》1992年第4期。

⑨{29}{31} 靳辅：《苛驳宜禁疏》，贺长龄等编：《清朝经世文编》卷26，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第272、272、272页。

⑩{12}{28} 江南道监察御史欧堪善：《请严禁六部书役积弊事》，乾隆十一年七月二十九日，载《乾隆年间整饬书吏史料（下）》，《历史档案》2000年第3期。

{11} 贾熟村：《震动晚清政局的云南报销案》，《史学月刊》2005年第11期。

{13} 张佩纶：《报销免造细册易滋流弊折》，光绪八年九月十八日，《涧于集·奏议》卷2，民国十五年涧于草堂刻本。

{14} 《清史稿》卷422《徐继畲传》。

{15} 陈其元：《庸闲斋笔记》，中华书局1989年版，第183页。

{16} 刘墉丁忧服阕期满，奉命到京署缺，吏部却以刘墉原籍州县证明其服阕的结文未到为由，拒绝任命，直至乾隆帝降特旨方准行。冯桂芬：《省则例议》，《校邠庐抗议》，上海书店出版社2002年版，第14页。

{17} 康熙初年，因奏销程序繁琐，政务即显紊乱迹象：“湖广省康熙六年兵马买用豆草等项价值共五万余两，初经部覆湖北巡抚刘兆麒、湖南巡抚周召南奏销康熙六年钱粮两疏内俱云：草价与定价相符，豆价比上年减少，均应准销。于康熙七年五月、九月各奉旨：依议。钦遵在案。乃七年九月部覆湖广总督张长庚报销康熙六年兵马钱粮一疏内又称：豆草价值已浮，难以照算，请敕下该抚覆（核）减具题等语。臣查康熙六年该督报销湖北、湖南之豆草，即湖南、北两抚所奏销之豆草，三疏本属一事，款项价值相符，何为三月之内一允一驳耶？至康熙八年二月及五月内湖南、北两抚具题，该部兩疏具覆，俱称豆草等价，查已于奏销康熙六年钱粮案内准销在案，均无容查议等语。是康熙七年准销于前，康熙八年照旧准销于后，则中间七年九月内之一驳减可省也，省此一驳，而后此该抚两次具题、该部两次具覆皆可省矣”。姚文然：《请省奏销驳查疏》，康熙九年，《清朝经世文编》卷12，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第121页。

{18} 姚文然：《请省奏销驳查疏》，康熙九年，《清朝经世文编》卷12，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第121页。

{19} 如道光朝“能臣”琦善，初为刑部司官时因不习例案为“老司员所侮”，遂以重金延聘部吏为师，三年方能精熟本部各类例案，从而步步高升，30岁即跻身督抚高位。陈康祺：《郎潜纪闻四笔》卷7，中华书局1990年版，第106页。

{20} 大学士管理吏部事务庆桂等：《奏为特参拘泥选官则例各官并自请议处事》，嘉庆九年十一月三十日，中国第一历史档案馆藏军机处录副，档号：03-1493-050。

{21} 罗惇曧：《宾退随笔·记书吏》，载沈云龙主编：《近代史料丛刊第三编》第256册，臺北文海出版社1987年版，第259页。

{22} 包世臣：《庚辰九月为秦侍读条列八事》，李星点校：《包世臣全集》（三），黄山书社1997年版，第372页。

{23} 《江西道监察御史范弘宾为严惩营私书吏以除积弊事奏折》，乾隆十年十月初二，载《乾隆年间整饬书吏史料（下）》，《历史档案》2000年第3期。

{25} 《云南道监察御史范宜宾为请严禁书吏缘引充补事奏折》，乾隆三十九年六月二十二日，载《乾隆年间整饬书吏史料（下），《历史档案》2000年第3期。

{26} 《户部尚书陈德华为稽察不肖书吏等事奏折》，乾隆五年三月十四日，载《乾隆年间整饬书吏史料（下）》，《历史档案》2000年第3期。

{27} 《户部尚书陈德华为稽察不肖书吏等事奏折》：“臣闻得京师尤有一种游手之人，本身假有捐纳职衔以为护符，毫无事事，望风捕影，专务招摇，遇开捐即包揽捐纳，遇兴工即包揽工程，鬼蜮居心，趋利如鹜。与书吏密相往来，衙门之事彼无一不知，衙门之人彼无一不识”。载《乾隆年间整饬书吏史料（下）》，《历史档案》2000年第3期。

{30} 《清宣宗实录》卷42，《清实录》第33册，中华书局1986年版，第758页。

{32} 《清世宗实录》卷92，《清实录》第8册，中华书局1986年版，第230页。

{33}{34} 康熙七年，各省存留比例竟至6.4%的空前低位; 嘉庆二十五年，湖北存留比例又降至9.6%。陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》（第2版），武汉大学出版社2013年版，第532、532页。

{35} “钱粮之难于核算者，以尾数太繁也。查银自一分以上，方可称其重轻;米自一升以上，方可量其多寡。若银止于厘则难称，米止于合则难量矣。又或银至丝毫，更至于忽，则不过微末之间;米至于勺抄，更至于撮，则不过颗粒之间。……不惟无益，而适足以滋奸胥之驳窦”。靳辅：《苛驳宜禁疏》，《清朝经世文编》卷26，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第272页。

{36} 王奂曾：《请简承追章奏疏》，《清朝经世文编》卷12，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第121页。

{37}{39} 朱一玄、刘毓忱编：《儒林外史资料汇编》，南开大学出版社2003年版，第442、407—408页。

{38} 因川西边地青枫城被“生番”侵占，侠客萧云仙投军从戎，屡建奇功，收复了青枫城。战事结束后，萧云仙奉命办理善后事宜。三、四年里，萧云仙完成了“周围十里，六座城门，城里又盖了五个衙署”的城建工程;另一方面，招集流民，兴修水利，奖励耕织，兴学助教，展现了文武双全的儒将之风，残破的边城出现了“沟间有洫，洫间有遂，开得高高低低，仿佛江南光景”的繁荣祥和景象。正当萧云仙冀望得到重用时，却接到工部青枫城奏销案的批文：“萧采承办青枫城城工一案，该抚题销本内：砖、灰、工匠共开销银一万九千三百六十两一钱二分一厘五毫。查该地水草附近，烧造砖灰甚便，新集流民充当工役者甚多，不便听其任意浮开。应请核减银七千五百二十五两有零，在于该员名下着追。查该员系四川成都府人，应行文该地方官勒限严比可也”。萧云仙被迫变卖所有家产，勉强完结追赔。赴兵部引见时，却被告以“办理城工一案，无例题补”，最终经由上司平治斡旋，方得在押运漕粮的江淮卫守备的闲职上终老一生。吴敬梓：《儒林外史》第40回《萧云仙广武山赏雪，沈琼枝利涉桥卖文》，黄山书社1986年版，第369—373页。

{40} 胡林翼：《呈岳母及岳父陶澍之妾》，十二月二十日，《胡林翼集》（二），岳麓书社2008年版，第1033页。

{41} 胡林翼：《致左宗棠》，咸丰三年正月初二日，《胡林翼集》（二），岳麓书社2008年版，第74页。

{42} 乾隆年间，直隶官员组织百姓充任差役，为避免赔累，被迫挪用钱粮。“盖银之给于上者，经易数四而后至于州县，则恐侵克之弊未尽绝也。小民之应上差役者，必征召于月余之前，聚集守候，而后効用于一旦，官但案其听用之日给其廪直，则恐赔垫之苦未尽免也。当其任者希苟免于目前而弥缝于日后，窃恐州县帑藏所储未能皆无借动也”。卢文弨：《朝考时政疏》，《抱经堂文集》卷1，乾隆六十年刻本。

{43} 李之芳：《请除无益条例疏》，《清朝经世文编》卷15，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第157页。

{44} 卢文弨：《朝考时政疏》，《抱经堂文集》卷1，乾隆六十年刻本。

{45}{46} 吴在庆校注：《杜牧集系年校注》，中华书局2013年版，第493、486页。

{47} 赵忠祥：《试析宋代的吏强官弱》，《西北师范大学学报》（社科版）2000年第2期。

{48} 顾炎武：《日知录集释》（全校本）卷8“吏胥”条，上海古籍出版社2013年版，第487页。

{49} 清代各部院经制书吏额设极少，户部仅80余人，须大量雇佣编外书吏，达到数百人之多。这些书吏收入微薄，每届京察之类大政，部内下拨经费不敷办公，时虞赔累：“至于六部，全部公费及官吏廉俸薪工，姑以吏部言之，每季二万三千余两，以数百人分之，其余小九卿十数衙门，十不及一二焉。……缘每届京察大典用费何等治繁，部领只三百两，则书吏赔垫不堪”。见何刚德：《客座偶谈》卷1，上海古籍出版社1983年影印版，第2页;另一方面，清代书吏升转极为艰难，难以在仕途上寻求发展，“至于书吏五年役满，原有考职铨选之例。但一经考授职衔，有候至二三十年不得一缺者”。《云南布政使陈弘谋为书吏工食及考职事奏折》，乾隆二年正月二十二日，载《乾隆年间整饬书吏史料（上）》，《历史档案》2000年第2期。

{50} 《清圣祖实录》卷131，《清实录》第5册，中华书局1986年版，第417页。

{51} 《清世宗实录》卷3，《清实录》第7册，中华书局1986年版，第83页。

{52} 《雍正上谕内阁》，雍正二年十月，中国第一历史档案馆：《雍正朝汉文谕旨汇编》第6册，广西师范大学出版社1999年版，第161页。

{53} 冯桂芬：《易吏胥议》，《校邠庐抗议》，上海书店出版社2002年版，第17页。

{54} 其时允禩掌管工部事务，会考府设立后驳查的奏销案以工部居多，针对允禩的意味明显。雍正帝对此亦不讳言：“又查会考府所驳九十六件之中，户部、兵部只十数件，惟工部则多至五十八件，似此则廉亲王之居心又可知矣。……且如廉亲王之狡诈，每预留余地以待会考府之驳，正使宽大之名归之于己，刻薄之名归之于会考府，伊生平用心之巧大率类此”。《雍正上谕内阁》，雍正三年八月，中国第一历史档案馆：《雍正朝汉文谕旨汇编》第6册，广西师范大学出版社1999年版，第234页。

{55} 冯桂芬：《省则例议》，《校邠庐抗议》，上海书店出版社2002年版，第15页。部分标点为笔者改动。

{56} 李桓：《宝韦斋类稿》卷96《宾退纪谈三》，光绪辛卯长沙芋园续刊版，第1页。

{57} 《清圣祖实录》卷208，《清实录》第6册，中华书局1986年版，第118页。

{58} 王安国：《请省簿书以课农桑疏》，《清朝经世文编》卷15，《清朝经世文正续编》（一），广陵书社2011年版，第157页。

{59} “然一城之中，主大政者两人。志不齐，权不一，其势不得不出于争。如督抚两人皆不肖，则互相容隐以便图利，仍难收牵制之益，如乾隆间伍拉纳、浦霖之事可睹矣。若一贤一不肖，则以小人惎君子力常有余，以君子抗小人势常不足。即久而是非自明，赏罚不爽，而国计民生之受病已深，如康熙间噶礼、张伯行之事可睹矣。又有君子与小人共事不免稍事瞻徇者，如乾隆间孙嘉淦、许容之事可睹矣。若督抚皆贤，则本无所用其制，然或意见不同，性情不同，因而不相安者，虽贤者不免。曾文正公与沈文肃公葆桢，本不同城，且有推荐之谊，尚难始终浃洽，其他可知矣。”徐一士：《一士谭荟》，中华书局2007年版，第6页。

{60} 清代执行各类处分则例时，对外官处分的严厉程度远超京官，康熙年间“内官造报各项文册遗漏舛错，止罰俸一个月，同是干系钱粮，同是遗漏舛错，而外官之处分乃十倍于京官不止。由此观之，则外官罚俸之多可类推矣”。李之芳：《参罚繁密太甚》，载平汉英编：《国朝名世宏文》卷3《吏集》，康熙年间刻本。

{61} 掌京畿道监察御史梁俊：《奏为军需报销招致物议请饬开具清单免造细册事》，光绪八年九月初八日，中国第一历史档案馆藏军机处录副，档号：03-6017-035。

{62} 《资治通鉴》卷229“建中四年十一月条”。

{63} 《清世宗实录》卷4，《清实录》第7册，中华书局1986年版，第110页。

{64} 现存会考府档案中，被驳回的部院不当驳案仅一件，即雍正二年十二月初十日《为驳工部不准浙江题销雍正元年塘工用银事说堂稿》，“会考府呈：准工部咨送原任浙江巡抚黄叔琳题销雍正元年岁修宁邑海塘用过钱粮一案。工部以海宁一带塘工，本年七月十八、十九两日潮水漫溢，致有冲坍，其冲坍若干丈、未经冲坍若干丈之处，未经声明，不便遽准。行令该署抚查明，到日再议。等因前来。查浙江宁邑海塘，康熙六十一年共享岁修银二万二千八百九十六两零，经本府驳查后，请销银一万一百十九两零。今雍正元年岁修止请销银八千六百一两零，较之康熙六十一年止用三分之一，自应准销。何得以本年潮水漫溢，而查其有无冲坍之处。况所用工料银两，系康熙元年岁修之工，今即有冲坍之处，亦不得因本年冲坍，并雍正元年所用工料银亦不准销”。《雍正朝会考府汉文档案全编（下）》，《历史档案》2003年第2期。

{65} “况各省大臣题奏事件，俱朕亲览，交部定议，及议覆时，朕详览独断。”《清世宗实录》卷25，《清实录》第7册，中华书局1986年版，第394页。

{66} 原档缺日期，《清实录》载蔡世远任礼部右侍郎为雍正六年七月至雍正八年七月间，笔者据此推断为雍正七年前后所奏。《清世宗实录》卷71，《清实录》第7册，中华书局1986年版，第1060页;《清世宗实录》卷96，《清实录》第8册，中华书局1986年版，第286页。

{67} 经筵讲官、礼部右侍郎蔡世远：《奏陈请颁旨以除六部之积习折》，台北“故宫博物院”藏宫中档奏折，档号：402004967。

{68} 据《清实录》载，蔡世远上奏前后，雍正八年三月，雍正帝曾就陕西兴汉镇绿营存在“每年兵丁公凑银三百两，同奏销银两一并交送部科”的部费现象发出上谕，“着通行各省营伍，若有似此陋规，即严行禁革。如部科书吏人等仍前需索，或于文移册籍中故意搜求，该管大臣等具折参奏”。雍正帝的上谕并未涉及惩治部吏刻意驳查之习气，而是笼统的对索取部费的现象申饬。可见雍正帝并不认同蔡世远奏章之旨趣。《清世宗实录》卷92，《清实录》第8册，中华书局1986年版，第237页。

{69} 蔡世远背负的处分一直未被注销，直至其去世前不久，雍正帝方以恩赐的姿态撤销了处分。李桓编：《国朝耆献类征》卷69《卿贰二十九》，《三十三种清代人物传记资料汇编》第12册，齐鲁书社2009年版，第63页。

{70} 雍正帝去世前夕，署湖北巡抚吴应棻奏报了湖北官场严重的疲玩状况：“湖北吏治废弛已极，无论钦部大小案件，俱经年累月拖延不结，……而地方官吏如此疲玩，习为固然。……现今奏销在即，一应文册严催不应，至州县沈搁之案更不可胜计”。署理湖北巡抚印务、兵部右侍郎吴应棻：《奏报湖北省吏治废弛之因》，雍正十三年闰四月十七日，台北“故宫博物院”藏宫中档奏折，档号：402008723。

{71} 《清仁宗实录》卷274，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第722页。

{72} 《清仁宗实录》卷275，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第758页。

{73}{74} 《清仁宗实录》卷281，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第840、840页。

{75} 故宫博物院编：《清仁宗御制文》第1册，海南出版社2000年版，第287页。

{76} 如嘉庆十八年十二月所颁《御制原教谕》中称：“在任者不肯实心，去任者不知畏惧，以伪乱真，悠忽度日，此实朕德之不修、教之不正。君不正臣亦多偏，无怪乎邪教接踵而起，皆朕不正群臣之咎，而内外臣工亦各有不能正己之处，焉能去邪黜伪，修己以治百姓。我君臣各思奋勉，或可挽回污俗，稍盖前愆于万一耳”。《清仁宗实录》卷281，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第841页。

{77} 张瑞龙：《天理教事件与清中叶的政治、学术与社会》，中华书局2014年版，第84—93页。

{78} 佩雷菲特著、王國卿等译：《停滞的帝国：两个世界的撞击》，三联书店2013年版，第147页。

{79} 李滨：《中兴别纪》卷9，载太平天国历史博物馆编：《太平天国资料汇编》第2册上，中华书局1979年版，第154页。

{80} 中国第一历史档案馆编：《清政府镇压太平天国档案史料》第6册，社会科学文献出版社1992年版，第362页。

{81} 如咸丰十年二月，胡林翼指示湖北盐道顾文彬：“户部近二年谬处甚多，少奏少咨为是，如铸钱之案，尊处可详来，弟必批驳，不准咨复。异日有事，弟执其咎也”。《致顾子山》，咸丰十年二月二十一日，《胡林翼集》（二），岳麓书社2008年版，第458页。

{82} 早在同治三年变通军需奏销案时，两宫太后即已言明，此系特例，将来不得援引参照：“其自本年七月起，一应军需凡有例可循者，务当遵例支发，力求撙节，其例所不及有应酌量变通者，亦须先行奏咨备案，事竣之日，一体造册报销。不得以此次特恩妄生希冀”。（李桓：《宝韦斋类稿》卷96《宾退纪谈三》，光绪辛卯长沙芋园续刊版，第2页）其后各部院仍僵化执行旧奏销例案，部吏遂从中取利，以致官场积弊日重，“惟历年既久，用款甚繁，军需正项及善后事宜名目尤多，若必造具细册与例吻合，往往再三驳查，稽延时日，甚至迁就挪移，串通嘱托，百弊丛生，并有应行造报之案积久未办，转不足以昭核实”，终于引发了云南奏销的重大弊案。在此局面下，光绪八年九月，西太后被迫因应御史梁俊所奏，参照同治三年变通之例，将各省光绪八年八月前军需开销开具清单，免予造册报销。但仍声明下不为例，“至嗣后军需善后应行造销之款，仍着查照定例，随时赶紧报销，不准稍有延搁”。可见在所谓“同光中兴”时期，西太后的施政理念不过是希图苟安于一时而已，绝无主动除弊变革之意。中国第一历史档案馆：《光宣两朝上谕档》第8册，广西师范大学出版社1996年版，第248页。

{83} 张之洞曾就云南奏销案上奏，揭示了官风日益糜烂状况：“迨至有意作难，外省无从措手，不予费则巨款难销，欲予费则自干宪典，将令外省何所适从。且即欲予费，而不浮不冒，钱将安出，莞度支者不亦难乎。以臣所闻，从前历办军需，凡有报销，即有部费，特早年为数较少，且风气谨朴，职官自爱，惟部吏有之，司官以上则未闻焉。咸丰季年，始有司员招物议者。同治中年，始有局外之京官选入居间分润者。至近三五年，而肆滥极矣。以多年大利之源，一旦欲尽绝之，令职官从此不扞法网可也，谓部吏从此不敢需索，特部臣亦未之敢信也”。张之洞：《请明定报销饭银折》，光绪九年十一月十七日，赵德馨、吴剑杰等主编：《张之洞全集》（一），武汉出版社2008年版，第210页。

{84} 光绪帝要求各部院删改旧则例，制定简明新则例：“着各部院堂官督饬司员，各将该衙门旧例细心纟由绎，其有语涉两歧、易滋弊混，或貌似详细，揆之情理，实多窒碍者，概行删去。另定简明则例，奏准施行”。户部尚书敬信：《奏为遵旨删定则例将办理情形具奏事》，光绪二十四年七月十六日，中国第一历史档案馆藏军机处录副，档号：03-9449-003。

作者简介：洪均，武汉大学中国传统文化研究中心副教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑  张卫东）